从我国大学章程建设探索政校关系改革——基于章程的外部关系要素研究

熊嘉逸（广东农工商职业技术学院,广东广州510507）



从我国大学章程建设探索政校关系改革
——基于章程的外部关系要素研究

熊嘉逸
（广东农工商职业技术学院,广东广州510507）

摘要：中国当前的现代大学制度不够完善，政府在大学治理中有过度介入的倾向。改革政府和高校之间的关系已经成为高等教育持续健康发展的需要。章程作为大学的“治理宪法”，对建立现代大学制度和厘清政校关系具有重要的价值。通过纵向研究和横向对比，从法学和教育学的角度研究章程的外部关系要素，以期对政府与大学关系的改革提供启示和参考。

关键词：章程；外部关系要素；政校关系

一、前言

随着高等教育从精英走向大众化，高等教育机构向多样化方向发展，政府对高等教育重视的增强，大学的经费中来自政府的拨款不断增加。同时，政府对大学的管控也在日益增强。不仅是在我国，在许多国家，对于占绝大多数的主要依靠国家拨款生存的公立学校来说，学校只剩下执行权和实施权。传统意义上大学的自治与维护这一自治权的法人地位几乎难以实现。

在此背景下，维护大学自主和法人地位的要求和呼声日益高涨。无论是发达国家还是发展中国家的大学校长和教授们都多次在国际会议和报告中就大学自主与大学法人地位问题进行讨论和呼吁。联合国教科文组织（UNESCO）在1995年发表的《关于高等教育变革与发展的政策性文件》中也强调：“在承认学校自主权的同时，必须把高等学校或其他高等教育机构变成可以自由探索的地方。”

近年来，我国政府也认识到大学作为独立法人的意义，章程作为大学独立法人地位的基石作用进一步被理解和深化，其建设工作在依法治校的大背景下被提到前所未有的高度。

二、章程的外部关系要素研究及其法律渊源

大学章程的制定不仅涉及到校内治理，还与国家、社会等外部关系密切关联。无论是在国内还是国外，还是在我国大学发展的历史中，章程的存在奠定了大学作为独立法人的基础，是大学取得自主办学权重要的法律依据，同时章程的有效实施必须充分结合国家利益，接受国家的宏观调控。

（一）章程的外部关系要素研究

章程是大学依法自主办学的产物。其出现使大学获得独立于任何举办人的独立法人地位，享有学术自由和独立的产权，并享有独立于股东和发起人的永久存续权。大学像自然人一样拥有权利能力，对其行为承担法律责任。

西方发达国家的普遍做法是，通过确立高等学校办学的自主地位，使高校真正拥有办学自主权。美国的联邦法典第三十一章教育总则法、英国1975年颁布的《高等教育总法》、法国的教育法典等均对大学自治做出了明确规定。

在美国，无论是公立大学或者是私立大学，政府与大学创办者之间都存在“契约”。私立大学成立的时候必须获得政府的特许状，公立大学成立必须得到州宪法或者州法令的授权。这些特许状和州法令的条款通常被认为是章程，它就大学一些最根本的问题作出规定，从而对政府和大学的行为进行规范和约束。

在英国，大学自古就有高度自治和学术自由的传统。在法理上，大学和学院属于“私人部门机构”（private sector institutions），拥有很大的自主权，体现在其有权设置治理结构、职员任免权、独立的薪酬制度和财务管理等。政府不能插手大学内部的资源分配和课程设置等事务。英国政府只有在三种情况下才能修改特许状：一是在原特许状中明确保留了修改特许状的权力，二是遇到该法人团体已经处于瘫痪或半瘫痪状态，三是经法人同意修改。由此可见，特许状限制了政府任意改变大学的权利义务范围和性质的能力。

在法国，相关的高等教育法案赋予了大学的教学与学术、行政与财政自治的权力，同时又要求大学依据法律由校务委员会的多数决定自身章程和内部结构。在日本，国立大学被视为是政府组织的一部分，随着法人化改革，大学的办学自主权也随之扩大，并通过制定章程以实现其管理。［1］

有些观点在鼓吹大学自治时会忽略政府的作用。在此需要特别指出，即便是在西方发达国家大学的成长历史中，大学的自治权并不是生来具有的，政府、教会、市场等力量的影响和作用一直都存在着。章程（特许状）是外部关系对大学实施影响并通过利益平衡实现的产物，大学的自治不是绝对自治，而是相对自治，其无法超越所在国家的意志而独立发展。大学章程既是大学自治的基石，也是政府参与大学治理的一种有效机制；大学章程既体现高校意志，也应该是政府意志的体现。

（二）我国大学章程的法律渊源

在新中国成立以前，我国效法西方大学惯例在成立大学时制定章程，如清末成立京师大学堂①京师大学堂1912年更名为北京大学，是当时中国唯一的国立大学，1919年制定了《北京大学内部组织实行规程》。时的《京师大学堂章程》，1920年东南大学②东南大学是当时中国第二所国立大学。成立呈请教育部核准《东南大学组织大纲》，1926年清华学堂制定了《清华学校组织大纲》。这些都是属于章程，规定了大学的办学宗旨、管理体制、组织机构和议事规程等。［2］

新中国成立后，在计划经济下，高度集中和统一的高等教育管理体制成立，大学的各项组织、工作由政府统一计划管理，大学不具备独立的法律地位和自主办学权，大学普遍没有制定章程。1995年《中华人民共和国教育法》颁布，首次在法律文件中提及学校章程问题。根据教育法第26条和第28条规定，大学为独立法人主体，享有一定的自主权，其设立必须具备“章程”等四项基本条件。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》对高等学校的章程内容作出了进一步的规范，其中在第27条和第28条明确要求高等学校申请设立时必须向审批机关提交章程等材料，并对章程应包括的内容列举了十个法定事项。1999年国务院和教育部颁布了《高等学校章程制订暂行办法》（下称办法）。2012年的《国家教育事业发展第十二个五年规划》指出，依法理顺政府和学校的关系，探索建立具有中国特色的学校制度，拟到2015年高等学校完成“一校一章程”的目标。此后颁布了《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013-2015年）》。

在各方推动下，中国的大学正在将完善章程建设作为依法治校的重要举措。随着社会依法治理的成熟度不断提高，如果没有章程，就无法建立有效的机制理清政府和高校的关系，也无法实现高校内部的有效治理。从法律渊源来看，中国高校章程建设是有法可依的。但是根据1999年的办法规定，我国章程的核准主体是教育主管部门，教育主管部门不是立法机关，这也就意味着我国大学章程的法律权威是有限的，其法律效力得不到有效保障，即章程订立出来后的实施和监督无法得到立法部门的保障。［3］

三、政校关系

（一）政校关系概述

政府与大学的法律关系是大学外部治理结构的重要内容，决定着大学法人制度是否能有效落实。任何一所大学，无论是国内还是国外，不管其自主权有多大，都需要接受政府管理，这是政府作为社会的行政管理机关对大学行使行政管理权的体现。强调大学的自主权与政府对大学实施管理并不是对立的。其着眼点在于政府的管理权的合法性，特别是在行政自由裁量空间中，不得侵犯公民和法人的基本宪法权利。实现大学法人地位，实施大学法人制度，政府对高等学校法人的管理必须经法律授权，基于正当理由和正当程序进行。［4］

在大学治理中，有学者提出了“过度政府”和“有限政府”的概念，过度政府是指政府在职能、权力和行为方式上对大学的过度介入，有限政府是指政府在大学治理中厘清边界，在自身职能、权利和行为方式上受到相关法律的约束，以及社会的严格限制和有效制约。中国大学治理中“过度政府”的情况具有悠久的历史。［5］

（二）政府与大学的权利义务

大学与政府的关系主要的问题是权力如何分配及如何行使的问题，具体体现在政府与大学各自应具有的权利和义务。有学者认为，就公立高校而言，政府作为举办者享有制定高校章程、任命学校决策机构成员、核准或任命高校校长的权力。主要责任是提供必要和稳定的办学经费。作为管理者，政府享有规划、审批新建高校、制定标准的权力。政府作为高校管理者，主要责任是依法治教和提供教育服务。

关于高校的权力，高等教育学家阿什比（E. Ashby）认为，构成大学权利的核心要素主要有以下几点：对学生的选择权，决定学生是否能够继续留在学校的自由，决定课程内容和课程标准的自由，在不同领域分配资金的自由。

我国有的学者将高校法人的权利划分为公权利和私权利两种。公权利是指高等教育法规定的办学自主权，私权利是指民法上的财产权和知识产权。［6］大学章程在制定的时候就需要厘清这些权力。世界著名大学（如牛津大学、耶鲁大学等）在其章程中明晰了学术权力、行政权力、政府权力等界限，使各个主体在参与大学治理或管理的时候各司其职，有章可循。此外，还有些大学（如麻省理工大学、剑桥大学等）不仅在章程中明确了各个权利主体的权责，还赋予了校长或学院负责人一定范围的自由裁量权。［7］

四、章程对中国政校关系改革的作用与启示

（一）章程在中国政校关系中的历史作用

在中国的传统教育中，科举制度的影响一直存在，主要体现为教育机构的政治附庸地位和古代知识分子的儒学思想。中国古代的教育机构不是独立的，所以也不存在章程之类的文件。高等教育的目的是培养统治人才，教育机构从属于政府。这个影响至今仍深刻影响我国高等教育的目的、大学精神的建立以及政校关系的定位。

新中国成立之前，我国的大学经历了民国初期和国民党统治时期的发展，逐渐成熟，汲取了世界大学制度的思想，也不乏中国传统文化的精髓，形成了具有“学术自由”和“社会责任”的大学办学思想。如京师大学堂、东南大学、清华学堂等开展了章程建设，其主导思想是“中学为体、西学为用”、“师夷长技以制夷”，这是与当时鸦片战争爆发及政府惨败为背景的。办学的目的是培养具有西方先进技能的人才，以抵抗外敌强大自我。章程的建设为当时中国的大学的自治权和学术自由精神奠定了基础，推动着大学的成长和发展。

新中国成立至1985年之前，政府对社会各行业实施计划管理，大学由政府直接举办，办学经费完全来自政府拨款，包括大学管理者的任命、课程设置、招生就业等均实施计划统一安排，大学完全成为政府的附属机构。在文革动乱期间，大学的基本价值观几乎被完全破坏。在此期间大学章程的设置没有任何意义，普遍不存在大学建设章程的需求和认知。1985年后，中国开始了高等教育体制改革，学界对大学自治权的呼声高涨，在依法治国的背景下，依法治校的理念必然渗透改革过程，章程作为大学发展、建设与管理的“宪法”，其功能和作用被寄予了极大的期望。［8］

（二）章程外部关系要素研究对我国政校关系改革的启示与建议

我国现行制度存在两大制度障碍，一是教育行政管理机制障碍，即政校关系，也是章程外部关系要素的体现。二是学校内部组织体制的障碍，这是章程内部关系要素的范畴。

根据对章程外部关系要素的研究，首先，我们必须认识到，大学法人地位是政校关系改革的前提，而章程的制定是大学法人制度的基础，是学校成为独立办学主体的标志。章程作为大学法人的宪章，其核心是就大学的基本问题和重要事项作出明确规定。它是大学法人设立的基本条件，为大学法人依法自主办学提供坚实的法律保障，须明确规定大学的治理结构和运作机制。［9］

其次，不能盲目地将国外的大学精神在我国大学直接嫁接。每个国家的大学与政府之间的关系都必然受到该国意识形态、文化特征和经济发展水平的影响的，通过历史成因分析可知，我国政府与大学的关系不同于西方发达国家。西方发达国家的大学成立之始就不是为培养统治阶层的，而我国传统教育机构的产生就是为政治服务的。尽管通过改革，大学办学的自主权不断提高，但本质上目前我国的大学仍作为政府的附属机构存在。我国政府与大学之间的特殊关系决定我国大学章程的性质和制定不可能完全照搬国外经验。当前政府与高校的关系还是以政府力量占据主导性，如果完全忽视此事实，章程的设计和实施的目标势必难以达成。因此章程的制定必须同时兼顾政府和大学的需求。

第三，从政府对大学的管理途径进行分析。目前我国大学的改革大都在政府主导下开展。政府通过名目繁多的项目扶植计划或评估来开展引导。例如“211”“985”工程等自上而下设计分配规则，学科评估与资源分配挂钩，人才支持计划等。这些方式起到了一定的促进作用，但也更加强化了大学依从于政府的现状。在各类工程建设和评估中，竞争不够公正，导致强校不断分配到丰富资源，出现“赢者通吃”的情况。同时行政权力在高校中进一步强化，不利于高等教育的良性发展。

综上所述，建议政府主要通过以下几种途径来参与大学的治理，将控制职能转变成为监督职能，逐渐减少大学对政府资金来源的依赖。一是通过立法，完善学校法律制度，明确政府和高校的职权和责任分担，扩大社会对教育事业的参与和监督，确定高校的运行规则和内部组织结构，明确高校的法律责任和争议的解决方式；二是通过制定高等教育的发展战略、教育发展规划以及协调高等教育的总体规模和布局实现对大学的宏观管理，实现高校服务于我国国防建设、经济发展和社会公平的总目标；三是推动高校的章程建设，增强章程的法律效力，确立大学的独立法人地位，通过对高校董事会成员作出规定或者直接参加董事会来影响高校的事务。

章程建设的目的之一是让政府在实施这些管理的时候有合法的依据。中国大学的章程建设仍处于初级建设，政府应当通过以上途径不断推动该过程，并在此期间分阶段退出政府的强制力量，让依法治校和自治精神真正融入大学之中，成为

其内在发展动力。

五、小结

通过对大学章程外部关系要素和政校关系的研究可知，章程建设对于政校关系改革的推动作用是非常重要的。大学章程的建设旨在推动大学自主办学，作为处理好高校与政府、社会及内部关系的根本规范性文件。在政校关系上，实现政事分开，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。

参考文献

［1］马陆亭，范文曜.大学章程要素的国际比较［M］.北京：教育科学出版社，2010：28-35.

［2］欧阳光华.董事、校长与教授：美国大学治理结构研究［M］.北京：高等教育出版社，2011：220-222.

［3］董凌波，冯增俊.我国大学章程制定的困境与出路—基于国内六所大学章程的分析［J］.复旦教育论坛，2014 12（1）：57.

［4］田爱丽.现代大学法人制度研究——日本国立大学法人化改革的实践和启示［M］.上海：上海教育出版社，2009：14.

［5］李维安，王世权.大学治理［M］.北京：机械工业出版社，2013：204，192.

［5］劳凯生.变革社会中的教育权和受教育权：教育法学基本问题研究［M］.北京：教育科学出版社，2003：260-273.

［7］陈立鹏.大学章程研究——理论与实践的探索［M］.北京：北京师范大学出版社，2012：17-22.

［高职教育理论与实践］

Reform of the Relation between Chinese University and Government through Constituting University Statute
—Based on the Study of the Elements of the Statute’s External Relations

XIONG Jia-yi
（Guangdong AIB Polytechnic College，Guangzhou 510507，China）

Abstract:The relation between government and university is a matter of great concern in the construction of the modern university system in China. The role of the government in the university management should be considered from the perspective of historical reason and legal environment. The university statute is of great value in clarifing the relation between the government and university. From analyzing the elements of the statute’s external relations vertically and laterally, some suggestion are provided for the reform of the relationship between government and university.

Key words:article of association in university; factors of external relations; relationship between hovernment and university

中图分类号：G647

文献标志码：A

文章编号：1009-931X（2016）01—0013-04

收稿日期：2015-06-26

基金项目：广东农工商职业技术学院重点项目（xyzd1406）

作者简介：熊嘉逸（1982—），女，广州梅州人，香港城市大学法学硕士研究生，讲师，学院办公室主任，研究方向：法学教学和依法治校研究。