政策性共同治理契约与农村金融抑制缓解

陈斌凯++沈洪++魏升贵

摘 要：本文借用具体事例，以欠发达地区基层农村金融创新实例为样本，客观分析了农金抑制程度、成因等，旨在证明运用共同治理契约这一辩证良方破解农村金融抑制。提出了“借贷双难”可以借助政策性共同契约治理来缓解；担保型“借贷双难”的农金抑制特征与制度设计有关；政策性共同治理契约不同于政府干预等政策建议。

关键词：共同治理契约；农村金融抑制；“订单+金融”；案例研究

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（12）-0089-04

“借贷双难”问题一直是困扰中国农村经济金融协调发展的难题之一。本文通过调查分析认为：欠发达地区存在的金融抑制，即过多的金融管制、利率限制、信贷配额、金融资产单调等现象，加之资源管理条块分割、逐利资金城乡穿越、政策着力点分散异步等现实因素，限制了市场机制作用在区域内无法充分发挥。因此，运用共同治理契约原理，通过部门协作和政策协调，发挥执行和传导货币政策职能作用，落实民营资本金融准入放开政策、推进利率市场化进程、实施定向调控和创新金融工具，是破解农村金融抑制、解决“借贷双难”问题的基本内在逻辑。为此，人民银行商洛中支以“订单+金融”试点为契机，积极引导金融机构探索订单抵押融资模式，推出了商洛模式“订单+金融”产品，即双五位一体农村金融工具，使订单合同成为有效抵押物，同时企业为农户贷款担保，实现了银企政农多方共赢。

一、陕西商洛“订单+金融”农村金融工具创新背景

（一）存贷比低位徘徊，机构“存高贷低”倾向严重。截至2013年3月末，商洛市金融机构存量存贷比9.65%，增量存贷比15.45%。此外，作为辖区信贷投放主力军的农合机构自2010年3月起贷款增速已连续36个月份低于存款，相差11.2个百分点；自2010年末起存款增速已连续28个月份高于全市；自2011年2月起贷款增速已25个月份低于全市平均水平。

（二）“龙头企业”融资不畅。调查组选定了具有“两信短缺（信息短缺、信用短缺）”共性的农业龙头企业——A公司继续调查。调查表明：龙头企业存在融资不畅问题。企业资金短缺已经成为影响企业规模经营、等级评定、品牌认证、产业发展资金和财税补贴申请，乃至参与PPP项目投资的一大瓶颈。分析认为：有效需求不足的主要症结在于“有效”，即金融机构有放贷压力，实体经济有信贷需求，但相对于信贷制度而言需求无效。

（三）“借贷双难”根源于金融抑制调研中，市场参与各方对“借贷双难”问题有着不同的分析。企业和农户认为：无论时效、数量、方式、价格，贷款机构产品创新能力和创新意愿均难以适应新形势下的农金信贷需求，买卖双方常因形式原因而无法完成双方均认可的实质性交易。同时，剔除欠发达地区资金稀缺因素外，非对称交易成本由贷方负担本身就证明这是一个卖方市场，如贷款方必须提供自付费用的被评估后的足值担保品才能进入借款方营销库等待审批；而且，卖方可以在交易中额外赚取国家扶持买方发展的资源，如定向降准降息、贷款增量奖励、定向费用补贴、贷款风险补偿等。

小贷公司等金融组织认为：自身从事金融业务活动，但不能像其他金融机构一样，享受国家给予的金融业财税减免和补贴扶持；超过9成的资金使用率和“一浮到顶”的合同利率仍然满足不了贷款需求，但碍于最高资本金限制规定和关联银行拒绝贷款融资要求等现实，支持实体经济有心无力。

地方法人金融机构认为：最高贷款限额限制过低，导致一些信用社一手扶植具有良好成长潜质的小微企业转与大银行合作。最高贷款限额不仅受到净资本一定比例限制，还要受到银监部门和行业管理的分类管理结果限制，新增合意贷款规划不足导致信贷投放困难。以2012年为例，商洛地方法人金融机构合意贷款规划与辖区内客户需求以及农合机构追加合意贷款指标意愿相比，全年尚有5个多亿元的有效信贷需求无法满足；分机构看，除商南联社外，受规划限制，参与考核的商洛5家农合机构达到比例考核标准的最低放贷规模缺口达1.49亿元（全市符合达标条件的最低放贷规模缺口为0.92亿元）。

中介机构认为：同质化服务项目定价缺乏标准，无序竞争影响企业的专业化（行业）定位和长效发展。全市唯一1家财政出资的市担保公司净资产不到1.1亿元，对单个客户担保额度最高仅为1000万元，担保费率2%，且没有进入部分省级金融机构指定担保名单，为企业提供融资担保能力有限。调查表明：全市各县各家产权登记机关、公证中心、评估公司、担保公司、保险公司、审计事务所等信贷中介服务产品项目多达十余种，且收费标准各异。如房产登记费5‰外加每证100-500元、土地登记费1-3‰外加每证50-560元、评估费2-4‰、担保费1-2‰、审计费5000元/每项、公证费6/万。据估算，企业贷款利息以外附加成本高达贷款总额的3-5%。

农合机构从业人员认为：农村信用社集体产权管理权力倒置导致法人治理结构缺陷，成为制约贷款增长、影响信用社长期发展动能的主要因素。

二、陕西商洛“订单+金融”农村金融工具创新

（一）问题梳理。调查组运用共同契约治理的原理，经过多次协调，成功梳理并组织破解了规模效益、持续生产、协作互信、资金安全等多个方面的难题，最终创设了以“订单”为载体，集“建档+评分+评级+授信+用信”等多项担保增信和“公司+农户+信贷+保险+财政”等多个主体协作共保于一体的双五位一体农村金融工具——商洛模式“订单+金融”担保产品，将复杂交易下的无效需求转化为有效需求，解决了非对称交易中担保不足问题并有效降低了担保证明成本，弥补了信贷体制缺陷。

主要做法是：一是政府出台产业扶持政策促成企业农户以订单联接方式合体生产，实现规模效益。如免费提供生物资产免疫监测和健康分析，免费办理生物资产抵押登记事项，简化用地手续，给予税费减免和良种补贴，农户严格执行企业生产标准并进入企业生产链接受全程监督等。二是政府出台规范性文件解决中介机构规范服务和收费问题，如对新设融资担保和资产评估机构给予补贴、补充担保公司资本金并提高融资杠杆比率、设立产权流转市场并统一收费标准。三是政银企联手建立多级担保机制，如政府建立小额保证保险贷款补偿基金，撬动保险服务跟进；担保公司通过企业联保、资产反担保和政府补偿基金实现担保资金安全；信用社通过农户综合授信、多户联保、订单质押等方式，实现贷款安全保障；公司和农户通过订单合同实现各自利益保障。

（二）产品形成过程。双五位一体农村金融工具即商洛模式“订单+金融”担保产品的创新过程：

一是聘请法律专家，规范订单农业企业的订单合同，明确合同双方权责等内容，增强订单的法律效力。聘请市法院专家对订单合同双方当事人的法律行为、法律关系、权利、义务等进行专业审核和修订完善，规范订单合同，规避法律纠纷，使其既能作为抵押品，又能遏制违约率。依据该订单合同，A公司能够通过控制养殖户的仔鸡、饲料、防疫药品、技术培训等，防止养殖户将肉鸡私自外卖。养殖户能够通过对鸡苗、饲料、防疫药品等赊销，防止华茂牧业到期不予回购。

二是指导金融机构制定《订单农户小额贷款管理办法》、《订单农业贷款管理暂行办法》、《订单农业贷款操作流程》、《订单农业贷款承诺书》等制度办法。丹凤县农信社制定出台了《订单农业贷款管理暂行办法》，明确贷款条件、用途、额度、期限、利率、审批、发放和管理等内容。其中，贷款条件是：订单农户与企业签订订单合同，且能保证订单按约履行，订单农户可以凭借订单合同向农信社申请贷款；贷款额度是：根据订单农户养殖规模和信用程度，按照订单合同标的（金额）80%的比率发放贷款；贷款期限是：一年以内。

三是企业与县农信社签订“订单农业贷款承诺书”，为订单农户贷款提供担保。对贷款数额大、风险不确定的养殖户，由华茂牧业与农信社签订“订单农业贷款承诺书”，承诺借款人如果不能履约还款，华茂牧业承担连带责任，并协助扣款归还贷款，同时A公司还要为农信社提供订单抵押借款人的相关信息资料，包括订单合同履约情况等。

四是财政金融相配合，推动订单农业发展。丹凤县财政局制定出台了《丹凤县扶持发展农业特色产业实施意见》，明确规定：凡订单农户新建大棚，县财政每棚给予无息借款2万元，使用一年；对每棚安排贴息贷款5万元，每户最高贴息贷款8万元，养殖大户最高贴息贷款20万元，使用两年。至2013年6月末，县财政共发放无息借款296万元，为农户贴息184万元。

五是发挥保险保障作用，将订单农业纳入农业政策性保险范畴，防范订单农业及其贷款风险。以人保财险为保险保障主体，以5万元为限对所有肉鸡大棚进行保险，每棚保费500元，养殖户负担100元、A公司200元、县财政补助200元。至2013年6月末，A公司旗下563个大棚已全部投保，投保率为100%，收取保费28.15万元（华茂牧业和县财政分别补贴11.26万元），赔付16.8万元。

（三）产品实施效果。订单抵押的融资模式一方面促进了订单企业与农户间建立相互制约机制，使订单成为农户贷款的有效抵押物，并通过订单企业为农户贷款提供担保，为金融机构发放订单贷款提供了“双重保险”，激发了涉农贷款投放的积极性，较好缓解了农户贷款难的问题。另一方面，“订单+金融”的支农模式也为农村金融制度、机制、产品创新提供了新的思路，为金融支持现代农业发展探索了新路子。试点过程中，订单企业、农户、地方政府、金融机构均对试点工作给予充分肯定，认为此创新促成了“农户信用、农业订单、贷款授信”三联评，“小额信用贷款、订单抵押贷款、农户担保贷款”三联动，“政府、金融、农户”三联手的金融支持架构的快速形成，用“订单+金融”担保融资产品开创了多方共赢的良好格局。

截至2014年末，丹凤县金融机构累计投放订单抵押贷款6264万元，其中丹凤县农信社累计发放订单抵押贷款462笔4165万元，扶持养殖户422户，占订单养殖总户数的65.4%，向A公司发放贷款3笔计2000万元；工行丹凤县支行发放订单抵押贷款69户2080万，占该行贷款资金营销总额的65%以上，向A公司授信5000万元；农行丹凤县支行发放订单抵押贷款19万元。订单农户普遍认为，以订单抵押贷款容易、程序简单。

三、启示和结论

（一）“借贷双难”可以借助政策性共同契约治理来缓解。案例中以信贷配给破解和担保产品创新为特征的共同契约治理取得了一定效果，自2013年5月起商洛市地方法人金融机构（农合机构为主体）贷款增速已连续26个月份高于全市平均水平。

（二）担保型“借贷双难”的农金抑制特征与制度设计有关。首先，农民自留地、自住房等财产担保权的限制局限了农民的贷款权。其次，借款机构对资金所有权安全让渡的制度设定，要求贷款人自证担保品足值，表明他没有完成交易的压力或者是他拥有交易处于卖方市场的自信。再次，信贷工作考核评价中存在的权责利不对等现象，是信贷效率和管理水平实现突破的主要障碍之一，如尽职免责导致部分信贷审批形式大于实质导致信贷人员恐贷拒贷。

（三）政策性共同治理契约不同于政府干预。金融监管、政府及其相关部门正确处理公平性和效率性的关系，把利益留给参与主体尽职的空间放开；正确处理政策实质性和形式性的关系，把政策留给经营主体创新的选择用足；正确处理法律稳定性与适应性的关系，把法律留给职能部门发挥能动性的空缺补上；利用公信力和管理智慧调控市场失灵，通过共同治理契约方式创新担保产品，破解了担保型“借贷双难”难题。

参考文献

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Common Policy Governance Contract and Rural Financial Repression Easing

——An Analysis Based on the Rural Financial Innovation Case of “Order + Finance” in Shangluo of Shaanxi

CHEN Binkai SHEN Hong WEI Shenggui

（Shangluo Municipal Sub-branch PBC， Shangluo Shaanxi 726000）

Abstract： Using the specific example， taking the rural financial innovation instance in less developed areas at the grassroots level as the sample， the paper objectively analyses the degree and cause of rural financial repression aiming to prove that the use of common governance contract can solve the rural financial repression. The paper thinks that the difficulties in borrowing and lending can be eased by using common policy governance contract， the characteristics of the rural financial repression of the difficulties in borrowing and lending due to lack of the guarantee are associated with the system design， and then puts forward that the common policy governance contract is different from the government intervention

Keywords： common governance contract； rural financial repression； “order + finance”； case study

责任编辑、校对：张德进