农村土地承包经营权确权登记颁证工作的现状及对策研究

陈　周，潘荣华

(安徽医科大学 马克思主义学院，安徽 合肥 230032)



农村土地承包经营权确权登记颁证工作的现状及对策研究

陈周，潘荣华

(安徽医科大学 马克思主义学院，安徽 合肥 230032)

2008年以来，农村土地承包经营权确权登记颁证试点范围逐步扩大，取得一批宝贵的经验和改革成效。但是，随着试点工作深入推进，实践发现在确权登记颁证准备工作中的几个操作难题、经营权期限的确定、增量土地的适用、土地经营权财产性功能挖掘等四个重点问题需要进一步厘清。如果能够有针对性分类解决操作问题，把农户的承包经营期限给予固定化、长期化，明确特殊情况下的调整情形，在此基础上，研究出台后续配套制度政策，对于增量土地逐步调整适用，探索丰富经营权实现形式，确权颁证登记工作的实效将得到进一步增强。

承包经营权；确权登记颁证；权属争议

一、确权登记颁证工作概述

农村土地承包经营权确权登记颁证是指在农村土地二轮承包的基础上，以稳定家庭土地承包权为目标，对农户承包地的户主、方位、面积、四至、期限等详细信息进行一次复核、登记，并将核准后的信息制作成承包经营权证书发放到每个农户手中。2007年颁布实施的《物权法》，用较大篇幅对土地承包问题进行了详细规定，并且明确提出了颁证要求以及具体颁证人。随着农村土地逐渐走向规模经营，土地承包经营权行使方式不断多样化、灵活化，土地经营权的流动性明显增强，围绕土地产生的利益主体、利益诉求增多。加之，农村大量劳动力转移进城工作，无力继续耕种土地，委托他人代耕的现象时有发生。这些因素导致原本简单的承包关系变得复杂化，长此以往，现实中容易出现这样或那样的土地权属矛盾纠纷。因此，农村土地承包关系亟需进一步稳固确定，经营制度体系亟需进一步规范完善，土地确权登记颁证工作亟需提上日程，全面推开实施[1]。

确权登记颁证工作是一项基础性、准备性工作，通过向农户确定实权，颁发“铁证”，明晰承包地权属关系，具有多重意义。从制度层面看，是对土地“三权分离”制度的具体实践，以实物证书的形式将承包权确权到户，进一步稳定了家庭承包关系，为做活经营权文章打基础、做准备。从法律层面看，是对《物权法》的具体落实，履行了政府部门应向承包户颁发证书的职责，为依法赋予农民更加丰富的土地财产权利打基础、做准备。从发展层面看，把承包经营权确权到户，给土地上“户口”，让农民吃下一颗 “定心丸”，让农民更加放心地“弃田”进城就业，进行经营权流转，为加速城镇化进程和土地适度规模经营打基础、做准备。从社会层面看，校核农户承包地块数据和信息，完善修正有关资料数据，进一步明确权利归属，有利于化解各种土地矛盾纠纷，为维护农村社会稳定打基础、做准备。

二、当前确权登记颁证工作存在的问题

2008年中央吹响土地确权登记颁证工作的号角，开始进行顶层设计，着手全国确权登记颁证工作部署。2009年农业部下发通知，在全国8个省份各选择1个村进行土地确权登记颁证工作试点，到2011年试点范围已经扩大到50个村。2013年中央明确了全国确权登记颁证工作的时间表，到2015年已有12个省(自治区)纳入整省试点，确权登记颁证工作开展得如火如荼。但是，随着确权登记颁证工作扩面深入，实践中发现一些问题亟需探讨解决。

(一)确权登记颁证操作中几个“权属争议”问题

在土地确权登记颁证准备工作中，主要面临着四个“权属争议”问题，实际操作中亟需解决。一是变动争议问题。土地二轮承包始于上世纪90年代末，距今接近20年，承包地四至边界不同程度变动，加之人口外出流动，造成一些承包户之间对承包地块存在权属争议，需要在确权登记颁证工作中予以明确权利归属。否则，可能留下重大社会矛盾隐患。二是自留地、菜园地、“机动地”、开垦地的确权问题。这一类土地是由于特殊时期、特殊情况下出现的适用特殊规定的一类土地。这类土地是否纳入承包地范围予以确权，确给谁？实践中需要给出明确答案。三是历史遗留问题。主要是指二轮承包后“小调整”的、承包手续不全、土地信息不准确等问题，是否予以承认，如何完善？四是承包地权属认定签字问题。现在农村存在很多“空心村”，农户举家外出，户主暂不能履行确认签字手续。如何在不损害承包户利益前提下，完成确权必要程序？

(二)农户的承包经营期限问题

农村土地确权登记颁证工作的作用之一就是保持农民土地经营权的稳定性，这从某种程度上讲就是一个静态问题。从近些年国家发布的重要政策性文件中可以看出，国家对于稳定承包关系并保持长久不变的态度是明确的。有些地方在确权登记试点颁发的证书中就明确写着“长期不变”或“长久不变”[2]。但是，土地承包经营权稳定是相对稳定，而非绝对稳定，是有一定期限限制的。如土地二轮承包通常规定的承包期是30年，那么按照有关规定要求，经营权证书上应该写着“二轮承包剩余时间”。此外，我国土地承包实行“大稳定、小调整”的原则，因农转非、出嫁女等造成人口变动，或发展经济、农村基础设施建设等造成土地被征用、占用，导致承包户承包土地不均衡时，为了保证公平性、合理性，村集体一般会在农户协商一致的基础上，按照“多退少补”的原则，对个别农户的承包地进行微调。从这一层面来讲，土地承包经营权就是动态的。所以，如何处理好相对稳定和动态管理之间的关系，“长久不变”与土地二轮承包之间如何衔接，二轮承包期满后是否实行“长久不变”[3]，是否会对农户的承包地进行调整重新发包，是继续执行阶段期限还是直接规定“长久不变”？尽管大政方针有所倾向，但是实践中尚未明确。

(三)增量土地问题

从已经试点的地区来看，通过GPS测量的土地面积往往大于二轮承包登记面积，一般增量较大。以安徽省某试点区为例，该区农户申请二轮承包面积70万亩，实测确权登记面积111.1万亩，较农户申请二轮承包面积增加58.7%。造成如此大的误差原因是多方面的：一是测量技术落后。二轮承包时测量技术不科学，一般采用手工拉皮尺的土方式丈量，有的甚至以脚步步数测量，误差较大。加之人多地少，土地资源紧张，多数农民想方设法将承包地块面积算小，以获得更多的承包地。二是人为打折扣。二轮承包时，村组一般会综合水利基础设施、土地肥瘦程度、距离远近等因素，将一些较差的土地在实际面积的基础上打个折扣，以保障分配的公平性。三是税收政策影响。二轮承包时，农民需要按照土地面积缴纳一定数额的农业税，为了减轻税收负担，承包户一般会少报或者瞒报承包土地面积。实测土地面积增加，眼前主要有两个问题亟需解决。一个是国家惠农政策的衔接问题。种粮直补、农资综合补贴、良种补贴等惠农政策何时惠及土地增量部分？另一个是已经流出的土地，流转期限内的租金面积适用问题。流转期内适用合同原先确定的面积还是现在实测的面积？

(四)土地承包经营权财产性功能挖掘问题

确权登记颁证工作是农村综合改革一系列内容之一，强化了土地“三权分离”，其重要职能之一就是兑现国家“赋予农民更多的财产权利”的承诺。当下，农户承包地的财产性功能尚未完全体现出来，承包地财产权能实现形式少之又少，农户要么选择自行耕种，要么简单地进行土地流转。对于经营权权能多样化认识不足，把经营权作为财产转让、入股、抵押、担保的意识不强。相配套的政策制度没有及时跟上，市场条件也不成熟，对于土地的财产性功能挖掘显然不够，确权登记颁证的效果和作用没能得到充分发挥。

三、解决确权登记颁证工作问题的对策建议

在土地确权登记颁证过程中，应当坚持“四个原则”，妥善协调处理好各类矛盾和问题。即：坚持稳定现有的农村土地承包关系，不作大调整；坚持依法依规开展确权登记颁证，不触碰“规矩”底线；坚持充分发挥农户自主权，不搞政策命令；坚持因地制宜，不死板教条、“一刀切”。

(一)分类解决操作中的几个“权属争议”问题

可以按照尊重事实和农户意愿的原则，或协商解决，或依法依规解决。第一，变动类争议问题。对于承包关系、承包地块界限原先就存在争议的，可以召集当地威望较高的老村民代表，对照土地二轮承包时村民组决议进行调解解决。对于发展经济被征用、适度规模经营进行土地整治、国家改善农田质量进行土地整治、公共基础设施建设等原因，导致承包地原有的四周边界变化的，在争议农户一致同意的基础上，可以重新确定四至，或暂不确定四周边界，实行占用面积分摊。对于因死亡、分户、农转非、出嫁女等涉及户籍变动的，可以通过以下方式处理：死亡的，按照继承的有关规定，确权到配偶、子女等；分户的，由各方共同协商进行确权，协商不成的，按照原先人口的现状分布进行确权；对于农转非、出嫁女问题，可以按二轮承包时的户主进行确权。第二，自留地、菜园地、“机动地”、开垦地类问题。可以按照现状分类进行确权，已经作为承包地发包的，可由承包人继续承包，据实进行确权登记颁证；仍未作为承包地，且无人问津的“四荒地”，据实测量定界，归集体所有。第三，历史遗留类问题。土地二轮承包以后，无论是农户自行调整，还是村集体按照一定原则定期不定期作出的调整，只要不违反公平性，调整程序相对规范合理，应当予以认可。其中，手续不全的，应当补充完整；地块信息不准的，应当核准明确。第四，承包地权属认定签字问题。对举家外出不能及时签字确认的，应当履行告知义务，由户主返回自行签字或者委托其他人代为签字确认；或与基层计生等工作结合开展，乡村干部外出时顺带找其本人签字确认。对极少数一时联系不上的农户，可以通过排除法进行确定，安排四周地块承包户先行签字确认，剩余地块自然是该户所承包地块。签字问题可以先由村组干部、四周地块农户共同签字证明，以后再由承包户补签确认。通过这些处理方式，可以有效解决实践操作中的几类主要的权属争议问题，实现与法律法规相衔接，与土地政策相一致，与农户意愿想统一，与土地现状相吻合。同时，在一定范围内的试点探索中，也得到了可行性的实践验证。

(二)因地制宜，尊重民意，实行“大稳定，小调整”

第一，明确土地承包关系长久不变。在土地确权颁发证书的承包期限一栏，可以直接填写“长久不变”，主要是基于以下考虑。一是与国家土地政策法规保持一致。无论是有关法律法规，还是近些年中央政策性指导文件，对于承包关系的态度观点是明确的，并且都有直接陈述，即“稳定并保持长久不变”。二是巩固此次确权成果。由于经营权证书是个性化证书，在实际制作过程中，耗时耗力耗钱，如果明确时间期限，剩余不到10年时间，后期陆续确权的地方剩余时间更短，那么刚颁发证书就需要重新更换或者变更。三是让农民吃上“定心丸”。“长久不变”可以让农户的承包权更加稳固，放心地进行土地流转，丰富土地承包权权能行使形式和收益方式。第二，允许土地承包权“小调整”。土地承包经营权长久不变也是相对的，绝非绝对化，不能搞一刀切，要做到因地制宜，因地施策。一方面，因为人口变化、自愿转让、依法征用等因素，造成承包户之间土地资源严重不均时，在绝大多数村民协商同意的基础上，应当允许进行小范围调整，经营权证书也应随之做出相应变更。通过这种“再分配”，进行“微调整”，可以实现土地和农户之间保持一个动态平衡，使得土地承包制度在实践层面更有合理性、更具公平性。另一方面，土地“小调整”现实中确实存在，政策层面也有规定，允许土地承包权“小调整”既是现实需要，又有政策支撑。第三，建立完善调整变更制度。为了维护承包户利益和保护土地资源，应当严格调整条件，明确调整情形，并规范调整变更的审批、报备、核查程序。建议采用乡镇审批、县区备案登记、市级核查制度，这样的三级审批报备核查制度，兼具了时效性和严肃性，乡镇直接审批简化了程序，提高了时效，而上级备案核查避免了随意性。

(三)巩固确权成果，深化农村综合改革

无论是土地增量运用问题，还是财产性挖掘问题，都是涉及确权后的配套政策研制。为此，建议从以下几方面强化结果运用，充分发挥确权登记颁证的基础性作用。第一，维护农民增量土地利益。确权登记颁证的作用之一就是纠错，推动农村土地信息向精细化方向发展，是国家土地制度体系的一个完善过程。因此，农民因增量土地要求的利益诉求应予支持。关于惠农政策的诉求，可以根据确权登记颁证进展情况，参照实测数据逐步调整适用，实现惠农政策各项数据精确化。同时，也可以增强未确权地区农民确权的积极性。关于流转土地期限内增量土地租金问题，流转双方可以根据实际情况协商解决；协商不成的，可以按照法理学上“不溯及既往”原则，从确权登记颁证之日起，适用新的实测面积。由于土地流转是一个市场行为，应当充分尊重双方意愿，增量土地的利益问题应灵活处置，不应规定得过死。第二，探索新的土地财产权实现形式。随着确权登记颁证工作进一步深化，亟需加快推进产权制度改革，促进承包权与经营权进一步分离，在确保承包关系稳定的前提下，充分激活经营权，丰富经营权财产权权能实现形式，依法赋予农户承包地更多的财产权利实现形式[4]。探索建立农村土地经营权抵押贷款融资、农户一次性有偿退出土地承包经营权等配套制度，充分挖掘农村土地财产潜能。加快推进农村土地承包经营权产权交易中心建设[5]，健全完善多元化的经营权管理服务体系。这些工作不仅具有理论研究意义，而且具有迫切的现实需求。一是农业产业化快速发展，需要大量资金投入，加之回报周期长，资金严重缺乏。然而农业产业除了土地之外，缺少有效抵押物，融资十分困难，严重影响农业产业化步伐和进程。二是大量农村劳动力转移进城，再次回去耕田的可能性较小，受“弃之可惜”的心理影响，占有土地而不直接耕种，如果适当一次性给予合理的退出补偿，很多进城农民愿意放弃土地承包经营权，也能为农民立足城镇提供一笔资产。三是土地承包经营权流转率已经较高。但是目前没有专门的监管服务平台，流转秩序混乱，流转双方权责不清，市场地位不平等，容易产生矛盾纠纷，成为影响农村地区稳定的重要因素之一。第三，建立完善的信息化运用平台。农业信息化是农业现代化的重要途径和表现形式。通过积极搭建智能化的农村土地资源信息数据管理平台，加强上下各级平台的数据连接与共享，能够实现土地信息动态管理。同时，借助“互联网+”，建立健全土地资源信息服务平台，畅通土地信息传递渠道，能够推动土地资源优化配置，实现地尽其用，从而提高土地监管智能化和社会化服务水平，充分发挥土地承包经营权确权登记颁证成果资料服务经济社会发展的作用[6]。

[1] 王小映.推进农村土地承包经营权登记具有多重意义[J]. 南方农业，2014(32)：31-32.

[2] 张晓山.关于农村土地承包经营权确权登记颁证的几个问题[J].上海国土资源，2015(4)：1-4.

[3] 农业部农村经济研究中心.农村土地确权登记颁证政策执行面临的问题[J].云南农业，2015(1)：8-9.

[4] 顾钰民.论土地承包经营权流转[J].复旦学报(社会科学版)，2009(5)：86-92.

[5] 胡晓涛.农村土地承包经营权确权登记面临的困境与对策[J].南都学坛人文社会科学学报，2014(6)：86-88.

[6] 黎桂先.农村土地承包经营权确权登记颁证探讨[J].现代农业科技，2015(10)：340-342.

Present Situationof and Countermeasures for Confirmation and Registration of Rural Land Contractual Management Right

CHEN Zhou,PAN Ronghua

(School of Marxism Studies, Anhui Medical University, Hefei 230032, China)

Since 2008,pilot confirmation and registration of Rural Land Contractual Management Right have been expanded gradually in scope and much valuable experience and a series of reform results have been achieved. However, as the work deepens, four major problems appear in the preparation of confirmation and registration of the right that need further efforts to clear up: difficulties in operation, confirmation of time limit of the right, application of incremental land, and exploration of the function of the right in property. Therefore, difficulties in operation should be targeted, sorted out and solved, time limit of the right be immobilized and made into a long term practice, and adjustment of time limit in specific situations be clarified. On such basis, follow-up supporting systems and policies should be studied and formulated, application of incremental land be adjusted, and forms to achieve the rights be explored and enriched so that substantial results of confirmation, certification and registration of the right could be further strengthened.

contractual management right; confirmation, registration and certification of right; ownership dispute

2016-03-23

陈周(1989-)，男，安徽六安人，安徽医科大学马克思主义学院硕士研究生。

潘荣华(1970-)，男，安徽无为人，安徽医科大学马克思主义学院教授，博士，硕士生导师。

F321.1

A

1009-2463 (2016)04-0084-04