粮食收储制度改革与粮食储备安全研究

刘 鹏，丁 乐

(1.陕西理工大学历史文化与旅游学院，陕西汉中 723000；2.中国农工民主党汉中市委员会，陕西汉中 723000)

粮食收储制度改革与粮食储备安全研究

刘 鹏1，丁 乐2

(1.陕西理工大学历史文化与旅游学院，陕西汉中 723000；2.中国农工民主党汉中市委员会，陕西汉中 723000)

面对2013年“5·31”中储粮大火事件，从根本上分析了中储粮基层粮库超负荷运转所带来的严重安全隐患，主要是由中储粮垄断托市收购和基层粮库逐利储备粮保管费这两方面的原因造成，其根源是现行的粮食储备制度所造成的政策执行主体“单一化”。为此，提出了改革现行粮食收储制度的建议：从制度层面适度突破粮食储备的现行体系，根据不同省份、城市的具体环境，在实践中逐步调整现行制度，适度改革中央储备粮和托市粮收购的垄断政策，堵住国家粮食储备政策的漏洞，遏制借机追逐经济利益的做法，以便从根本上提升粮食储备安全水平，确保国家、地方、人民粮食安全。

粮食；收储制度；储备安全；垄断；改革

中国储备粮管理总公司(以下简称中储粮)黑龙江省林甸县中储粮直属库在2013年5月31日突发大火，林甸直属库受灾情况严重，表面过火的露天储粮囤共计78个，过火仓位储量达到4.7万t，被彻底烧毁的粮食总价值约284万元，储粮所用各种资材损失约23.9万元，直接损失总计307.9万元，间接损失不计其数[1]。粮食储备安全对于确保国民用粮安全、国有资产安全都有着极其重要的意义，因此中共十八大做出了“确保国家粮食安全和重要农产品有效供给”的重要决策[2]。粮食安全是国民经济安全的重要支柱。根据专家测算，一个国家的粮食自给率达到95%以上，储备规模达到年度消费量的17%～18%就可以基本实现粮食自给，或者说粮食安全是有保障的[3]。我国人口众多，背负着沉重的粮食安全压力，从中储粮大火事件入手研究粮食储备安全有助于避免国有资产流失，有助于国家和地方政府为人民提供最重要的粮食安全保障，同时也能为社会心理和人们日常生活的稳定做出贡献。

1 粮食收购市场垄断现状

总体来说，我国从古至今历朝历代历届政府都十分重视粮食储备问题以确保特殊情况下国家用粮安全。在近3 000年的历史长河中，一直存在按照农民耕种土地面积的多少向国家上缴相应比例的粮食或金钱的税收，这就是民间俗称的“交皇粮”。2006年1月1日，我国正式废止了农业税，“皇粮国税”正式成为历史，以前的“交皇粮”转变为今天的“收购粮”。按照目前的政策规定，能够大规模收购粮食的中央企业大致包括中储粮、中国中纺集团公司(以下简称中纺)、中粮集团有限公司(以下简称中粮)以及已经并入中储粮旗下的中国华粮物流集团公司(以下简称华粮)，其中中储粮属于绝对的“龙头老大”，在数量、政策、范围等方面都远远超过另外3家。上述4家企业大致可以在以下3种情况下在市场上进行大规模的粮食收购。

(1)中央储备粮的收购。中央储备粮，是指中央政府储备的用于调节全国粮食供求总量，稳定粮食市场，以及应对重大自然灾害或者其他突发事件等情况的粮食和食用油。国家对中央储备粮管理的要求是“确保中央储备粮数量真实、质量良好和储存安全，确保中央储备粮储得进、管得好、调得动、用得上并节约成本、费用”[4]。中储粮是专门收购、储存中央储备粮的企业，虽然有时也可以由中粮等企业代购代储，但中储粮仍居于绝对的优势地位。

(2)托市粮收购。“自2004年粮食购销市场全面放开以来，国家实施了以粮食最低收购价、临时收储为主要内容的粮食托市收购政策。……在当年新粮收获、价格下跌时，国家入市收购和掌握一定数量的粮源，稳定市场价格；然后在后期市场供给减少、价格上涨时，顺价抛售政策性粮食储备，以熨平市场粮价波动”。托市收购的本意是要保障农民的收益以促进其生产积极性，但由于托市粮的收购和储存自2012年起完全由中储粮一家经营，“托市政策执行的主体相对单一化，导致国家托市收购实际被中储粮系统和国有粮食购销企业所垄断，……垄断式收购使得大量市场粮源掌握在中储粮手中，不仅容易导致寻租和腐败的滋生，而且给托市粮食的监管造成很大困难。……‘出库难’几乎成了托市粮销售中的‘潜规则’，影响十分恶劣”[5]。

(3)贸易粮收购。粮库按照实际价格收购粮食，然后自行销售，自负盈亏。贸易粮买卖四大企业的粮库都可以进行。

需要指出的是，民营企业完全被排挤在政策性粮食收购之外，只能通过民间收购的方式参与其中，直接表现为随处可见的粮贩子和街边的粮油小店。中储粮在收购时的优势地位一方面在稳定粮食市场、增强国家粮食储备力度、确保用粮安全等方面起到了中流砥柱的作用；另一方面却也造成了中储粮粮库超负荷运转的危险局面。在“5·31”中储粮大火事故中，除了技术层面的原因外，中储粮独享托市收购垄断和托市粮保管费的现行制度所造成的直属库超负荷运转是引起事故的根本原因之一。

垄断之所以会对市场经济产生不利影响，是由于垄断企业凭借垄断地位在市场运行中会造成物品价格飞涨、物质流通受阻、阻碍生产发展等种种不利影响。食品产业的垄断更会造成一个普遍的恶果，即无论垄断企业实力如何雄厚，都无法承担整个市场的全部运行，最终在食品的储存和保质环节会出现或多或少的问题。如2014年查出的麦当劳和肯德基的供应商上海福喜食品公司供应过期肉，就是企业垄断了食品采购和供应后出现问题的一个典型。

中储粮旗下的粮库数量之多、分布范围之广在世界上都是首屈一指的，但是中储粮毕竟只是一家企业，在半垄断和垄断政策的推动下其地方基层粮库的压力巨大，粮仓库存超负，这很容易产生安全方面的问题。如“5·31”火灾之所以损失如此严重，一个很重要的原因就在于火灾发生在托市临时收购时，林甸直属库储粮过多，已属于超负荷运转，大量的储备粮直接露天堆放在草制的粮屯中。粮库超负荷运转加大了如消防、偷盗等储备安全方面的压力，并由于通风、晾晒、除虫等保质方面的压力加大而增加了粮食腐败变质的可能性，粮食仓库超负荷运转在应对火灾等突发风险和减少浪费两方面都十分不利。

2 现行粮食收储制度的政策漏洞

如前文所述，垄断粮食收购市场导致粮库存粮太多，造成了严重的安全隐患。这时就又产生了一个问题，为什么明知库存已超负荷却还要收购如此多的粮食？除了明面上的如必须达到国家确保人民口粮安全的政策要求、维护粮食市场价格稳定、调解地方粮食供求关系平衡等原因，利用国家粮食储备政策的漏洞借机追逐一定的经济利益也可能是一个重要的原因。

首先，对于储存粮食来说，粮库可以获得由中央财政直接补贴的储粮保管费。例如中储粮进行托市收购的资金由中国农业发展银行提供，国家财政对中储粮在粮食收购、粮食存储和粮食拍卖等环节给予一定的资金补贴。以中国储备粮管理总公司河南分公司为例，2010年河南分公司累计收购最低收购价小麦164.37亿kg，以粮食收购获得国家补贴0.04元/kg、粮食储存获得补贴0.70元/kg的标准计算，仅2010年河南中储粮的小麦补贴就高达18亿元[6]。根据2011年《财政部关于调整中央政策性粮食保管费补贴标准的通知》“财建〔2011〕507号”精神，粮食库存保管费用为0.86元/(kg·a)。根据政策，水稻、小麦、玉米、豆类每年由中央直接补贴保管费。粮库存粮越多，所获得的储粮保管费也就越多。发生火灾的中储粮林甸库核定的仓容量为7.6万t，但该库实际储存的粮食多达14.7万t。在收购的储备粮远远超过仓储量极限、被迫忽视火灾隐患的同时，地方粮仓却“吃不饱”，其背后的原因就是一个“利”字，因为多储备可以多拿国家补贴。超过核定仓容量7.1 万t的粮食存放1年就可获得610 万元的保管费[7]。因此，在已没有足够空间的情况下还要收粮储粮也就不足为奇了。

其次，无论设备多先进，条件多优越，人员多用心，自然规律毕竟不可违背，粮库里的储存粮也不可能永远不变质。因此，储存粮每隔一段时间就必须进行轮换，以确保粮食不变质。在轮换过程中，粮库除了购买粮食的经费全部由国家负担之外，每吨粮食还会发放规定数额的轮换费。由此可见，粮库的存粮越多，需要轮换的粮食就越多，所获得的轮换费也就越多。

再次，在粮食轮换的具体操作过程中，也不能保证严格按照政策规定运行。在每年的粮食收购中，由于涉及人员众多、收购金额巨大、影响范围太广等因素，无论是国储粮、托市粮还是贸易粮的收购都会有专门的政策、制度、人员进行严格监督。但是粮食轮换的重要性和影响力相对就小得多，监督机制并不见得十分健全，就有可能存在并没有真正进行轮换而上报轮换的局面，购买轮换粮的资金和轮换费就有可能会白白流失。如中储粮河南分公司腐败窝案中多个基层直属库就以“空转粮”的方式通过虚假交易过程骗取巨额补贴。

最后，即使中储粮粮库严格按照国家规定进行粮食轮换，在3年的轮换期内也不能保证所有的粮食都不变质，因此，国家规定了基层粮库每年在库粮的损耗率。随着储粮技术的发展，除了在非常特殊的条件下(如气候反常、地质灾害、蓄意破坏等)，实际损耗率一般很难达到规定损耗率的最大值。但是部分中储粮地方粮库仍然可能按照最大损耗率上报，在库粮越多，按照最大损耗率折算出来的粮食就越多，除去真正的损耗，节省下来的就都是粮库的。

虽然现行政策的漏洞不只是针对中储粮一家，所有国企粮库都能够借此逐利，但中储粮借助收购方面的垄断地位在粮食储量和可能的逐利方面都是另外3家企业望尘莫及的。这就造成了中储粮目前一方面独自承担巨大的风险，另一方面又不愿放弃中央储备粮收购和托市粮收购的垄断政策和可能带来的经济利益，不愿调整现行的粮食收购和粮食储存制度。但是对于我国这样一个人口大国而言，粮食储备安全已经上升到了国家安全的高度，为了广大人民的用粮安全，不能以中储粮一家企业的意志为准，改革现行的收粮和储粮制度势在必行。

3 粮食收储制度改革建议

改革现行的粮食收储制度，并不仅仅只是为了预防火灾，更重要的是为了堵住粮食储备安全方面存在的种种漏洞，保证粮食储备在安全、平稳、有效的机制下运行。粮食储备企业的主要任务是承担储备粮管理，按政府要求进行救灾、低保、军供等粮食供应，同时开展自主经营业务，并通过经营活动引导粮食市场，稳定市场粮价等，具有经济效益和社会效益的双重任务和职能[8]。这就要求承担粮食储备任务的龙头企业中储粮承担起更多的社会责任，对此，提出以下建议。

3.1 采用先进技术 在粮食储备安全方面，技术安全是一道重要的门槛。尤其是对于在仓库内囤积了大量晒干了水分的小麦、水稻、玉米等易燃作物的特殊环境，火灾是储备安全的头号敌人，消防安全是最重要的。对于任何一座粮库而言，完善的消防措施都是粮库能够存在的前提条件。根据国家安全监管总局2013年7月31日通报，中储粮林甸库安全投入严重欠账。当大火发生时，整个国家级储备粮库里堆积如山的临时粮食储位里没有建立消防管网系统和消防龙头、消防栓等设施，各个储位之间没有采取基本的物理隔离措施，整个粮库里仅有1辆消防车，而且该车在事发时无水无油，粮库的基本消防设施不达标，缺乏应对突发性事件的灵活机动能力。因此，建议合理引进先进的粮食储备技术，从粮库设计到突发事件应急措施都尽可能完善，并能够真正实施，防止经费浪费在好看而不实用的设备上，在储粮技术的改革方面应当注重“微机测温、机械通风、环流熏蒸”的科学方法，从技术层面降低日常损耗，保证储粮的效率高、能耗低、安全性强[9]。尤其是在建设过程中必须设计完整的消防设施，消防泵房也必须独立建设，保证每一座粮库从技术安全的角度都合乎标准。

3.2 提升人员素质 一切技术都是需要靠人来操作、运行、维护的，人的整体素质、责任心、能力是粮库是否安全的决定性因素。不可回避的是，目前部分地方粮库由于受到资金、技术、用人制度的限制，受过专门训练的正式人员不足，且政治面貌、学历层次较低，这也从侧面反映出目前国家基层粮库的人员数量、学历、能力等亟需提高。因此，建议无论是采购员、一般工作人员还是粮库工作人员等岗位，在招聘时都应注意考察人员的学历、政治面貌、能力、责任心、吃苦耐劳的精神等硬件条件和软实力水平，坚决杜绝任人唯亲、裙带关系等不正之风，防止因人员素质低而产生不必要的损失。

3.3 改革现行收购制度 中储粮公司为维护粮价稳定和保障农民收入增加的后备储备，财政成本巨大，政策调控存在着很多负面效应，存在明显的效率问题。而涉足商业储备更是利用其垄断地位谋取超额利润，违反了市场竞争的公平原则[10]。因此，在中央储备粮的收购方面，建议改革中储粮的半垄断地位，将“有时”中粮加入收购改为“同时”中粮加入收购，类似于中石油与中石化“双雄并立”，虽然都是垄断类中央企业，但毕竟存在竞争就会对市场发展有利。在托市粮的收购方面，建议一定要打破中储粮“一家独大”的局面，将中纺、中粮及华粮这三大粮油类央企以及地方粮库和民营企业都纳入进来，既能够开展有效的竞争以提高服务质量和运行机制，又可以避免各地市在粮食储备过程中遇到中储粮直属库超负荷运转的情况。在贸易粮收购方面，建议进一步加大竞争机制，进一步放开市场，让更多主体参与竞争以推动竞争机制下的市场自我选择。在严格执行国务院制定的“产区保持3个月销量、销区保持6个月销量”[11]的地方收储标准的前提下，建议建立粮库的倒逼机制，无论是中储粮还是中粮、中纺等企业，一旦旗下所属粮库已经接近储备峰值时就应当立即叫停收购，有多大的储备能力就进行多少收购工作，避免粮库超负荷运转。

3.4 改革现行储备制度 建议储粮保管费与粮库库存挂钩，即国家在根据粮食储量发放保管费时，应当综合考虑粮库的实际储备能力，超过粮库储备粮的份额就不要发放保管费，因为即使发放了保管费粮食也得不到有效保管。建议在粮食轮换时，根据库存容量进行轮换，超过库存部分不要发放轮换费，倒逼收粮时不能无节制收购。建议根据实际情况调低粮食损耗率，严格核实在库粮的实际损耗情况，一方面可以倒逼粮库想办法尽量降低粮食的损耗，另一方面防止借用正常损耗套取国家资源。尤其需要强调的是，“无论是美国、法国、日本还是其他国家，民间储备都已经纳入了国家粮食储备计划，粮食政策整体上呈现私有化的态势。为了鼓励私人存储，各国政府采取了相应的财政补贴或政策优惠措施，完善了民间粮食储备管理制度”[12]。出于粮食安全的整体考虑，我国可以试着“小步渐进”进行民间储备的改革，在小范围内将民间储备作为国家储备的有益补充。

3.5 进一步完善监管机制 2013 年发生的中储粮林甸大火事件、披露的中储粮河南分公司领导人骗取国家7 亿元财政补贴腐败窝案，充分暴露了中央储备粮的监管漏洞[13]。针对监管方面的不足之处，建议进一步加大粮食储存、轮换环节的监督，设立完整的监督机制，防止在某一个细小环节上出现瞒报、错报、漏报、误报等现象，以完善的监管机制杜绝粮食收储中责任心不强、浪费、腐败等现象的滋生。尤其是粮食储备管理的法律化发展更应受到重视，“随着国内外粮食态势的变化，亟需把粮食储备提升到法律层面来认识和管理。……而反过来，法律的制定和实施必将进一步促进粮食储备管理在更高层次上的规范化”[14]。

4 结语

2013年李克强总理提出守住管好“天下粮仓”，协调推进“新四化”建设，做好“广积粮、积好粮、好积粮”[15]。2013年12月召开的中央经济工作会议部署了2014年经济工作的6项任务，其中第一项任务就是“切实保障国家粮食安全”，强调必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，需要依靠自己保口粮，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。但客观地说，当前的粮食安全形势不容乐观。自从2008年以来，我国已从粮食净出口大国转变为粮食净进口大国。根据国家统计局发布的数据，2013年我国粮食总产量60 194万t，比上年增产2.1%；但同时根据世界粮农组织发布的信息，2013年我国超过埃及成为全球最大的小麦进口国，将超过尼日利亚成为全球最大的大米进口国[16]。伴随着当前国家粮食进口压力的增大和口粮安全需求的提高，必须对现行粮食收储制度进行适度改革以确保粮食储备安全，尽量避免国内粮食在储备环节的无必要消耗和浪费以减轻粮食进口的沉重压力，确保每一粒粮食都能够成为维持人民生活、确保社会安定的必需资源。参考文献

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Purchasing and Storage System Reform and Reserve Security of Grain

LIU Peng1，DING Le2

(1. Historical Culture and Tourism College, Shaanxi Sci-Tech University，Hanzhong， Shaanxi 723000；2. Chinese Peasants and Workers Democratic Party Committee of Hanzhong City，Hanzhong，Shaanxi 723000)

Faced with the “5 · 31” fire of China Grain Reserves Corporation in 2013，the serious security hidden danger brought about by the over load operation of the grass-roots level grain storage of China Grain Reserves Corporation was analyzed，which primary causes were monopoly prop up the market purchase and grain depot profit-seeking grain reserves the safekeeping fee at the local level，the root came from the “oneness”of implementators brought about by the current system of grain reserves.Therefore，suggestions about reform the current grain purchasing and storage system were putford，that breakthrough the current system of grain reserves from the system level，appropriate according to the specific environment of different provinces, cities, gradually adjust the system in practice, moderate reform of central grain reserves and prop up the market food acquisition monopoly policy, plug the loopholes, national grain reserves policy to curb the opportunity to pursue the practice of economic interests, in order to fundamentally enhance the level of reserves of grain safety, ensure national, local, and people’s food security.

Grain；Purchasing and storage system；Reserve security；Monopolization；Reform

2014年陕西省社会科学基金项目“粮食储备制度改革与陕西省粮食储备安全研究”(2014D24)。

刘鹏(1979- )，男，陕西汉中人，讲师，硕士，从事美国农业经济史研究。

2016-10-31

S-9

A

0517-6611(2016)35-0213-04