农用地转用补偿及补偿制度改革探析

叶七玲



农用地转用补偿及补偿制度改革探析

叶七玲

摘要：目前我国农用地转用主要有三种类型，即将农用地转成为集体经济组织内的转用、单位或个人的转用、国家征用这三大类型，但当前我国的农用地转用补偿仍存在一系列问题，需要进一步探讨并加以改进创新。

关键词：农用地；转用补偿；国家征用；改革创新

社会主义市场经济的快速发展和城市化进程的加快，使得土地的供需矛盾进一步加大。一方面，城市化进程的加快和经济的发展离不开土地；另一方面，粮食来源于农用地，粮食产量必须以一定面积的耕地量来保证。但如何更好地协调二者之间的关系，是当前农用地科学研究的重中之重。

在农用地的转用过程中，农用地的转用补偿必会被提上日程，虽然《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理实施条例》等都有相关的规定。①但由于我国的相关法律法规及政策不够完善，加之现实生活中又存在不少违规操作的现象，使得我国的农用地转用管理中问题频发，有的甚至已经发展为严重的社会问题。对此，虽然我国的相关部门或专家学者也提出了一系列的改进意见，但是绝大部分也只是对于土地征用及土地征用的补偿实践和探讨，涉及农用地转用的则少之又少。因此，这里将从农用地的概念出发，剖析农用地转用补偿及补偿制度的改革创新问题。

一、农用地转用概述

所谓的农用地转用是指农业用地转为建设用地的过程。②众所周知，我国实行的是土地用途管制制度。一般来说我国的土地分为农用地、建设用地和未利用土地。顾名思义，农用地主要是直接用于农业生产。根据我国相关法律法规的规定，农用地主要包含耕地、林地、草地、农田用地及养殖水面等。就实践情况来看，目前我国的农用地主要有以下几种专用方式：

1.经济组织内部的农用地转用

农业用地被转用为集体经济组织的建设用地或者农民的宅基地是该种农用地转用的主要表现形式。③

2.向集体经济组织以外的单位或个人转用

《中华人民共和国土地管理法》第34条明确规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”④从该条法律规定中我们不难看出，任何单位和个人想要将原来直接用于农业生产的土地改为建设用地，必须先依法将该地转为国有土地，然后再从国家相关部门获得该土地的使用权，而所有权仍归国家所有。

3.国家征用

《中华人民共和国宪法》第10条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以根据法律规定对土地实行征用。”⑤由此可见，农用地的国家征用必须建立在公共利益需求的基础上，而在此过程中集体土地也会转化为国有土地。

二、我国农用地转用补偿存在的问题探析

学界通常认为所谓的农用地转用补偿是指将原来直接用于农业生产的土地改为建设用地时，今后该土地的使用者对原土地使用者所给予的经济补偿。而补偿标准则是在当前经济社会发展的情况下，从宏观社会角度综合评定而得出的价格。由于目前对于农用地转用的理论研究不足，相关的法律法规也不够健全，在实际操作中也存在部分违法乱纪的现象，导致我国目前的农用地转用中存在一系列问题，具体来说主要表现在以下几个方面：⑥

1.农用地转用补偿标准不合理，补偿标准太低

为公共利益建设所使用的土地，一般来说都是由政府直接征用后用以改善基础设施条件和社会福利。而用于商业、旅游、房地产等目的的土地，主要是以盈利为目的，正常情况下这两种农用地转用的补偿标准应该是存在较大差异的。但现实情况却是无论是用于公共利益的土地征用，还是用于单位或个人的非公共利益的土地征用，结果都是按照同一个征地补偿标准进行补偿的，征地范围非常广泛，补偿标准也严重不合理，特别是针对用于非公共利益的土地征用的补偿标准明显过低。

2.补偿费用分配混乱，农民利益得不到切实保障

毋庸置疑，将原来归属于农民或集体经济组织的土地转为建设用地后需要对农民或集体经济组织给予经济补偿，但是给谁补偿？补偿多少？则又成为一项非常复杂的工作。正常情况下，农用地的补偿就应该是补偿给农用地的土地所有者。但现实情况却并非如此简单。一方面，我国农村集体经济组织存在村和社队两级，也就是说农用地的使用主体有两级，《中华人民共和国民法通则》第74条明确规定：“集体经济土地属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。”但是，至于说该农用地的使用者到底是村还是社队，却没有明确规定，而对于该种情况下的补偿标准更是没有做出任何规定；另一方面，众所周知，我国农村一直实行的是家庭联产承包责任制，一旦原来直接用于农业用地的土地改为建设用地进行经济补偿的时候，必然也需要涉及土地承包人的补偿问题，这样致使土地转用补偿就会关乎土地承包人、村、社队三方利益，而对此问题我国的相关法律法规均未做出明确规定，由此必然造成补偿费用分配的混乱。在农用地的转用过程中，农民不仅失去了土地的经营权，而且还得不到相应的补偿，农民的合法利益就无从保障了。

二、农用地转用补偿制度改革探析

针对我国农用地转用补偿中存在的一系列问题，根据当前我国经济社会发展的实际情况，可以采取以下措施：

1.畅通农用地转用渠道，改革土地征用制度

我国的土地征用制度始于20世纪50年代，土地征用制度对国家经济建设的快速发展也起到了积极的影响。但是，随着我国开启了社会主义市场经济体系以及国民经济的快速发展，原有的单一的国有经济体制变为个体经济、私营经济、合资经济等多种所有制共存的模式。在这种经济体制下，相当一部分的单位或个人的建设用地的目的已由之前的为公共利益转变为非公共利益的目的，如果继续沿用之前统一的土地征用补偿标准显然已经无法做到合情合理。因此，在农用地的转用过程中，严格区分公益用地和非公益用地及严格限定土地征用的范围已势在必行。在此，我们可以借鉴西方发达国家的经验教训对于非公益用地目的的农用地转用，可以尝试直接进行土地使用权的合理合法转让。

2.加快土地征购制度建设

土地征购相对于土地征用来说，更加市场化，土地征用强调的是征用，而土地征购则强调的是在市场经济条件下依法进行买卖。在土地征购的情况下，相当于是国家向集体收回土地的所有权，并给予相当于市场化的补偿。在《中华人民共和国土地管理实施条例》中已有关于土地征购的相关规定，但就当前的实际情况来看，土地征购制度在理论上并不完善，实践中更是没有进行行之有效的推行。为此，国家相关部门和从业人员应该尽快建立健全的土地征购制度，完善土地征购制度建设的理论基础，以推动其实践发展。

三、结论

农用地转用补偿问题事关耕地保护问题和国民经济发展大计，尤其在日益严峻地的土地资源短缺问题上，如何合理、有效地进行农用地转用补偿则显得尤为重要。为此，政府相关部门应该加快农用地转用补偿制度改革，并严格执行，确保农用地转用及补偿工作顺利开展。

引文注释

①徐莉萍，张淑霞，李姣.美国土地发展权转让定价主体、模型、制度的演进及启示［J］.华东经济管理，2016（01）：171-178.

②陈亚玲.基于熵权法-模糊综合评判法的耕地发展权价格评估研究——以湖南省为例［J］.衡阳师范学院学报，2015（06）：72-75.

③张文斌，徐海洋.土地征收中主体间利益博弈与协调机制研究——以兰州市安宁区为例［J］.陇东学院学报，2015（06）：116-120.

④赵立娟.农业保险发展对农业生产效率影响的动态研究——基于DEA和协整分析的实证检验［J］.湖北农业科学，2015（21）：5476-5480.

⑤孙阿凡，杨遂全.集体经营性建设用地入市与地方政府和村集体的博弈［J］.华南农业大学学报（社会科学版），2016（01）：20-27.

⑥陈耀东，李俊.集体建设用地流转与土地征收客体范围重叠的困境与出路［J］.长白学刊，2016（01）：1-7.

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.017

作者单位：（浙江省松阳县国土资源局）