大数据视域下的政府治理

司娜清

大数据视域下的政府治理

司娜清

大数据时代的来临，意味着信息技术和整个社会都将面临巨大的变革。较其他社会领域而言，大数据对政府治理领域的影响更为深远。这就要求政府部门基于大数据的时代背景，分析大数据时代给政府治理带来的新机遇及新挑战，转变与调整原有的政府职能和政府机构，加强对海量数据隐含价值的充分挖掘和循环利用，在治理理念和治理方式上寻求新突破，积极建构智慧治理的新范式。

大数据；政府治理；智慧治理

一、大数据的内涵

1.什么是大数据

“大数据”一词早在2008年9月4日便出现在《自然》的一篇专栏中，但学术界对于“大数据”的准确概念尚未达成共识。从数据容量的角度，“大数据”被认为是一个技术性概念，用以描述通过传统数据工具难以在短时间内搜集、分析、整理并存储的大量数据。2011年5月，麦肯锡全球研究员在《大数据：未来创新、竞争、生产力的指向标》研究报告中指出：大数据是指数据容量超出传统数据库工具搜索、存储、分析和管理能力范围的数据集。从数据的价值角度，有的学者认为，“大数据”即通过对这些数据的整理与分析，人类可以发现数据背后的潜在价值，创造新的产品和服务。还有对“大数据”的深刻理解，认为大数据是一种新理念、新思路和新工具的集合。这就要求人类在全新信息社会要不断提高对数据信息认知、利用和创新的能力。总之，对“大数据”的概念界定，我们要有这样的认识，既要认识到它与传统数据相比较具有明显的不同，还要认识到它的影响已扩展到社会各领域的各个方面。

2.大数据的特征

为了使政府治理更具前瞻性与准确性，我们应从技术属性与社会属性两个方面对大数据进行全面透彻的理解与认识。

（1）大数据的技术属性。从技术属性上来说，大数据与传统数据相比有明显的特征。主要表现在数据容量大、结构多样性、处理高速度、价值低密度等方面。

第一，容量大。如今的信息社会，每个人都是数据的制造者，微信、微博、QQ、购物、视频等日常行为都制造了数据源；微处理器、POS机、监测器、摄像头等电子产品则生成了大量的数据。海量的人工或自动生成的数据通过互联网这样的中介汇集到电信运营商、互联网运营商、政府、银行、商场等众多单位或组织，进而形成了浩瀚的数据之海，数据规模已从TB级升到PB级。

第二，多样性。伴随着智能机技术的迅速发展，数据格式呈多元化趋势，结构化与非结构化数据处于绝对的主体地位；同时，数据的来源也趋于多元化，信息主体由个人发展到社会组织，信息内容涵盖了各个领域各个方面。

第三，速度快。大数据时代是“一秒定律”的鲜明例证。在这样的新数据时代要求数据运作模式将静止数据和动态数据转变为正在使用数据，以达到数据快速处理的目的。

第四，价值低。要想使数据更富有价值，就需要对数据进行有效的分析、过滤和抽象。大数据时代，有价值的数据微乎其微，大部分数据对于我们毫无意义，随着有效数据的增加，无用数据的幅度更大，相比较就呈现出大数据的价值低密度特征。

（2）大数据的社会属性。大数据时代的来临意味着对数据的研究和利用能创造出更多的社会价值。

第一，作为技术与能力的大数据。大数据时代的优势在于完成传统技术不可能完成的对海量数据的分析、存储和利用。凭借大数据的分析，我们能发现大量数据的隐藏信息与事物间的联系，并能准确判断事物发展趋势并指导主体的行动。可以说，大数据既是一项技术，又是一种能力，它不仅能挖掘数据的潜在价值，且能实现数据创新，是一种创新的能力。

第二，作为基础设施的大数据。农业社会以农田和水利为基础设施，而信息社会是以信息、云计算、数据中心等为基础设施。这样的基础设施建设需要政府的协助与投入，更需要市场的投资与协作。

第三，作为核心资源的大数据。信息资源不具有排他性，因此信息的消费过程与新信息的生产过程同步，消费的人与信息资源的总量成正比。与大数据有关的技术将成为一个国家经济社会发展的最核心资源。

第四，作为思维方式的大数据。大数据建立的是一个高度开放互动的系统，倡导资源的共享，更新人们认识世界、改造世界的观念与方法，进而指导我们的行动。

二、大数据对政府治理的影响

1.政府治理的新机遇

（1）转变行政理念，树立以人为本的服务理念。信息是官僚系统中一种重要的权力资源，垄断了信息就等于拥有了权威，进而政府本位、官僚本位盛行。然而，大数据时代的来临改变了信息传播与交换的方式，每个人都是数据与信息的制造者，“数字鸿沟”现象日益暗淡。开放的大数据时代为公民参政提供了有效的平台，政府的权威来自民众的支持和拥护，而不是对信息的掌控。因此，在大数据时代背景下，政府应树立以人为本的治理理念，及时全面地了解并满足公众的需求，提供优质、高效的公共服务。

（2）优化决策方式，提高决策能力。传统的决策程序是“发现问题—分析问题—解决问题”，这种决策方式在一定程度上的确能够解决问题，基本满足政府治理的需要，但也容易出现决策失误导致劳民伤财。面对渐增的公共安全危机，传统的决策模式已无法应对。这就需要在大数据时代背景下，政府的决策要依据数据分析，程序也应优化为“搜集数据—量化分析—找出相互关系—提出优化方案”。最重要的是，大数据能够跟踪决策的实施，在决策实施过程中根据环境变化和公众诉求提供相应的信息反馈机制，以达到纠正决策的目的，提供更切合实际的、高效的公共产品和公共服务。

（3）优化组织结构，提高组织效率。传统意义上的政府组织结构是一个科层制的官僚组织。这种组织结构造就了一个封闭的、等级分明的系统。大数据时代的到来，彻底打破了传统官僚制的理想化的制度假设，并重组政府治理系统。一是信息社会中事物具有复杂性与多样性的特征，传统的组织分工不能涵盖所有领域，过于精细的分工也不利于治理的针对性和有效性，从而出现治理的低效率。二是信息社会的开放性要求打破官僚制的封闭状态，实现信息共享。三是社会事务的复杂性要求各部门之间的合作，实现扁平化治理，政府的组织结构也要日趋扁平化。

（4）改进社会治理模式，促进社会治理现代化转型。传统的社会治理以国家和政府集权为主要特征，随着利益集团的出现，逐步形成了政府与社会组织多元共治的局面。大数据时代要求政府更多地对社会组织赋权，使治理权力由国家垄断变为多元主体共享，从而形成了多中心治理的社会治理结构。将大数据的技术引入到社会治理领域，促进社会治理体系和治理能力的现代化。

2.政府治理的新挑战

大数据时代带给政府治理更多的是挑战，主要表现在政府治理的理念、治理方式和治理体系三个方面，面对严峻的挑战，政府不仅要从大数据的视野出发提升治理能力，更要从应用层面出发提高服务水平与质量。

⑴政府治理理念面临挑战。在计划经济体制的引导下，官僚主义、官本位思想盛行，政府行政官员面对社会公众常常说空话、套话，缺乏对新兴媒体的关注度。传统政府在社会治理过程中实行大一统式的管理方式，全能主义和权本位思想深入人心。显然，传统的治理理念不再适应大数据时代的需求，这就需要政府创新治理理念，转变治理方式。同时数据的大爆炸需要更大程度地公开政务信息和整合政府数据信息资源，扩大社会公众获得政治信息的权利，使公民积极参与到社会公共事务中，倡导合作互动的治理理念，要求政府与其他社会组织打破固有的僵化局面，促进数据的高度流通。这些都给传统的政府治理理念带来了严峻的挑战。

⑵政府治理方式面临挑战。新一代党中央领导人认为传统的行政管理方式已过时。过去，政府治理靠权威发红头文件，要求公众服从命令听指挥，注重管理而轻视了服务，追求效益而忽视了公平与结果。还有一些政府官员往往靠经验做决策，造成权责失衡，而目前我国正处于大数据海洋中，公众可以通过很多渠道来获取信息，并且信息量也越来越大，政府失去了对大量信息知识的垄断地位。大数据带来的变化对传统的政府治理方式提出了全新的挑战。新时期的政府必须学会数据分析的理论模型、数据应用的管理方法，运用多渠道搜集海量的数据，分析相关问题，做出科学的、有效的决策。

⑶政府治理体系面临挑战。需制定新的政府治理体系来应对大数据时代的变革，在此过程中仍有许多问题急需解决。一方面是个人隐私的问题。现期我国有关个人隐私保护方面的法律法规不健全，还缺乏一部完整的数据法。另一方面是数据公开的难度。与政府部门相关的数据信息公开程度较弱，缺乏强有力的政策基础，制约着数据信息的公开。在特殊的社会时期，政府部门面临着怎样公开数据信息、公开什么数据信息以及将数据信息公开在什么范围内等一系列的问题，最重要的是安全与自由两把尺子难以寻找到准确的刻度。

三、大数据时代政府治理的新范式—智慧治理

1.智慧治理的前提是智慧决策

大数据拼的不是规模，而是思路。大数据时代，我们要在决策意识、组织文化、组织结构和决策流程等方面实现变革，做到智慧决策。大数据时代要养成数据决策的意识，注重对数据的采集，形成“数据怎么说”的习惯，在立足数据的基础上进行客观分析与判断，这是保证大数据价值得以发挥的重要保障。这种思维变化，能够激发、带动和形成单位的整体氛围，从而实现数据的充分发掘和重复利用。另外，智慧决策还体现于大数据对方案实施过程的跟踪和检测，利用大数据系统无处不在的传感器、微处理器、电子终端系统等对政策的实施实行全程监测，根据方案实施的实际效果与公众的合理诉求及时纠偏，以提高公共服务产品与社会期待的匹配度。

2.智慧治理的主体是多元共治

在层级分明的官僚体制中，“信息是一种权力”。大数据时代要求打破以往“中心—边缘化”的治理结构，在开放的政治系统中积极探索与建构政府、企业和社会合作共治的社会治理模式。首先，政府要做大数据规划的主人。树立“数据治国”的理念，做好国家发展战略的宏观规划，积极制定和完善与大数据应用相关的法律法规，鼓励政府数据资源共享，保障数据资源安全。完善政府决策协商机制，提高政府信息的透明度和公民与其他社会组织直接参与度，利用信息工具汇聚集体智慧，充分挖掘数据的潜在价值。其次，企业要积极发挥信息技术优势。要立足自身打造核心技术，提高数据搜集、分析与整理能力，不断完善创新机制，通过对数据隐含价值的挖掘和利用，实现知识与价值的创新与发展。第三，社会组织要积极发挥综合衔接的功能。社会组织要发挥自身的资源优势，建立连接政府、企业单位和公民的纽带，促进资源共享与利用，并积极参与公共事务决策，为政府提供决策咨询和技术支持。第四，公民要提高个人素养和参与能力。政府要培养个体公民有关大数据的思维方式，提高对大数据的开发、应用和创新能力，积极参与公共事务决策，投身于公共服务产品的研发、生产和供给中。在大数据时代背景下，努力探索并建构“政府—市场—社会”多元共治的社会治理模式，才能实现智慧治理。

3.智慧治理的落脚点是智慧服务

在传统行政模式下政府的公共服务被认为是一种对人民的“施舍”。而智慧治理的落脚点是智慧服务，智慧服务是一种全新的创新服务体系，在“以人为本”理念引导下，将信息技术与政府职能有机结合，提供优质、高效、便捷的公共产品和公共服务，最终实现从管理本位到服务本位的转化。首先，智慧服务以智慧感知为前提，政府部门通过门户网站、政务微博等信息技术，与个体公民、社会组织和企业交流互动。一方面将政府公共服务的内容、要求、范围和程序公布于众；另一方面对公众的意见、建议和诉求进行整理与分析，并通过对海量数据的挖掘，提升公共服务与产品的前瞻性、针对性和有效性。其次，智慧服务以智慧业务平台为基础。政府部门应充分利用信息技术，进行部门与部门之间以及部门内部的职能整合，打破部门界限、优化政府组织结构、完善服务流程，以政务服务平台的创建与完善为突破口，提供高效便捷的公共服务，减少公众办事时间和空间上的成本。同时，与信息社会相适应，积极创新和完善供应公共服务的方式与方法，研发和开通移动信息服务平台，为社会公众提供个性化的信息定制服务，增强信息发布的即时性、针对性和准确性。第三，智慧服务以智慧评价和智慧监督为保障。客观的评价能够呈现出政府公共服务与社会期望之间的差距，为公共服务指明方向，提高公共资源的优化配置。及时有效的监督能够为政府工作人员提供前进的压力与动力，促使他们为公共服务不断奋进的决心。大数据时代的信息技术既能提高公共服务的开放性和透明化，也能使政务评价与监督的客观性成为可能，社会公众在享受公共服务的同时能够对所享受的服务进行综合且客观的评价。政府部门应该进一步完善政务评估指标和监督方式，打造公共服务运行绩效的综合监管平台，实现服务数据、评价数据的即时收集、分析，以提高公共服务的质量和水平。

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（作者单位：内蒙古大学）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.07.002