在“四个全面”新常态下推进重大事项决定权的有效行使

张学明

当前，我国已进入“四个全面”战略布局的新常态，如何在新常态下，正确认识、积极谋划、科学规范、充分行使好重大事项决定权，是地方人大工作面临的一个重要课题，也是推动人民代表大会制度与时俱进的一个重要方面。

当前，我国已进入“四个全面”战略布局的新常态，如何在新常态下，正确认识、积极谋划、科学规范、充分行使好重大事项决定权，是地方人大工作面临的一个重要课题，也是推动人民代表大会制度与时俱进的一个重要方面。特别是在“四个全面”战略布局的新常态下，地方人大行使重大事项决定权面临着时代背景不一样、已有基础不一样、思维方式不一样、探索程度不一样、行使结果不一样等状况，加强这方面的研究和探索尤其紧迫而重要。本文通过对浙江温岭行使重大事项决定权的实践分析，结合我国地方人大及其常委会行使重大事项决定权存在的制度困境，探究有效行使重大事项决定权的路径和对策。

一、性质与范围

对于地方人大及其常委会来说，在三大职权中，重大事项决定权处于中心地位，是行使监督权、任免权的基础。地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权，既是实现党对国家重大事务的主张经过法定程序变成国家意志的重要途径，又是体现人民当家作主和主体地位的重要形式。它具有五大鲜明的特征：法定性、权威性、灵活性、全局性和人民性。一是法定性。行使重大事项决定权是宪法和法律所赋予人大及其常委会的权力。二是权威性。人大就本区域内重大事项作出的决定，是最具权威、法律效力最高的决策形式，具有法律强制力和约束力。三是灵活性。决定权的行使，可以起到法律的作用，也可以起到命令的作用；可以用来解决实体性问题，也可以用来解决程序性问题。它能够起到补充人民代表大会其他三类职权、协助其他三类职权行使的作用。另外它适时变化，针对性强，可就一时一事作出决定，解决某一具体问题（蔡定剑：《中国人民代表大会制度》（第四版）第351页）。四是全局性。人大讨论形成的决议、决定，往往是关系国家或地方全局的重大事项。五是人民性。人大及其常委会行使重大事项决定权，实质上是代表人民行使国家权力，这充分体现了国家一切权力属于人民的根本原则。因此，在县级人大的三项职权中，重大事项决定权应当处于中心地位，是最主要、最根本的职权。人大若能代表人民行使好重大事项决定权，就能在一定意义上防止出现“人民形式上有权、实际上无权”的现象。

人大行使重大事项决定权是有法定范围的，与党委决策权，政治层面的路线、方针、政策的重大事项不一样，与政府决策的具体执行权也不同。党委决策是一种政治决策，是实现执政党对地方领导的重要方式，体现党对重大问题的决策权力。地方人大行使重大事项决定权是由人民授权，在宪法中明确规定的国家权力，决定辖区经济、政治、文化、社会及生态文明建设等各方面的重大事项，体现了一切权力属于人民的原则。

重大事项本身也是一个相对的、动态的概念，具有很强的地区差异性和时间差异性，全国、省、市、县、乡级的重大事项不尽相同，这个地区与那个地区的重大事项也不尽相同，即便是同个地方，不同时期的重大事项也会有所不同。作为根本大法和全国性的法律，只能作原则性的规定，不可能把各地的具体实际都罗列出来。当然，宪法和法律的原则性规定也是一把“双刃剑”，既给各地预留了自由发挥的空间，也给各地带来了具体界定的难题。

多年来，各地结合实际，设计了重大事项的范围和程序规则。比如早在1996年，浙江省温岭市人大常委会就出台了《关于市人民政府提请审议的“重大事项”和应通报的“重要情况”及“决议、决定”执行情况的反馈的规定》，里面规定了七个方面市政府应提请市人大常委会审议决定的重大事项，以及十个方面市政府应向市人大常委会通报的重要情况。2009年，温岭市人大常委会还专门出台了《关于政府重大投资项目监督的规定》，将3000万元以上政府重大投资项目作为人大讨论决定重大事项的重要内容。

二、实践与做法

重大事项决定权是1982年宪法明确规定的，而从1954年实行人民代表大会制度以来，温岭市人大及其常委会始终在积极探索实践重大事项决定权的有效行使，并积累了一些比较可行的办法和措施。

（一）行使重大事项决定权的途径

一是通过依法作出大会决定或设立大会议案，推进经济社会可持续发展。充分发挥人民代表大会制度优势，通过人民代表大会会议，审议决定全市重大事项，依法作出相关的决议或决定。比如，早在1954年7月，温岭县第一届人民代表大会第一次会议通过《关于拥护国家对粮食实行预征派购的决议》；1996年3月，温岭市第十一届人民代表大会第四次会议通过《关于加快发展我市普通高中教育和中等职业技术教育的决定》；1997年3月，温岭市第十一届人民代表大会第五次会议通过《关于依法治市的决议》；1999年3月，温岭市第十二届人民代表大会第二次会议通过《关于实施殡葬改革的决定》，这些决议、决定都有效促进了全市经济社会科学发展。从2007年市十四届人民代表大会以来，温岭市探索建立大会表决决定议案制度，在每年人代会上，通过全体代表表决的方式，将代表10人以上联名提出的涉及全局或重大民生的代表议案立为大会议案，作出相应决定，并列入常委会年度重点工作，督促办理落实。近年来先后把殡葬管理、食品安全、中心渔港建设、农民建房、闲置土地清理、垃圾处理、污水处理、“五水共治”、交通治堵等立为大会议案，推进区域重大事项问题的解决和落实。

二是通过作出人大常委会决定，推进重大决策部署落实和重点区域发展。温岭市人大常委会围绕重点工程建设项目、重大民生事项、民主法治建设等重大事项，依法作出决议或决定，推动区域发展。比如，1991年7月，温岭县第十届人大常委会第九次会议通过《关于建设江厦排涝隧洞工程的决议》，促进建成温黄平原金清水系三大治涝骨干工程，缓解了城市内涝；1993年12月，温岭县第十一届人大常委会第五次会议通过《关于加快东海塘内高涂围垦开发的决议》，促进城市副中心东部新区的崛起；2001年7月，温岭市第十二届人大常委会第二十七次会议通过市政府关于调整乡镇行政区划的议案；2004年5月，温岭市第十三届人大常委会第十一次会议通过《关于加强水资源保护开发利用的决定》，提出全面开工建设长潭水库二期引水温岭配水工程，有效保障全市的饮用水安全；2004年7月，温岭市第十三届人大常委会第十三次会议通过《关于建设生态市的决定》；2007年5月，温岭市第十四届人大常委会第三次会议通过《关于加强殡葬管理工作的决定》；2014年12月，温岭市第十五届人大常委会第二十三次会议通过《关于加强石塘石屋保护利用的决定》。这些常委会的决定或决议提出后，市人大常委会紧盯不放、常抓不懈，取得较好效果。