当前我国行政审批改革的深化路径——基于整体政府理论视角

李林津

当前我国行政审批改革的深化路径
——基于整体政府理论视角

李林津

截至2015年底，从中央到地方进行了多次全面而深入的行政审批制度改革，并取得了一定的成果。但是，由于改革未能深入解决我国部门横向分割的许可权配置、上下关系断层、“放”后与监管衔接不到位等问题，使得审批领域多头审批、重复审批、行政审批多、程序繁、效率低以及审批程序不规范等问题依然突出，为公民提供的是部门式、碎片化的审批服务。本文对整体政府理论进行概述,在此理论基础上提出我国行政审批改革的深化路径：打造统一协同平台、大部制改革、线上线下联合审批，做好“放、接”“放、管”、精英主导全局、构建公民导向的行政文化。

整体政府理论；行政审批；改革

整体政府理论产生于20世纪90年代中后期，最早发端于英国布莱尔政府的改革，其后迅速扩展到澳大利亚、新西兰和美国等这些实施新公共管理改革的先锋国家。因此，整体政府理论是针对新公共管理运动带来的政府部门各自为政、碎片化等问题而产生的，是对新公共管理理论的批判、反思与超越。而信息技术的发展，大大降低了行政部门间纵向与横向联系的成本，使政府组织结构趋于扁平化，并且能够跨越组织的层级为公民提供整合性、一站式的服务。

一、整体政府的理论内涵

“整体政府”理论除了摒弃以往的科层官僚性行政方式的弊端外，还对具备碎片的新公共管控方式进行一定程度的反思。以往的科层性行政方式在更大程度上重视相关的运作规则与服务，对公民群体开展的公共服务工作缺乏及时与灵活等特征，从而致使许多“政府失灵”等恶性事件发生，而体现新式公共管控特征的“企业家政府”方式借助构架结构较小的部门与职权相互制约的机关，来解决在行政组织方面之前存在的集中与集约情况，进一步增强政府与NGO等社会性组织竞争的能力。行政方面存在的碎片化特征将增大政府运作的困难情况，并且相关数字技术的发展也对政府的运作产生一定的影响作用，这再次加快了西方的政府改革进程，“整体政府”便在这样的环境下自然而然产生了。其理论最初的目的是为减轻碎片化存在的情况，加强政府制定政策的整体性与部门间的协调程度，从而向公民群体给予更高质量的服务。

以英国为代表的资本主义世界在1990年代时开启了新的政府改革潮流，“整体政府”在理论层面上支撑了这次潮流的发展。英国政府除了拟定“整体政府”发展的相关计划外，还建议利用这一理论加快政府改制进程。加拿大与希腊等国家随后也开始这方面的改革工作，“整体政府”理论便在公共行政领域内受到更大程度的关注与研究。牛津大学的Bog-danor学者对“整体政府”理论进行较为系统全面的整合研究，并将相关成果编著为《整体政府》一书，其认为与符合经济学思维的新式公共管理改革存在差异的是，“整体政府”的发展主要与社会科学而非经济学的相关理论存在较大的联系。ToppherPollit在研究海量文献资料后，认为“整体政府”的深层次内涵为，借助横向与纵向协调的思想与行动来达到在政府改制方面的估测性利益，涵括的内容除了有排除相互破坏与腐蚀的政策情境以及更大程度利用稀缺资源外，向公民给予无缝隙而非分离的服务以及促进政策领域里利益主体之间的协调合作等也属于这一范畴。佩里·希克斯在这方面的观点为，“整体政府”在较大程度上对功能性组织模型具有反思与批判作用，其认为“整体政府”理论关键的基本职能不仅涵括部门间主义、中央集权化及增设机构扩展其职责、跨组织边界以及协同服务生产方式，还包含跨功能合作、以网络为中心的协调方式、限制机构转嫁成本的能力、个案管理者、信息管理者以及整理预算及采购等职能。由此可见，整合能从根本层面上体现出整体政府的内涵。

二、我国行政审批制度改革的现状

行政审批方面的相关改革工作在现阶段中已开展过多次，取缔与整合的行政审批项目数目超过了2000。随着改革的进行，审批事项的大幅裁减同时也意味着大量收费性项目的取消，这大大减轻了经济主体的经营成本；改革中涌现出了新的行政审批服务机构，或者说是行政审批的运行载体，其中以“行政服务中心”“政务大厅”为典型代表，一定程度上方便了群众。

但行政审批制度改革过程中注重量的减少，质还没有显著提高，市场活力未得到全面激发，行政机关的审批权依然过大，审批范围广、交叉审批、程序繁复、重审批轻监管的弊端并没有得到根本转变，并且在改革的过程中还暴露出了一些问题，改革未能深入解决我国部门横向分割的许可权配置、上下关系断层、“放”后监管与衔接不到位等，使得审批领域多头审批、重复审批、行政审批多、程序繁、效率低以及审批程序不规范等问题依然突出，为公民提供的依然是部门式、碎片化的审批服务。这不仅不能满足广大民众对政府提供整合性服务的诉求，更严重阻碍了我国市场经济的深入发展。

三、我国行政审批改革的深化路径

1.做好“放”“接”“管”“评”，四个轮子同时驱动

政府在提高改革认识，坚持“放”的理念，贯彻改革精神，落实“放”的举措的同时要“接”好中央相应的指导，切实开展相关的统筹规划工作。地方性政府应与人民群体及市场主体建立直接性的关系，其在行政审批改制方面的相关情况与本届政府职能方面的改变存在紧密联系。“接”好上级机构所给予的职权，对于地方所具有的职能要认真落到实处，积极促进市场及社会对“接”相关工作的支持与落实，争取将职权的应用达到放而不乱的要求，要将中央赋予市场及社会的相关权力的相应转接工作认真履行施行，中央正式明确放开的权力要认真切实地转交给市场及社会，不得截留不得梗阻。相应地，还要落实“管”，要将政府运作摆脱以往被微观事物束缚的情况，将之前事前审理批准职能积极变化为事中与事后监督管控。完善监管方面的体系，使政府治理能力现代化。“评”是巩固改革成果的重要举措，建立有效的评价机制，有利于创新激励方式，促进改革的深化。“放”、“接”、“管”、“评”四个方面缺一不可，与改革辅车相依，共同驱动改革向前推进。

2.打造统一协同平台，线上线下联合审批

职能部门专业化的过度细分,部门之间相互争夺权力与资源等，致使优化整体管控配置资源等方面存在较大的困难，这些方面存在进行协调的成本过重以及多方指挥等情况。网络方面的政务服务表面上在内容上十分多样丰富，不过相当大的部分都体现在资讯等类别上，线上线下办事平台的工作差异致使这方面的实际利用比重较低。因为业务系统在现阶段中没有具备相应的功能，因而企业与民众需要以线上方式进行申请操作后，才能再到相应部门办理相关业务，线上线下两种方式都没有最大限度地发挥理论上的作用，除了增加在行政方面的负担外，还给企业与民众产生额外的麻烦。打造统一协同平台，整合原来分散于各部门的审批服务，以统一的方式来开展相关工作，增强线上流转方式的作用，并且对特定业务的办理时限进行一定的限定，对业务的整个流程进行一定的监督管控，从而解决以往存在部门协调配合困难、职能分不明确以及服务有效性不足等不良情况。积极开展信息资源方面的共享建设，并建立数据共享体系，高程度的数据更新及共享有益于建设更为高效的政府，各个部门依据具体规定共享信息内容的负面清单来以无条件方式进行共享，从而积极支持具备跨越区域、层级或者部门性质的全程通等业务。

3.继续推进大部制改革，合理简化审批流程

我国当前在行政审批上存在的许多问题，本质上是由政府机构设置庞杂、管理权限过宽、不同政府部门的管理领域又交叉重叠等制度安排层次上的缺陷造成的。因此，必须加大机构整合力度，实行职能有机统一的“大部制”，以简化审批流程。依据整体政府的相关理论，在进行机构相关改制工作后，在组织方面的工作体制、结构以及文化等层面上进行更进一步的改制工作，从而将组织由先前所具备的金字塔式非人格特征改变为充分具备合作及公共服务特征的网络化结构组织。要求大部制改革中央到地方逐步推进、整体协调，不仅要上下级协调，还要与我国政治体制改革、社会管理体制改革相协调。

4.精英领导班子主导改革全局，保证改革整体性与持续性

大部分的县办在人力资源方面都存在较大程度的局限性，相应地，领导推动改制进程的能力在实际情况中也尚待改进，其存在较大的难度来担负相应的责任。具备审批职权的相关政府部门需要采用“一把手”负责的方式，积极拟定进一步简化审批等运作流程的相关改制计划，从而建设由主要领导担负总体管控，下级领导具体管控，相关人员执行的工作体系。在这其中，需要在更大程度上避免面子工程情况的存在，要积极汲取试点地区开展相关工作的先进性成果等优质经验，并且借助学术方面的“外脑智库”等打破以往存在的惯性情况。设立能够支持协助整体设计与探究改革文件等活动的专家队伍，保证改革整体性与持续性。

5.清除不正之风，构建公民导向的行政文化

当前，“官本位”是影响行政审批制度改革的滞阻因素。在官本位思想的影响下政府官员不愿放弃手中权力，而审批项目的精简实质上是对行政审批权的调整,是对现有权力格局的重新配置,这必然会引起他们的强烈反应,审批项目的精简困难在所难免。官本位思想禁锢了官员的思想观念,造成官员行政失范，在行政管理中表现为“大老爷”作风,缺乏公仆精神,把不作为看成理所应当,损害了政府形象。审批就是权力、管理就是审批的思想普遍存在。现有的政府官员大都已习惯了计划经济时代的管理方式,不愿放弃手中的审批权力,改革他们掌握的审批权需要一个渐进的过程。在这样的背景下，需要全国上下一心，倡导并彻底展开行动，构建“服务民众”的核心行政文化，以扭转已扭曲的价值观，重塑新时期的行政文化。

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[7]谭海波.蔡立辉.论碎片化政府管理模式及其改革路径——整体型政府的分析视角[J]社会科学，2010.

（作者单位：广西大学公共管理学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.07.023