农地抵押融资问题研究*

彭婷婷，洪　浩

(1.安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601；2.安徽省不动产登记中心，安徽 合肥 230011)



农地抵押融资问题研究*

彭婷婷1，洪浩2

(1.安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601；2.安徽省不动产登记中心，安徽 合肥 230011)

农地是农民最基本的生活保障，根据法律规定，农村的土地属于集体所有，农民对农地享有使用权，但不得抵押融资，这在一定程度上抹杀了农地的财产性，阻碍了农村金融的发展。通过修改与农地抵押相关的法律法规并建立农地抵押登记、价值评估及农地抵押风险控制等制度，允许农民对农地享有抵押的权利，拓宽农民融资渠道，发挥农地作为用益物权的价值。

农地抵押；农地登记；风险控制

一、引言

农村金融发展是农村经济繁荣的核心，也是农村经济发展的重要保障，具有全局性与战略性，资金短缺是限制农村经济发展的障碍。2016年中央“一号文件”《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中指出：“在风险可控前提下，稳妥有序推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。积极发展林权抵押贷款。”这是自2004年起连续第12个中央“一号文件”对农村金融问题的关注，这反映出国家对农村金融问题的重视，同时也表示农村金融依然存在一些问题。农村金融是解决“三农”问题的关键。农地(包括农民的土地承包经营权、宅基地使用权和农房所有权，下同)是农民最基本的生活资料和珍贵的财产，以农地进行抵押融资，让静态的土地“流”起来，使沉睡的资源“活”起来，是拓宽农村金融供给渠道、破解农村资金短缺难题的有效途径[1]19-21。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”这一规定提出了“农民住房财产权抵押”，解决了长期以来农民住房能否抵押的争议，为开展农民住房抵押工作提供了政策性的支持，对促进农村的金融发展具有重要意义。

美国经济学家路易斯(William Arthur Lewis)指出：发展中国家存在两种部门，即农村传统农业部门与城市现代工业部门。传统农业部门有庞大的劳动剩余，当劳动边际效率为零时，工资只能维持工作者的最基本生活需求。现代工业部门相对劳动边际效率高，工资也高于传统的农业部门。当劳动力能够自由转移时，现在工业部门会吸引传统农业部门大量劳动人口转移，直到劳动力下降，农产品生产供不应求价格上涨，农村劳动工资上升，这就是所谓路易斯转折点[2]115-227。

费景汉和拉尼斯(Gustav Ranis)进一步证明了农村经济的重要性。认为农村劳动剩余除了路易斯所谓边际生产力为零的部分，还隐藏失业也就是边际生产力大于零并小于固定工资的劳动力[3]221-226。劳动力的转移包含这两部分。据此，费景汉和拉尼斯认为，劳动力无限供给曲线只限定在路易斯转折点之前。费景汉和拉尼斯与路易斯理论架构不同，正面看待传统农业部门在经济结构转型的重要性，他认为传统的农业部门提供的剩余农产品、劳动力和资金，可以支持城市工业化的发展。另一方面，城市现代工业部门则在经济发展过程中持续健全发展，需要健全的金融体系将资金放贷给投资报酬高的企业，发挥资金配置效率，引导产业新陈代谢与创新的活力；并转向支持农村农业现代化发展，进而走向一元经济结构。

由此可知，要促进经济发展，需要提高农村的生产力，得以提供剩余农产品、劳动力与资金给城市发展工业。对此需要有农村金融机构提供资金，进行资本积累。

二、农地抵押融资中存在的问题

(一)农民缺乏抵押物，农村金融基础建设不完善

农民缺乏抵押物是困扰农民贷款的最大难题。“土地是财富之母。”[4]22-25农民手中最值钱最珍贵的就是农地即农村土地承包经营权、宅基地使用权和农房所有权。2015年中央“一号文件”强调：“做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作。”“三权”抵押贷款作为一种以农村产权为基础的金融创新产品[5]，由于农村土地是属于集体所有，农民没有权利对其集体土地使用权进行抵押，阻碍了农村金融的发展。根据《土地管理法》《物权法》《担保法》等现行的法律规定，农村的土地所有权归集体所有，其中耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用权不得抵押。缺乏抵押物是农民贷款难的原因之一。

信用报告体系是金融基础建设之一，有助于降低银行和借款人之间资讯不对称问题。但我国对农村信用报告体系的建立从2009年才开始相对积极投入，目前，农村信用报告体系还没有全面落实。

(二)法律对农地抵押权的限制

1.土地产权不清晰，农民对其不享有处分权

《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第8条再次重新规定，同时《土地管理法》第10条又规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”由上述可知，集体的土地既可以归村级组织、乡(镇)也可以归村民小组所有。从我国的现行法律规定中可以知道，我国的农村土地所有权是归集体，农民只享有使用权，没有处分权。

2.相关法律法规对农地抵押实行严格限制

《物权法》第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”农民对土地承包经营权与宅基地使用权享有使用权。农民对承包土地并没有处分权，对宅基地既没有处分权，也没有收益权。同时，《物权法》第184条和《担保法》第37条都明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押。”《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这些法律的规定妨碍了农地抵押在实践中的可操作性。农地抵押贷款需要法律予以肯定，否则就无法实现；不同方式的探索和创新，只能是暂时性的治标之策，难以获得长久的生命力。只有在立法上明确农地的抵押权，才能从根本上摆脱困境[1]19-21。目前，农地抵押贷款面临着难以逾越的“法律底线”。

(三)农地抵押存在风险

不管是农民还是金融机构在参与农地抵押融资时，都面临着一定的风险。金融机构面临的风险是：

第一，土地经营权抵押可能出现的风险主要包括：抵押物不能强制执行，从而极易形成不良贷款，另外，一旦流转大户付不起出让金，农户收回土地，继而就会引发作为银行所享有的抵押物的经营权实际上是被架空了。灾害天气等方面的自然因素的原因可能会导致产出率降低、生产资料成本提高、农产品销售价格降低等市场风险。一旦上述情况发生，农业生产者就会因农业生产经营失败，而无法按时归还抵押贷款。于是，金融机构就会因抵押贷款无法按时收回而出现坏账[6]。

第二，农房抵押、乡镇企业房屋抵押可能出现的风险主要是：农村土地所有权归集体所有，按照法律规定，地随房走，那么农村的集体建设用地不能用于抵押；除此之外，由于农村的房屋不能随便买卖、交易，因此农村房屋的处置极为困难。农民存在的风险是：无论农民使用土地经营权还是农房进行抵押融资时，都面临着失去土地失去房屋的潜在风险。农房的价值如何体现，假设对农房进行拍卖，集体经济组织以外的成员会不会积极购买，农房市场的活力究竟有多大。农房抵押如果不放开受让人的范围，市场依然不活。完全放开的话，城市人会不会到边远的农村购房，城市人的权利在农村会不会受到保护。这些问题都将阻碍农房抵押、交易的进程。

(四)村镇银行对农地抵押融资的限制

设立村镇银行的最主要目的就是服务“三农”，以服务“三农”为宗旨进行业务的开展。但从银行作为金融机构的本质属性上看，其追求利润最大化。但是，在我国农村地区，作为弱势群体的农民，由于缺少抵押和担保的财产，其资金有限，与金融机构最紧密的业务也就是信用贷款业务。银行对贷款调查技术要求比较高，并且调查比较困难，农房抵押贷款利率只是在基本利率的基础上上浮约1.3%①，营利比较低。兑现难度比较大，更多的是依靠征信制度的摸底，变现困难。目前，法律并没有将农地抵押融资贷款业务放开，更多的是依据国家及地方的政策。其次，由于农业风险比较大，农业保险制度不完善，致使银行风险防控难度比较大。

三、探索农地抵押权实现的方式

中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。其中，赋予农民农村土地承包经营权抵押、担保权能，是土地制度改革与农村金融改革的重大突破，在当前农民面临“抵押难、担保难、贷款难”的现实条件下，为实现农村土地承包经营权的金融功能，为农村土地承包经营权抵押融资提供了必要的政策依据。农地金融改革迎来新的曙光[7]。2014年4月20日，国办发[2014]17号文件《开展农村土地承包经营权抵押贷款试点的通知》，进一步强调推动农地抵押贷款的必要性。提高农地资源配置效率，允许经营权抵押是用活经营权的重要举措[8]。

(一)修改相关的法律法规

完善的法律法规不仅是农地抵押贷款的基础，更是确保其顺利进行的依据和保障。目前我国农地抵押正在探索阶段，在构造其贷款模式之前需要突破一些法律障碍，修改《物权法》第184条、《担保法》第37条有关宅基地使用权禁止抵押的规定，增加宅基地上房屋抵押时，宅基地使用权一并抵押，而不能单独抵押的规定。修改《土地管理法》第62条关于宅基地使用权流转对象的规定，删除宅基地使用权流转对象仅限本集体经济组织内部成员的规定；同时增加本集体经济组织外部人员有偿取得宅基地使用权、超面积建房收费的规定，具体收费标准由省、直辖市、自治区规定。增加规定农民以宅基地上房屋抵押，当抵押权实现后，农民可以行使宅基地使用回赎权。同时要增加农地抵押各方当事人的权利与义务、农地抵押的范围及申报程序等的规定。

(二)对农地进行确权登记和抵押登记

建立不动产统一登记制度，有利于更好地保护不动产权利人合法财产权，保障不动产交易安全，维护正常的市场交易秩序[9]。农地是农民的不动产，对农地进行确权登记和抵押登记是盘活农村土地的前提条件，提高农地抵押的公信力，同时也为还贷违约后银行能够顺利执行提供了依据。因此，对农地进行确权登记和抵押登记就显得尤为重要。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2014年、2015年中央“一号文件”，以及《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发[2015]45号)等系列文件中对农地登记制度提出了新的、更高的要求，宅基地和集体建设用地上的农村房屋登记的客体范围及如何登记，我国农房抵押中涉及的宅基地使用权的处置，相关技术与制度如何与土地制度改革做好衔接等问题，都亟待理论与实务部门加强研究。

在对农地进行抵押之前，首先要按照《暂行条例》的要求设置登记机构，防止政出多门的现象产生。其次，要设计完善的登记簿册，要突出登记的具体内容和详细的信息及确定的期限。再次，登记的时候要有明确的登记依据和登记程序。最后，要建立科学化的信息平台，以便管理。

(三)建立农地抵押的风险控制机制

1.完善农业保险制度

从事农业的种植既受季节与周期因素的影响，也受自然条件的限制。这给农业贷款造成了较大的风险。顺利推进农地抵押制度需要对农业保险制度进行完善，分散和降低农业投资的风险。建立健全的利益和风险分散机制，以降低巨大的农业投资风险。由于农民自身经济的局限性，有必要建立公共财政机制支持的方式，首先是参照经济发达国家的做法，建立一种由政府出资经营的政策保险制度；二是给商业保险公司优惠的政策补贴，鼓励其拓展农业保险业务；三是对农户按需给予保险补贴，提高其对农业保险的信任。四是加快对农业保险的立法速度，尽快出台农业保险条例。在促进农地抵押贷款的过程中，可以借鉴国外的做法，政府在提供担保与资金支持的同时，还要鼓励商业保险公司积极拓展农业保险业务。

2.经营权抵押的风险防控

银行的主要职能是进行存贷款业务，一旦农民到期不能还款时，银行对抵押的农地如何进行处置是银行最为疑惑的问题之一。为提高农地的利用效率，银行可以将抵押的农地直接流转出去，银行取得的流转金可以抵扣贷款金额，等农民还款后，或者银行收回本息之后，银行再将农地归还。也可以由政府负责寻找有能力的第三方成立经营机构，作为服务机构在流转大户无力经营之时帮其经营，以其营利来归还银行贷款。在调研中了解到，有的地区在对农地抵押融资时，需要向银行缴纳一定比例的风险金。当农地抵押人逾期不能偿还贷款时，由政府、银行和保险公司按比例承担风险。这种做法可以降低银行承担风险的系数。

3.农房抵押的风险防控

为解决小额贷款不能满足农户对资金需求的难题，政府积极尝试农村房屋抵押流转，逐步开展农村集体土地上房屋的登记发证工作，土地房产的确权为农民贷款抵押提供了支撑。符合抵押条件的，农房可以用于抵押。但是由于农村房屋的自由交易受到法律的限制，既使国家在政策上支持农房抵押，银行仍然难以执行。因此，要破解农房抵押难的问题，需要根据不同地区的情况而定，不能全国一刀切。因为城市郊边农房的价值远远超出偏远农村的农房价值，即使法律放开农房交易，偏远农村的房屋价值也不会有明显的提高。对于城市郊边农房符合银行抵押条件的，银行对其执行时，可以出租，郊区的农房价值就会体现，这样既不会触犯法律，又不会完全地限制农房抵押。

(四)建立完善的农村社会保障制度

农地的社会保障功能是我国现行法限制农地金融化的逻辑起点和主要理由[10]。即使赋予农民农地抵押权，农民面临丧失抵押物的风险时也会选择主动退出信贷市场，因此，农地抵押制度试点改革需与农村社会保障体系等农户风险管理政策措施协调推进[11]。农村的社会保障体系没有城市的社会保障体系制度完善，一旦农民把最后的救命稻草也卖出去，可能会成为流民，造成社会不稳定。因此，在农地抵押权没有全面放开之前，应该先建立完善的农村社会保障制度。只有当农民的土地即使因抵押权实现而丧失，仍然有足够的生存依靠时，才能完全放开农地抵押制度。

(五)农地抵押权的实现

解决抵押财产实现困难的问题，是推进农地抵押贷款试点的关键。

1.农地抵押权的实现方式

《物权法》第195条规定：“债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，抵押权人可以与抵押人协议以抵押财产折价或者以拍卖、变卖该抵押财产所得的价款优先受偿。”因此，抵押权的实现有三种方式，即折价、拍卖、变卖。农地抵押权的实现方式可以是拍卖、变卖，但折价的方式是存在疑问的。农地抵押权的实现是否可以采用折价的方式，主要取决于受让人的范围。如果受让人是本集体经济组织的成员，因抵押权人是金融机构，那么折价方式就不适应。如果受让人的范围是本集体经济组织以外的人，则予以适用折价的方式，由抵押权人取得农地所有权。

2.农地抵押的受让人范围

为适用农村土地市场化的需求，根据农地抵押的试点情况，可以扩大受让的范围，不再仅限于本集体经济组织的内部，可以允许城镇居民作为受让人。因为，这样可以使抵押权的设立及实现变得容易。这是因为，如果受让人的范围仅限于本集体经济组织成员或集体经济组织，则需求量会少，价格和实现的时间都会受到影响，不利于实现抵押权人的债权，因此影响金融机构从事农地抵押贷款的业务兴趣。

由于农地抵押具有特殊性，为了保护农村集体经济组织及成员的利益，在处置农地抵押时，应该赋予本集体经济组织及成员在同等条件下享有优先购买权。至于顺位，有学者认为，本集体经济组织的成员享有第一顺位的优先购买权，本集体组织享有第二顺位的优先购买权[12]。

土地流转和适度的土地规模经营是我国农业发展的趋势，由此产生的金融需求是对我国农村金融制度提出新的要求。尽管如此，在对农村农地抵押制度进行改革时，不能一蹴而就，需要试点先行，有序稳妥地逐步放开对农地抵押的限制，同时要考虑区域经济和农村家庭收入结构的差异。农地抵押制度的实现需要有人和制度去激活[13]。可以在经济发展条件好的城郊地区推行土地承包经营权、宅基地使用权的抵押融资试点工作，逐步放开农地抵押试点地区，形成有效经验后，最终在全国范围内推广。

发达国家德国和美国采取的土地债券化方式也值得我们国家借鉴，因为资金只有流通才能发挥其最大的价值，农地作为不动产的流动性受到法律的严格限制，将农地债券化后，只要有足够的信用保障，其可以在资本市场上实现流通性。可以为金融机构提供融资渠道，解决农村资金供求紧张的矛盾。

注释：

①调研安徽省宣城市宣州区皖南农商行提供的数据。

[1] 刘奇.农地抵押贷款的困境[J].中国金融，2014(5)：19-21.

[2] LEWIS W A .Economic development with unlimited supplies of labor[M]. Manchester：The Manchester School，1954.

[3] FEI J， RANIS G. Growth and development from an evolutionary perspective[M]. Oxford： Basil Blackwell，1997.

[4] 马克思.资本论[M].曾令先，卞彬，金永，译.南京：江苏人民出版社，2011.

[5] 孔祖根.农村抵押贷款的实践与思考--以浙江丽水农村金融改革试点为例[J].金融改革，2014(12)：64-66.

[6] 惠献波.农村土地抵押融资实践模式的探索与路径选择——基于农地金融试点的实证观察[J].农村金融，2014(3)：66-71.

[7] 罗剑朝，庸晖，庞玺成.农地抵押融资运行模式国际比较及其启示[J].中国农村经济，2015(3)：84-96.

[8] 吴兴国.承包权与经营权分离框架下债权性流转经营权人权益保护研究[J].江淮论坛，2014(5)：123-127.

[9] 刘振国.部政策法规司负责人谈《不动产登记暂行条例》[N].中国国土资源报，2014-12-23.

[10] 高圣平.农地金融化的法律困境及出路[J].中国社会科学，2014(8)：147-166.

[11] 张龙耀，杨军.农地抵押和农户信贷可获得性研究[J].经济学动态，2011(11)：60-64.

[12] 吴雨冰.农房抵押试点问题研究[J].中国房地产，2011(21)：34-36.

[13] 於忠祥，李丁童.基于新型城镇化背景的耕地利用与保护研究[J].安徽农业大学学报(社会科学版)，2016(2)：1-7.

Financing Issues on Farmland Mortgage

PENG Tingting1， HONG Hao2

(1. Law School, Anhui University, Hefei 230601, China;2. Real Estate Registration Center of Anhui, Hefei 230011, China)

Farmland is a basic guarantee for farmers’ life. Since in accordance with relevant laws in China farmland is collectively owned and farmers only have the right to use farmland, they cannot mortgage the land to obtain financing, which, to some extent, obliterates the property characteristic of farmland and impedes the development of rural finance. Therefore, it is necessary to amend laws and regulations related to farmland mortgage, establish systems of farmland mortgage registration, value evaluation, risk control and the like, endow farmers with right to mortgage farmland, widen financing channels, and give full play to farmland’s value of usufruct.

farmland mortgage; farmland registration; risk control

2016-05-19

国土部不动产登记中心“不动产登记重大理论问题研究”项目(2015SKH010079：《土地承包经营权和农民住房抵押登记问题研究》)

彭婷婷(1988-)，女，安徽宿州人，安徽大学法学院博士研究生。

洪浩(1980-)，男，安徽舒城人，安徽省不动产登记中心经济师。

D922.28；D922.3

A

1009-2463 (2016)04-0075-05