欠发达地区建立“三农”融资担保体系的实践与思考

摘 要：农村金融供给不足问题由来已久，担保缺失是主要瓶颈。一般而言，政策性担保存在可持续性不足问题，商业性担保存在服务不深入问题，因此，建立一套多层次的“三农”融资担保体系对缓解“三农”融资难题具有重要意义。本文通过考察汉中“三农”融资担保体系建设情况，结合国外信用担保机制建设经验，探讨了欠发达地区“三农”融资担保体系建设当中的问题，并提出相应对策建议。

关键词：三农；融资担保；风险分担机制

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（12）-0032-05

2015年1号文件提出“鼓励开展‘三农融资担保业务，大力发展政府支持的‘三农融资担保和再担保机构，完善银担合作机制”。近年农村经济不断发展，伴随农业生产规模化、产业化和集约化发展，农户资金需求呈现分化特征：农户小额融资需求和农业大额融资需求。社会信用体系尚不完善，外部金融生态环境欠佳，导致正规金融机构不断撤出县域，现存正规金融体系则因农户担保不足、风险较大难以有效对接农村金融需求，欠发达地区的情况更为突出。因此，建立一套多层次的“三农”融资担保体系对缓解地方“三农”融资难题具有重要意义。

一、国内外信用担保体系建设经验

纵观各国或地区信用担保体系建设，“三农”融资担保与中小企业信用担保体系往往存在交叉，甚至一并而论。故本文对此不作严格区分，笼统介绍各主要经济体信用担保体系建设情况。

发达国家在信用担保体系建设方面的主要特征是政府主导、市场化运作。美国采取“中小企业管理局（SBA）+私营金融机构”模式，秉承市场原则，无政策倾向性；资金来源于国会预算拨款；SBA负责计划的具体实施环节，金融机构自主决定是否贷款以及是否申请政府担保；SBA无权干涉干预贷款机构的贷款决策，但有权决定是否同意贷款机构提出的担保申请。

德国成立了私有的、具有地域属性的合作性信贷担保银行，担保银行不以盈利为目的，担保费率仅为0.75%-1.75%，专门为中小企业融资提供担保服务，银行承担20%的风险，其余80%由担保银行、联邦政府、州政府共同承担。德国每年为担保银行提供3000万欧元的补偿资金，如果担保银行的新增利润仍用于担保业务，就不需要缴纳任何税费。同时，联邦政府及各州建立反担保体系（也就是我们平常所说的再担保），资金来源于当地税收收入。

日本是世界上最早建立中小企业信用担保体系的国家，主要采用“担保+再担保”的信用担保机制，即首先由遍及全国的52家信用保证协会为中小企业提供融资担保，其次由日本政策金融公库再对信用保证协会以保险的形式提供再担保。信用保证协会和金融公库不是私营企业，而是以信用保证协会法以及株式会社日本政策金融公库法成立的公共法人。担保资金来源中80%来自财政，担保费率不超过1。风险由贷款银行承担20%，信用保证协会承担80%，在信用保证协会承担80%的风险中，金融公库承担70%-90%。此外，针对“三农”，日本建立了由地方公共团体、龙头企业等出资成立，地方政府给予资金补助的农业信用基金协会（借款人需向农业信用基金协会缴纳4%左右的保证费）和由政府直接出资成立的提供保证保险的农林渔业信用基金协会，全国农协保证中心提供再担保。

以匈牙利、立陶宛、罗马尼亚和爱沙尼亚为代表的中欧发展中国家的农村信用担保体系建设主要特征为政府主导、与银行建立风险分担机制。四国的农村信用担保基金都由政府农业部门监管，并受到政府资助，资助比例一般达到70%甚至80%。四国的农村信用担保基金都与银行建立了风险分担机制，按一定比例分担信贷风险，保障担保机制的有效运行。

台湾的融资担保体系主要包括三类组织：一是专业经营中小企业融资性担保的银行和开展该项业务的一般银行；二是助力金融机构，承担部分融资风险的中小企业信用保证基金，是对市场的重要补充；三是为中小企业提供融资咨询及诊断服务的省属行库中小企业联合辅导中心。前两者直接承担融资担保责任，或以赚取利润为目标或以助力中小企业为己任；最后则是整个信用担保体制的软性补充。中小企业多管理水平较低，该类机构的存在为其融资提供指导，在一定程度上提高了中小企业的融资能力。其中信用保证基金资金79.09%来自政府，20.45%来自金融机构。基金完全按照市场化运作，政府只把握宏观扶持方向，监督基金的运作管理，不管理具体业务。风险由银行承担20%，其余80%由信保基金承担。基金实行差别担保费率，约为0.75%-1.5%，金融危机后最低仅为0.5%。目前，信保基金覆盖台湾20%左右的中小企业。

而诸如埃及和葡萄牙等国家主推社会互助型中小企业信用担保体系。埃及所成立的小企业互助担保公司由银行机构、保险机构及中小企业协同组织，葡萄牙则组建了中小企业协会。

纵观各主要经济体，笔者发现各国、各地区信用担保体系建设思路可概括：运作形式多样，参与主体繁多但无专门商业担保机构，资金来源多元但以财政税收拨付为主，政府主导但不干涉具体操作，多由中小企业部门负责具体组织管理，金融机构参与并承担部分风险。

二、汉中“三农”融资担保模式概述

截至2015年3月，汉中市担保贷款余额10.916亿元，占比1.82%；担保基金4.81亿元，其中政府出资2.463亿元，民营出资2.337亿元。近年来，作为典型欠发达地区，陕西省汉中市“三农”融资担保体系呈现多元化发展态势，在融资担保公司和政府部门设立基金机构作为融资担保第三方主体的老模式下，融入了保险公司、农村信用互助协会等新型融资担保第三方主体，有效地缓解了“三农”融资担保难题。目前，汉中市“三农”融资担保体系主要包括五种模式：一是“融资性担保公司+银行”模式；二是“保险公司+银行”模式；三是“政府部门设立基金+银行”模式；四是“农村信用互助协会+银行”模式；五是“政府+企业+银行”模式。

（一）“融资性担保公司+银行”模式

“融资性担保公司+银行”模式是融资性担保公司与银行等债权人约定，当被担保人不履行对债权人负有的融资性债务时，由融资性担保公司依法承担合同约定担保责任的模式。该模式有效缓解了农户和涉农企业因无抵押物而无法在银行融资的难题。截至2015年2月末，汉中市融资性担保法人机构共6家，从业人员56人，注册资金总额3.93亿元，其中，国有资本1.7亿元；民营资本2.23亿元。全市融资性担保在保余额4.9亿元，在保户数58户，其中，涉农在保余额0.2亿元，占总在保额的4.08%；涉农在保户数25户，占总在保户数的43.1%，可见，涉农担保主要为小额贷款担保。历年累计涉农融资性担保金额6亿元，累计涉农融资性担保户数83户，涉农担保代偿率2.4%。该模式执行的担保费率较高，一般为2.5%-3%，且要求借款企业提供反担保。四大行一般要求合作担保公司注册资本金不得低于1个亿，且风险由担保公司全部承担，同时政府对担保公司没有任何财税优惠。

（二）“保险公司+银行”模式

“保险公司+银行”模式是借款人为投保人，银行为被保险人，在保险期间内，当发生借款人未按照与银行签订借款合同的约定或法律规定足额履行债务和承担还贷责任，或者借款人违反借款合同的其他约定的情形，保险公司按照保险合同及相关协议约定，向银行赔偿借款合同项下借款人依法应支付的债务。辖内此模式主要是建设银行的“保贷通”业务，即向投保指定保险公司“企业贷款履约保证保险”的小企业办理信贷业务。投保保险公司须在建行总行指定准入名单范围内，当前纳入建行准入名单的保险公司仅为安诚保险及信达保险。截至2015年2月末，建设银行汉中分行通过“保贷通”贷款模式解决了一户“三农”企业融资问题，金额为500万元，保险费率为2.5%-3%，风险全部由保险公司承担。该模式当前仍处于试行阶段，基层商业银行无自主选择合作保险公司的权力，在很大程度上限制了该项业务的开展。随着该模式的进一步成熟，纳入的贷款规模将会扩大，形成银、企、保三方共赢局面。

（三）“政府部门设立基金+银行”模式

“政府部门设立基金+银行”模式主要是小额担保贷款，是指由政府出资设立担保基金，委托小额贷款担保中心提供贷款担保，由经办商业银行向符合一定条件的待就业人员发放定额贷款（个人10万元，企业300万元），风险由担保基金全部承担，政府提供贷款贴息并定期补充基金，以持续解决其经营自筹资金不足难题。小型农村企业，返乡农民工、农村妇女创业、农村青年示范户等是该模式的主要受益方。截至2015年3月末，汉中政府担保基金余额为0.6亿元，担保贷款余额为6.08亿元，担保放大倍数超过10倍。

（四）“政府+企业+银行”模式

“政府+企业+银行”模式是在企业提供一定担保的基础上，由企业缴纳一定比例的助保金和政府提供的风险补偿金共同作为增信手段的信贷模式。辖内此模式主要是建设银行的“助保贷”业务，向“重点中小企业池”中企业发放贷款，企业按其在建设银行获得贷款额度的规定比例自愿缴纳的资金，用于先行代偿该池中所有企业逾期的贷款，借款人仅需提供最低40%的担保即可获得全额贷款。其中，“重点中小企业池”是由政府助保金管理机构和建设银行共同认定的优质小微企业群体。建设银行可根据政府提供的风险补偿资金设定放大倍数，当年最高可达到10倍。当出现不良时，先由企业缴纳的助保金代偿40%，剩余信贷风险由建设银行和政府各自承担30%。该模式转变了政府财政资金的“补贴”传统，通过政府增信调低借款企业担保比例，扩大贷款额度，降低融资成本。

截至2014年12月末，汉中辖区50%的县区以财政注入风险补偿资金共计1130万元，建设银行发放“助保贷”贷款余额6430万元，累计为10户小微企业成功融资8430万元。其中“三农”风险补偿资金共650万元，累积发放贷款余额2200万元，放大倍数近4倍。汉中市政府后期将根据财力和企业发展情况逐年增加风险补偿资金的投放，助力辖区“三农”企业发展。

（五）“农村信用互助协会+银行”模式

“农村信用互助协会+银行”模式是指在合作银行建立专户对农村信用互助协会会员缴纳的互助基金进行封闭式管理，会员需要贷款时向协会申请以互助基金担保，协会同意后向合作银行出具担保同意书，合作银行按规定为会员办理贷款。发生违约，合作银行有权从协会信用互助基金中扣收。该模式突破了以往“三农”信贷的小额特征，在农业产业化程度高、生产性资金需求旺盛的农村地区以专业合作社为依托，切实化解了农民和新型农业经营主体贷款担保难题。截至2015年2月末，汉中市先后成立西乡县富民信用互助协会、江榜村惠农茶叶信用互助协会和沙河村精诚食用菌信用互助协会三个协会，与西乡农村合作银行建立合作关系。协会目前吸纳会员112户，担保基金227万元，由协会担保发放贷款23笔，金额总计435万元。会员贷款总额度最高为互助基金的10倍，担保基金专户存款按一年期存款利率计息。会员不良贷款占比超过该协会贷款总额15%以上（含）的，西乡农合行有权停办该协会全体会员贷款业务，直至不良下降后方可重新办理。

就各模式担保放大倍数而言，“政府部门设立基金+银行”模式放大倍数略超过10倍，其余模式放大倍数均较低。说明汉中“三农”融资担保体系从形式上达到了多层次、多侧重的要求，但运作效率较低，下文将就各模式运作中存在的问题进行阐述。

三、欠发达地区“三农”融资担保体系建设存在的问题

（一）银担合作门槛高，本土融资性担保公司发展乏力

融资性担保公司普遍被定位为准金融机构，在与银行合作中处于劣势地位。商业银行基于风险考量多将其准入的资本金规模、所有制性质等条件设置较高，客观上将小机构和民营机构拒之门外。而欠发达地区多为民营融资性担保公司，资本实力较弱，银行对其授信较谨慎保守，较省级融资性担保公司竞争力不足，银行授信资源外流，导致地方融资性担保公司业务开展有限甚至无法开展，担保放大倍数较小。欠发达地区金融机构与省级融资性担保公司合作又存在实地核保困难，业务风险进一步加大。

（二）银行风险承担比例较低，风险共担机制不完善

除“政府+企业+银行”模式以外，其余“三农”融资担保模式中银行承担风险比例均较低，融资性担保公司、保险公司、政府部门、信用互助协会承担了几乎全部的风险，这与银行雄厚的资本实力并不相称，也不符合市场主体地位平等、风险共担的原则。其主要原因在于银行的高度话语权导致风险分摊机制难以实行。此外，这种责任与能力的不对等又容易导致银行没动力履行贷款审查与管理义务，进一步加大了信用担保机构的经营风险，从而降低了担保机构开展风险较大的涉农担保业务的积极性。

（三）担保放大倍数有限，变相提高“三农”融资成本

除“政府部门设立基金+银行”模式的担保放大倍数达10倍外，欠发达地区“三农”融资担保模式的担保放大倍数一般难以超过4倍，低于国际通行担保放大倍数5-10倍的惯常水平。说明政府公信力对“三农”信贷的增信作用显著，而市场主体增信能力有限，亟待市场各方进一步加强对金融助农的认识。

（四）反担保要求制约企业融资

为了分散担保业务的高风险，绝大多数担保机构都要求借款人提供反担保。然而融资难的主要原因就在于中小企业担保抵押物不足，设置反担保条件也就是设置融资门槛，在一定程度上失去了担保机构存在的意义。调研中发现，借款企业无法满足担保机构要求反担保条件，进而无法获得借款。如果借款企业的财务状况、前期还款状况较好，应逐步取消反担保要求，以降低企业融资难度，促进担保业务发展。

（五）担保费率过高

经调查，汉中担保费率普遍保持在2.5%-3%的水平，而国际通行担保费率水平仅为0.5%-1.5%。如此一来，企业融资成本不仅要承担相应的利息成本，还要承担较高的担保成本，虽然提升了融资满足率，但融资贵问题加剧。融资担保体系的建立在一定程度上降低了企业融资难度，但较高担保费率却又限制了部分难以承担高融资成本企业的融资便利。再加上在实践过程当中，可能存在银行要求企业交纳保证金、手续费、购买理财产品等隐形成本，担保费率的高企对中小企业扩大再生产造成不利局面。

（六）政府扶持力度不够

从汉中实践看，担保机构在支持地方经济发展过程中承担着准公共职能，同时具有“高风险、低收益、扶持性”特征，各级财政在资金来源和风险补偿方面应给予大力支持。汉中作为陕西省的欠发达地区，地方财力有限，2014年全市地方财政收入为40.89亿元，约占全省地方财政收入的2.16%，以地方政府出资方式支持“三农”融资担保行业存在较大财政压力，制约了担保机构规模的扩大和担保能力的提升，这是问题的关键所在，也是下一步解决融资难问题工作的重点。

四、欠发达地区“三农”融资担保体系建设对策

（一）建立政府补偿机制，搭建担保增信平台

探索融资担保风险补偿新机制，尝试以政府设立融资担保业发展专项基金等方式推进担保行业风险补偿机制建设。建议借鉴国外经验，由各级财政出资成立的中、省、市、县四级政策性再担保机构，自上而下逐级提供再担保。同时，引导融资担保机构、保险公司与银行共同协商，就银担、银保合作研究制定规范性的意见，重点解决适当放宽放大倍数、合理分摊风险等问题，加快推进担保增信平台建设，保障和拓展银担、银保合作。

（二）银行思想要转变，重合作轻主导

“三农”融资担保体系中银行作为债权人处于核心地位，拥有较高的话语权。基于盈利和风险考量，银行与其他主体合作不充分，融资性担保责任余额增长不足。第三方主体能够有效承担信用风险，降低银行与借款主体的信息不对称程度，银行应当对此有足够的认识和重视，并主动承担一定的社会责任，与其他主体共同承担信用风险，推动“三农”融资担保体系建设工作。应当积极推动银行经营理念的转变，制定相关政策办法推动风险共担机制的建立。鉴于我国实际，建议银行承担风险损失15%、担保机构承担风险损失85%较为合适。

（三）第三方主体要着力自身建设，增强担保倍数放大实力

银担合作困难的主要原因来自融资性担保公司自身实力的薄弱，除资本实力、所有制等硬性条件外，其自身人员专业性、管理水平的局限也是银行所顾虑的要素。“政府+企业+银行”模式、“农村信用互助协会+银行”模式下信用建设则成为关键。良好的模式管理和信用记录会提升其软实力，扩大银行授信规模及贷款规模，更好促进自身发展。

（四）逐步取消反担保做法

担保机构要求借款企业提供反担保以降低风险是出于保障心理，但也意味着其未发挥出有效、足够的“信用增级”功能。担保机构应立足自身信息优势，收集业务覆盖范围内的企业相关信息，建立企业信用数据库，突破以担保抵押物为保证的业务思维框架，将企业订单、还款记录、库存、企业市场前景等信息综合，得出企业信用等级判定结果，并据此逐步取消对借款企业提供反担保物的刚性要求。

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The Practice and Reflection of Establishing the Financing Guarantee System of Agriculture， Rural Areas and Farmers in Less-developed Regions

Research Group

Abstract： The problem that the rural financial supply is not sufficient has existed for a long time， and the lack of guarantee is the main bottleneck. In general， the problem in the policy guarantee is the insufficient sustainability， while the problem in the commercial guarantee is that there is no thorough service. Therefore， to establish a multi-level financing guarantee system of agriculture， rural areas and farmers is of great significance to ease the financing difficulties of agriculture， rural areas and farmers. By investigating the financing guarantee system construction of agriculture， rural areas and farmers in Hanzhong city， combined with the experience of foreign credit guarantee mechanism construction， the paper discusses the problem of financing guarantee system construction of agriculture， rural areas and farmers in less developed areas， and puts forward corresponding countermeasures and suggestions.

Keywords： agriculture， rural areas and farmers； financing guarantee； risk sharing mechanism

责任编辑、校对：张德进