保险业服务陕西移民搬迁工程路径分析

王雨飞++常璇

摘 要：《陕西省人民政府办公厅关于加快发展现代保险服务业的实施意见》提出：要提高保险服务能力，推动保险服务陕西省重大项目建设，以服务陕南陕北移民搬迁安置为切入点，探索在民生工程领域提供风险保障服务的有效途径。本文就保险业如何服务陕西移民搬迁工程进行了深入思考，并尝试设计出服务移民搬迁的可行性路径。

关键词：保险业；陕西移民搬迁工程；路径

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（12）-0045-04

2014年，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》提出：要使保险成为政府、企业、居民风险管理和财富管理的基本手段，成为提高保障水平和保障质量的重要渠道，成为政府改进公共服务、加强社会管理的有效工具。《陕西省人民政府办公厅关于加快发展现代保险服务业的实施意见》提出：要提高保险服务能力，推动保险服务陕西省重大项目建设，以服务陕南陕北移民搬迁安置为切入点，探索在民生工程领域提供风险保障服务的有效途径。本文就保险业如何服务陕西移民搬迁工程进行了深入思考，并尝试设计出服务移民搬迁的可行性路径。

一、陕西移民搬迁工程的基本情况

长期以来，灾害与贫困是陕西发展的重要制约因素。防灾减灾与扶贫开发历来是陕西工作的重中之重。其中，陕南地区是全国六大连片贫困地区之一，也是全省山洪和地质灾害群发区，多次遭受洪水、滑坡和泥石流灾害，平均三年半就发生一次大的洪灾。28个县区中，21个属国家或省级贫困县，400多万群众居住在生产生活环境恶劣的深山区。2001年至2010年间，陕南山区共发生地质灾害2000多起，造成590多人死亡或失踪，直接经济损失高达460多亿元；陕北白于山区是陕西三大贫困地区之一，地跨榆林和延安两市，农业总人口80.2万人。该地区干旱缺雨，而且地下水中含有大量盐碱等矿物质，长期饮用危害人体健康。贫困发生率约是全国平均水平的10倍，绝大多数的贫困人口仍居住在土窑洞里。

陕南频发的地质灾害和陕北白于山区的极度贫困，使陕西省政府下定了扶贫避灾移民的决心。2010年，陕西省政府通过《陕南地区移民搬迁安置总体规划（2011—2020年）》和《白于山区扶贫移民搬迁规划（2011—2015年）》，决定从2011年开始启动“陕南地区移民搬迁安置”和“陕北白于山区扶贫移民搬迁”工程，涉及陕南地质灾害易发区的汉中、安康和商洛3市28个县，以及陕北白于山区的约1.9万平方公里。按照陕西省政府的总体规划，移民搬迁项目将从2011年持续到2020年，利用十年时间，完成陕南3市28县的移民搬迁工作，安置移民60万户、240万人。项目资金总需求1109.4亿元，其中包括移民建设投资772.2亿元、基础设施投资140.9亿元、公共服务及其他投资159.4亿元，自主拆迁投资12.1亿元，以及土地整治投资24.8亿元。陕北白于山区移民搬迁的资金则需要近50亿元。

二、陕西移民搬迁工程面临的主要问题

陕西移民搬迁工程具有如下特点：一是搬迁规模宏大。按照规划，移民的重点在陕南地区，未来 10年陕南计划移民搬迁人数接近三峡移民的两倍，有人将陕南移民称之为有史以来规模最为宏大的移民搬迁工程。二是移民类型多样。陕西移民的类型多样，情况复杂，大致包括地质灾害避险移民搬迁、洪涝灾害避险移民搬迁、扶贫移民搬迁和生态移民搬迁等类型。三是所需投资大。按照总体规划，陕西移民搬迁工程所需投资高达1159亿元。有鉴如此，陕西移民搬迁工程也面临诸多问题。

（一）社会保障压力大

按照总体规划，陕西移民搬迁工程采取“靠城靠镇靠园区”和“进城入镇住社区”的集中安置政策，预计将有大量农村居民进入城镇，据统计，2014年，陕南地区搬到城镇规划区的群众占到总搬迁人口的50%以上，这个规模相当于把陕西的城镇化率提高了3.47%。鉴于目前社保基金缺口巨大，随着移民搬迁工程的推进，农村转移人口不断增加，养老、医疗等社会保障面临的形势将更加严峻。

（二）风险意外威胁多

一是农业生产方面。移民搬迁使相当一部分农村居民进城入镇，加速了农村土地流转和规模经营，提高了土地集中程度，使得单个农户的生产抵御风险能力下降。一旦发生较大的自然灾害，承包经营的移民家庭将蒙受巨大损失。二是城镇化建设方面。为妥善安置移民，需建设大量规模不等的城镇。这些新建的城镇，从通讯、供水、供电等基础设施，到工厂搬迁、房屋建筑、生活配套设施的完善，均面临风险，一旦遇上自然灾害或意外事故，都会给移民安置造成不同程度的困难。三是移民人身安全方面。百万移民的不同距离搬迁，可能因自然灾害、交通事故等风险造成人身伤亡，影响搬迁进度。

（三）移民就业困难

从主观上看，搬迁移民技能水平总体偏低。一方面，搬迁移民受教育程度普遍偏低，劳动技能单一，就业渠道较为狭窄，许多移民因担心无法在城镇就业而一再拖延搬迁时间；另一方面，搬迁移民技能培训观念淡薄，缺少主动参加培训的意识，在一定程度上影响了转移就业步伐。从客观上看，拓宽搬迁移民就业渠道受自然条件和经济发展制约较多。陕南3市28个县（区）中有21个属于国家或省级贫困县，山大沟深平地少，产业园区和工厂企业分布不均，旅游产业欠发达，经济基础薄弱，吸纳就业能力低，无法提供足够的就业岗位。

（四）资金缺口巨大

陕西移民搬迁工程建设资金缺口巨大。一方面，地方财政资金严重短缺，落实移民社区基础设施项目配套难度很大。另一方面，搬迁对象大都自筹资金能力弱，缺乏抵押物和稳定收入。在没有无息贷款或贴息贷款等优惠政策的条件下，大量的借贷以及高额的利息使移民家庭背上沉重的经济负担。

三、移民搬迁与保险业发展的辩证关系

保险是现代经济的重要产业和风险管理的基本手段，是社会文明水平、经济发达程度、社会治理能力的重要标志，兼具经济补偿、资金融通和社会管理三大基本职能，与移民搬迁“以人为本”的核心理念相契合。开展移民搬迁有利于促进保险业发展，而保险业发展壮大之后，也能够更好地为移民搬迁工程保驾护航。具体来看，两者的辩证关系主要体现在以下两个方面：

一方面，移民搬迁将有效释放保险需求。大规模的移民搬迁将加速农村的城镇化进程，提高城镇化率。而从很多国家和地区的发展经验看，城镇化率的上升将带来人均GDP的增加，进而带动保险深度和保险密度的同向变化，即保费收入占GDP的比重和人均保费收入将得到不同程度的增长。研究表明，城镇化率每提高1%，将带动GDP增长1.3%；GDP每增长1%，将带动保费收入增长1.3%。1996年瑞士再保险公司通过对东欧国家保险深度和人均GDP的关系进行实证研究，结果显示保险深度与人均GDP之间呈现“S”型曲线关系，人均GDP的上升将带动保险深度和密度同向增加。

另一方面，保险业可在移民搬迁中承担重要角色。移民搬迁是一个复杂的系统工程，涉及面广、投资巨大，需要多领域、多部门、多行业的共同参与。很多国家和地区的发展经验表明，商业保险在统筹城乡发展、完善社保体系、提高保障水平、辅助社会管理等方面具有明显优势，具有“经济助推器”和“社会稳定器”功能，在移民搬迁中能够发挥独特作用。

四、我国保险业服务移民搬迁工程现状

近年来，我国保险业积极服务南水北调、三峡等国家重点工程的移民搬迁工作，在社会保障、风险管理、资金支持等方面做出贡献。目前，涉及的主要险种包括意外伤害险、农房保险等。

（一）陕西情况

陕西移民搬迁工程启动以来，中国人寿陕西省分公司为陕南近一万户农村建房家庭提供了小型建筑工程保险，也为370万外出务工人员提供了意外伤害保险；中国人保陕西省分公司共向陕南15039户搬迁移民提供农村住房保险服务，其中汉中5300户，商洛9739户，合计提供风险保障1.61亿元，有效降低了移民搬迁风险，分担了地方政府压力。

（二）其他地区的经验

河南保险业积极服务南水北调库区移民搬迁工作，累计为库区5.9万移民提供人身意外伤害保险保障75亿多元，处理赔案133起，赔付150余万元，办理移民保单转移226件，为库区移民工作保驾护航，得到了当地政府和移民的充分肯定。重庆市积极筹建三峡人寿，计划为三峡等各类大型国家重点工程中涉及移民的保险市场提供服务，通过商业保险弥补由于地方财政短缺而无法完全落实的社会保障政策，解决政府财政上的压力和体制上的不足。

五、保险业服务陕西移民搬迁工程的路径

（一）以商业养老和健康保险为突破口，着力分担社会保障压力

整合城乡居民养老、医疗保险制度，解决大量农村转移人口的社会保障，是移民搬迁工程需要解决的重要问题。当前，政府在社会保障方面已承担了巨大的压力，通过商业保险这种市场化的社会保障机制，能够减轻政府的社会保障责任，分担移民搬迁带来的社会保障压力。2014年，保险业在国内27个省份开展了392个大病保险统筹项目，覆盖7亿人口，参保群众保障水平普遍提高10至15个百分点。各类医疗保障经办服务人数达3.2亿。企业年金受托服务覆盖3.5万个企业的877万名职工，受托管理资产3160亿元。陕西省大病保险试点已扩大到9个地市，覆盖人群超过2500万人，全年累计赔付支出3.46亿元。受托管理企业年金业务规模达到83.61亿元。基于此，建议进一步完善移民地区商业保险与社会保险的合作机制，继续扩大商业保险机构受托管理新农合、城镇居民基本社会保障服务的渠道。健全城乡居民大病保险制度，进一步拓展覆盖面，逐步提高报销比例，切实解决移民家庭“因病致贫、因病返贫”等问题。积极争取国家税收优惠政策，发展个人税收递延型养老保险等新型产品，通过税收杠杆提高移民家庭购买商业保险的积极性。

（二）以农业保险和巨灾保险为突破口，着力抵御自然意外风险

通过创新发展农业保险、巨灾保险等险种，有利于用市场化机制解决移民搬迁面临的各类自然、意外风险。2015年中央1号文件提出：要强化农业社会化服务，必须完善农业服务体系，帮助农民降成本、控风险。通过发展农业保险、巨灾保险等险种，有利于用市场化机制解决移民搬迁面临的各类自然、意外风险。2014年，我国农业保险保费收入已达到325.7亿元，承保金额1.66万亿元，向3500万受灾农户支付赔款214.6亿元，承保主要农作物突破15亿亩，占全国主要农作物播种面积的61.6%。陕西省农业保险已实现保费收入5.68亿元，全年共向440.16万户次农户提供风险保障463.93亿元，共支付赔款2.03亿元，受益农户23.89万户次。基于此，建议以主要粮食作物和农畜产品为重点，扩大移民地区农业保险保障范围和覆盖区域，逐步提高保障程度。因地制宜，在陕南地区，大力推动核桃保险、油菜保险、农房保险等险种的进一步发展，在陕北地区，大力推动大枣保险、马铃薯保险等险种的进一步发展，鼓励有条件的公司积极开展山羊保险试点，帮助从事农业生产的移民抵御自然灾害，实现移民搬迁“稳得住，能致富”。进一步推进移民地区的农业保险服务网点建设，延伸服务内容，优化服务流程，为移民家庭提供优质服务。同时，考虑通过再保险、巨灾风险证券化、指数化保险等方式，分散化解移民搬迁面临的巨灾风险。综合考虑陕西经济发展状况、保险市场发育程度、地理环境等因素，在地方政府财政实力有限的情况下，可考虑先针对移民房屋、人身面临的暴雨洪涝、地震等主要灾害，积极在移民地区开展巨灾保险试点，初步构建起广覆盖、低保障的保障体系。

（三）以发挥保险资金融通功能为突破口，着力创新金融支持形态

一方面，保险资金具有规模大、期限长、稳定性强的特点，能够很好地匹配移民搬迁的资金需求，提供长期稳定的资金支持，丰富投融资方式。2014年，我国保险业总资产首次突破10万亿元，保险资金运用余额达到9.3万亿元，已成为资本市场的一个重要机构投资者，积极参与了一些国家重大基础设施建设和民生工程建设。就陕西来看，保险业已累计为陕西省交通、水利、市政等重点工程提供了近400亿元建设资金。目前，许多保险机构也在积极争取参与陕西省保障房建设、西咸新区等重点项目。另一方面，农村小额信贷保险可有效增强移民因遭意外而削弱的还款能力，提高获得贷款的可能性，从而获得生活、创业所急需的资金。基于此，建议考虑建立由发改委、金融办、保监局等多部门共同参与的“险资入陕”工作机制，明确责任分工，通过丝绸之路经济带投资推介会、西洽会等投资对接、宣传平台，吸引保险资金投资陕西移民搬迁等大型民生工程。借鉴江苏、广东等发达地区的产业基金融资模式，探索建立以保险资金为主的移民搬迁工程投资基金。此外，还应积极在移民地区发展小额贷款保证保险，进一步提高险种覆盖面，加大对农村银保互动机制的支持推广力度，缓解移民家庭生产、创业融资难的问题。

（四）以拓宽移民就业渠道为突破口，着力缓解就业形势

保险行业既是资本密集型行业，也是劳动密集型行业，每年能吸纳大量的就业人口，缓解全社会的就业压力。据统计，保险营销员很多来自下岗工人、无业人员和农民，从事保险营销，在不需要国家投入的情况下，能够解决大量人员就业问题。当前，我国保险营销员人数已超过500万，陕西的保险营销员人数已超过11万。近年来，陕西保险行业快速发展壮大，受“新国十条”出台、《保险法》取消销售人员从业资质要求等利好因素影响，保险业有望为移民提供大量就业机会。基于此，建议考虑针对搬迁移民开展风险管理、保险、营销等知识技能培训，吸收符合条件的移民进入保险行业，提高移民职业素养，缓解移民地区的就业形势，减轻政府负担。

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An Analysis on the Path for the Insurance Industry to

Serve Shaanxi Immigrant Relocation Project

WANG Yufei CHANG Xuan

（Shaanxi Bureau of China Insurance Regulatory Commission， Xian Shaanxi 710024）

Abstract：It is proposed in Opinions of the General Office of the Peoples Government of Shaanxi Province on Accelerating the Development of Modern Insurance Industry that the capability of the insurance service should be improved， the insurance service for the major projects of Shaanxi province should be pushed， and the effective way to provide the risk guarantee sevice in the field of the livelihood projects should be explored from the aspect of serving Shaanxi provinces immigrant relocation project. The paper makes a deep thought on the insurance industrys serving Shaanxi immigrant relocation project， and tries to design a feasible path.

Keywords： insurance industry； Shaanxi provinces immigrant relocation project； path

责任编辑、校对：张德进