新疆政府向社会组织购买公共服务的意义和对策

麻依拉·麻盈智　张志刚



新疆政府向社会组织购买公共服务的意义和对策

麻依拉·麻盈智张志刚

摘要：新疆政府向社会组织购买公共服务起步较晚，虽有少数领域进行了初步尝试，但由于对购买服务的观念滞后、社会力量的薄弱、缺乏有效的监督评估机制等因素，导致推进购买服务工作较慢。本文通过对当前新疆政府购买公共服务的现状分析，提出了推进政府购买工作的对策及建议。

关键词：政府；购买；社会组织；公共服务；新疆

一、新疆政府向社会组织购买公共服务的意义

西部大开发至今，新疆经济持续快速发展，社会转型步伐不断加快，各民族群众对公共服务的需求日益增长，对新疆政府的公共服务能力也提出了新的要求。面对新的挑战，新疆政府逐渐改变观念，把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点，转变政府职能，推进简政放权、放管结合，向社会力量购买公共服务。自中央新疆工作座谈会的召开以来，在中央关注和新疆政府的努力下，事关各民族群众切身利益的民生工作在天山南北落地生根。

1.转变政府职能，构建服务型政府

2013年7月31日李克强总理在召开国务院常务会议中提出：“厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事。”［1］在当今经济新常态下，新疆要想实现全面小康社会，必须激发政府能力、社会动力、市场活力，最大限度地发掘政府自身、社会和市场的优势与潜能，有效地配置公共资源。社会组织通过竞争方式获取公共服务生产权，政府通过公开透明的方式购买公共服务，这样就能为公民提供更多、更优质和更为满意的公共服务，而这正是优化政府职能，建立一个高效、精简、公众满意的服务型政府的关键所在。

2.发展社会力量，降低政府成本

一直以来，新疆公共服务都是政府直接拨款，由事业单位承担，由于长期依赖政府直接拨款提供服务，导致机构臃肿，财政赤字，从而丧失了自身竞争力。社会组织是不以营利为目的，不同于政府机构和市场组织，有特定的目标与使命。在全国各地政府向社会组织购买公共服务的实践中发现，政府通过向社会组织购买服务，与社会组织建立了良好的关系，使社会组织成为连接政府和群众的桥梁和纽带。而通过购买公共服务机制，以经济为推手，向市场引入竞争机制，凝聚社会力量，吸收有能力的社会组织来承担，可以压缩政府成本、减少开支，节约公共财政支出，同时还增加了社会的收益。

3.提供优质服务，实现新疆长治久安

重视民生，改善民生，既是落实以人为本的科学发展观的必然要求，又是促进新疆社会和谐的必然要求。目前，新疆的大部分公共服务是由政府自己实施，自己评价，但是由于社会需求繁多，不同地域的群众又各有所需，其公共服务领域缺乏专业的人才和技能，从而造成政府所提供的公共服务的质量差、效率低。

推进新疆政府向社会力量购买服务，一方面，社会力量来自于社会，具有灵活性、专业性等特点，政府引入竞争机制，让社会参与公共服务供给，利用专业的人才、技术和管理方法可以为公众提供高质量、高效率的专业化服务。另一方面，优质的公共服务是实现新疆长治久安的基础，专业的社会组织运营管理，能够充分利用资金并有效地为当地少数民族群众提供人性化、个性化的以及多样化服务，以提高民众的满意度。从而实现新疆社会的稳定。

二、新疆政府向社会力量购买公共服务的现状分析

1.新疆政府购买公共服务观念和发展滞后

（1）思想认识不够。政府购买公共服务在新疆仍是一项新事物、新工作。自治区范围内除了民政、财政系统有一些购买服务项目外，全疆大部分政府对应该如何购买公共服务缺乏正确认识，对中央、国务院和国家有关部委出台的政府购买服务的政策文件学习领会不够，对购买服务的最新趋势和全国探索的进展情况不够了解，各部门处于等靠、畏难和观望的状态，工作缺乏积极性和主动性，这些都导致新疆政府推进购买公共服务工作进程较慢。

（2）发展速度较慢。受政府直接提供公共服务的传统观念影响，自治区推进政府购买服务工作较慢，直到2014年12月15日新疆才出台《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，自治区民政系统在2015年启动向社会组织购买服务及购买指导性目录工作。目前，新疆各地政府在购买服务工作方面仍处于探索阶段，只有乌鲁木齐和克拉玛依已开展试点工作。例如，乌鲁木齐政府在2015年开展的政府购买服务项目主要包括社会保障、公共服务、教科文服务、基本公共安全服务等四大领域。

2.缺乏制度保障，运行机制不完善

新疆政府购买公共服务工作仍处于试点和探索阶段，在实践过程中对开展购买服务工作缺乏相关细化配套性文件，不同部门和不同行业缺少相关制度办法。从全国各省实践来看，政府都在围绕谁来买、向谁买、买什么、怎么买、买得值等五个方面，建立和健全“1＋5＋x”的制度体系。新疆政府在运作过程中，由于实践经验少，缺乏合理的绩效评估，在政府推进向社会力量购买公共服务工作中，虽然出台《办法》有相关工作流程规定，但只是原则性和方向性的，不够具体和明细。

3.社会力量薄弱，承接服务能力低

新疆是经济欠发达地区，市场化程度低，公共服务长期处于政府包揽状态，受体制、政治、社会环境、资金、管理水平等因素影响，社会组织等社会力量发展滞后，截至2014年3月底，全疆有各类社会组织8412个，与上海、云南、陕西、甘肃等地相比发展较落后，且这些社会组织一般规模偏小，功能不齐全，专业服务能力不高，虽有少数社会组织运行状态不错，获得了政府在资金、项目、政策等方面的支持，但带动效应并不明显，导致在政府以公开招标的方式购买公共服务时，能参与竞标的社会组织较少。

目前，新疆在社会组织管理方面还存在很多漏洞，部分社会组织并不是独自成长的，而是由当地政府发起或者倡导成立的，社会组织的管理人员由业务主管单位领导，成员身份由业务主管单位决定，多为兼职。因社会组织成员的多重身份，导致其既不能面向社会大众，又不能投入更多的时间和精力在社会组织的建设上，名义上承接政府委托的公共事物，而实际上是政府部门的延伸，随时接受政府部门下派的任务。而且在完成任务过程中出现服务质量差、擅自设立收费项目以及财务资金不透明等问题。

4.监督与评估机制不健全

目前，在政府与社会组织签署的购买合同中，评估和监督的内容不科学且没有针对性。在评估机制中，政府在购买服务时由于服务的特殊性，无法明确其价格核定、质量标准、绩效考核等指标，只能简单地以指标定服务、以岗位定价格、以数据定效益，导致标准不够科学，定价随意性大。在监督环节中，许多政府部门既是服务购买者又是直接监管者，基本没有建立起独立的第三方监管机构，导致公共服务质量不高，公共资源浪费，社会组织的公信力下降。

三、新疆政府购买公共服务的对策建议

1.总结经验，积极探索实践

首先，新疆各级政府应加强学习党中央出台的，关于政府购买公共服务的相关政策和理论，了解全国政府购买公共服务的发展趋势，对从事政府购买服务的干部加强培训，确保熟悉掌握政策和操作规范。

其次，对政府购买公共服务发展较快较好的地区做出总结，结合新疆实际情况，各级政府在提出购买服务指导目录和执行目录中，要优先考虑与保障和改善民生领域相关的项目，将一些操作简单，条件成熟的服务纳入购买目录，然后逐步扩大购买范围。

最后，加大宣传力度，利用媒体及时宣传政府购买公共服务的政策和有效办法，在政府网站开设“政府向社会购买服务”专栏，向社会介绍购买服务政策，推广政府购买服务经验，为社会各界答疑解惑。

2.建立健全政策制度，规范购买流程

在政策制度方面，新疆政府应尽快出台有关政府购买服务的项目指南、社会组织承接政府购买服务的实施办法以及社会组织的项目使用办法等相关法律法规，以项目为导向，建立政府购买公共服务的长效机制，明确购买服务的范围和标准、方式和程序、招投标办法、资金审核和管理办法等。进一步完善新疆《政府采购法》，将政府购买服务相关内容纳入这一法律，完善购买服务中政府财政预算制度、财政支出制度、社会组织税收制度等相关公共财政法律法规。保障政府购买公共服务能够公平、公正地进行［3］。

政府购买公共服务程序大体分为制定购买计划、确定购买方式、项目实施和评估四个阶段，每个阶段都应规范化、透明化。首先，必须以公众的需求确定购买计划，政府应全方位地收集新疆各民族群众对公共服务的需求信息，再根据社会组织能提供的公共服务水平和范围制定公共服务的项目、数量和要求。其次，购买服务招标、项目实施和评估过程必须严格规范。政府通过多渠道向社会公开招标，招标过程必须公平、公正、公开，严格审查承接机构、平等竞争、择优购买。在项目实施过程中，应向社会公开透明，让社会同政府一起加强对公共服务的生产状况和项目的进展情况进行监督和管理。

3.简政放权，培育社会组织发展

首先，政府要大胆放权，让社会组织承接服务，积极引导新疆有能力的社会机构或个人申报成立特定类型的社会组织，并通过税费减免、项目支持、政府补贴等方式，大力扶持社会组织发展。其次，建立完善的社会组织发展基地，重点培育社会服务、公益类中有发展潜力的社会组织，并提供教育培训、信息咨询、后勤保障等支持。最后，加强建设人才队伍，加大宣传力度，向社会组织从渠道引进高技术人才，并建立完善的激励机制。

4.不断健全和完善评估监管机制

（1）内部监督机制。第一，对政府内部各部门之间进行监督，主要是对项目制定、选择承接主体、确定服务指标、价格等方面进行监督，强化政府部门自身的权利。第二，对承接主体进行监督和管理，从财政资金使用情况和提供公共服务工作的过程与结果进行监督，提高公共服务质量。

（2）外部监督机制。首先，建立独立的第三方监督机制，从专业、科学的角度，客观、公正地对新疆政府购买服务进行监督，如调查公司、评估公司等。其次，建立公民及大众媒体监督机制，利用媒体为公众提供畅通的信息反馈，使公众对接受的服务进行评价，鼓励公众提出自己的需求。第三，创新监督管理平台，充分利用现代媒体平台和信息技术，让公众可以及时反映接受的公共服务情况，从而使政府能够更好地掌握公共服务的提供状况。［4］

（3）建立完善评估机制。第一，成立独立的第三方评估机构，由主管部门人员、专家学者和公民代表组成，可借鉴北京市第三方评估的做法，先制定评估标准，再评估申请提供公共服务的社会组织及执行项目情况。第二，完善评估指标体系，以公共服务项目为基础，根据类别、特点等具体情况设立不同的评估体系和评估标准，从而准确地衡量承购方的绩效情况。制定服务质量、数量、效果等相关参数，构建完善的评估指标框架，以数字化评价方式对社会组织以及提供的公共服务形成标准等级分类。

参考文献

［1］李克强.研究推进政府向社会力量购买公共服务部署加强城市基础设施建设［EB/ OL］.2013-7-31.http：//www.gov.cn/ldhd/2013-07/31/content_2458851.htm.

［2］新疆维吾尔自治区财政厅.新疆维吾尔自治区推进政府购买服务改革的政策研究［EB/ OL］.［2015-12-16］.http：//www.ccgp.gov.cn/df 2015-12/16/xinjiang/201512/t20151216_63 40087.htm.

［3］王浦劬，莱斯特·M·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析［M］.北京：北京大学出版社，2010（3）.

［4］冯华艳.政府购买公共服务研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2015（4）.

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.042

作者单位：（大连理工大学公共管理与法学学院）