新常态下国有企业混合所有制改革路径探索

张朝　　郝磊

新常态下国有企业混合所有制改革路径探索

张朝郝磊

本文基于刚出台的中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》，对目前国有企业存在的问题进行了梳理，提出分阶段逐步推进改革，国资入股民营企业和建立健全法律体系三点政策建议。

国有企业；混合所有制；路径探索

一、问题的提出

2015年5月18日，国务院发布了《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出下一阶段国资国企改革重点工作，要求:“深化国企改革，进一步增强市场主体活力。”6月5日，中央全面深化改革领导小组第十三次会议通过了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》和《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》等，强调“要确保党的领导、党的建设在国企改革中得到体现和加强。要坚持党管干部的原则，建立符合现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制”。7月，习总书记在吉林考察工作时，在不同场合三次谈及国有企业改革，提出“推进国企改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济的竞争力，有利于放大国有资本的功能”。8月24日出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》是新阶段指导和推进我国国有企业改革的纲领性文件。

对国有企业进行混合所有制改革在我国并不是一个新提法，但如何推进国有企业建立现代企业制度，明晰产权，有进有退，成为真正的市场主体；同时，继续加强党的领导，防止国有资产流失，确保国资保值增值，使国有企业继续发挥对国民经济的支柱和引领作用，是我国国资国企改革一直难以解决的问题。2015年被称为我国“国企改革元年”，能否解决协调好这两方面问题，关系到我国经济体制能否顺利转型，国民经济能否持续稳定健康发展的大局，也是本文试图探讨和解决的主要问题。

二、国有企业混合所有制改革现状及问题

截至目前，全国已有上海、甘肃、山东、江苏、云南、湖南、贵州、重庆、天津、四川、湖北、江西、山西、北京、青海、广东、安徽等超过25个地区出台了国资国企改革方案。从已公布的地方国企改革方案看，引入非公有制经济进行混合所有制改革，改变过去国有股“一股独大”局面成为本轮地方国企改革重点。其中上海、江苏、重庆、浙江、青海、黑龙江等省市都提出要采取市场化混合所有制改革方式。随着我国总体改革方案出台的临近，国企改革也将进入政策密集推动阶段。

各地方改革方案可总结为四个特点：按功能分类改革、提高国资集中度、积极发挥党组织的政治核心作用和结合各地区实际情况制定改革方案。其中有一些创新之处，比如，各地改革方案都高度重视党组织的领导地位，要求继续发挥党在企业中的政治核心和引领作用，建立健全与现代企业治理结构相适应的党组织领导机制。上海市提出要形成党组织参与涉及企业重大问题决策的机制，竞争类国企董事长兼任党委书记，与总经理分设，公共服务类和功能类国企董事长兼任总经理，与党委书记分设；天津市提出党组织要提前介入改革方案的研究和制定；江西省提出要按参与决策、带头执行、有效监督要求，充分发挥党组织政治核心作用；青海省提出完善党对国企的领导，发挥党组织参与企业决策与监督执行作用；四川省提出加强党对国企的领导，健全党委参与涉及企业重大问题研究和决策的机制等。

提高国资集中度是地方政府推进改革的共同目标。比如，天津市提出最晚到2017年底，将90%的国资集中到关键领域和重点行业，国资布局大体集中在40个行业；上海市提出要将80%以上国资集中在战略性新兴产业、现代服务业与先进制造业等关键领域和重要行业；重庆市提出竞争性国企80%以上国资要集中在支柱产业和技术含量高的现代服务业和战略性新兴产业；江苏省提出要将80%以上国资集中在基础设施、公共服务、金融投资和战略性新兴产业等重要领域；四川省提出到2020年，要将80%的国资集中在战略性新兴产业和公共服务等重点行业以及其他关键领域；陕西省提出增量改革，要将新增国资的80%以上投向战略性新兴产业、公共服务和基础设施等重要行业和关键领域。但各地方案中也存在一些问题。比如，对国企分类较简单，大部分地区仅将国有企业按功能分为功能性、公共服务性、竞争性三大类，没有进一步细分；着重提出集中国资、收缩战线，很少提出国资扩张；大都强调在国企中引入民间资本，而忽视在民企中引入国资等。由于不同企业有不同特点，适合不同的改革方案，所以分类过于简单会缺乏针对性，不利于改革的推进，仅强调集中国资，在国企中引入民营资本，也不利于实现国资保值增值目标。

三、国有企业混合所有制改革路径探索

1.本文对国企的分类

结合目前国企混合所有制改革中存在的问题，应进一步将国有企业细分，这样才更有利于指导国企改革实践，符合习总书记“三个有利于”的思想。

（1）一般竞争性国有企业。一般竞争性国有企业是指提供一般性生活用品和服务的国有企业，比如，服装、家电、一般性商业服务等。其行业特点是准入门槛低竞争较激烈，但产生的市场波动一般不会对国民经济产生很大影响。

（2）战略性国有企业。战略性国有企业可分为战略竞争性、战略资源性和战略高新技术三类。战略竞争性例如汽车、钢铁、电子和化工等国有企业，也以营利为主要目标，但同时也肩负着发展民族工业、保障国家经济安全的战略任务。战略资源性国有企业涉及石油、天然气、煤炭、稀土和有色金属等国民经济命脉。战略性高新技术国有企业不同于一般性高新技术企业，主要特点是需要巨额的前期投入，其产品与技术往往与国家经济、军事安全密切相关，比如，核工业和航空航天工业等。

（3）垄断性国有企业。垄断性国有企业又分为自然垄断性和行政垄断性两类国有企业。自然垄断性国有企业的特点是业务具有统一的运营和管理要求，不可进行充分竞争，比如，铁路、邮政、电网、机场和港口等。行政垄断性国有企业通常是由于国家管制形成的，比如，电信业。

（4）公共服务性国有企业。公共服务性国有企业往往兼具自然垄断性，这类企业不以营利为主要目的，而是承担了相应的社会公共责任，环卫、国防、卫生、义务教育等都属此列。

2.政策建议

（1）坚持分阶段改革，国资该退则退。第一阶段，大力推进一般竞争性国有企业混合所有制改革。国资可采取完全退出方式。一般竞争性国有企业数量较多，按改革先易后难原则，最容易进行改革。因为他们不涉及国民经济命脉，不要求国家控股，国资可完全退出，有利于吸引民间资本进入；同时，民营企业通常在完全竞争领域具有竞争优势，在国企完全退出情况下，民营资本进入能更好发挥比较优势。但经营业绩很好的一般竞争性国企，国资并不一定要退出。

第二阶段，要着力推进行政垄断性国有企业的混合所有制改革。这类企业是在政府管制下产生的，其巨额利润并不是自身经营的原因，所以引入民营资本有利于降低成本，提高经营管理水平。这类企业混合所有制改革，可先从非核心业务入手，逐步推进，最后达到国资相对控股目标。这样既可引导企业向正确方向发展，也可激发企业活力，达到国资保值增值目的。第三阶段，推进战略性、自然垄断性和公共服务性国有企业混合所有制改革较前两个阶段更为困难，也应更慎重。因为这类企业一般涉及国民经济命脉，肩负发展民族经济、保障国家经济安全重任，对国民经济起着重要的支柱和带动作用。如果其产生波动，市场会剧烈震荡，对经济和社会产生很大冲击。所以他们的改革只能在非核心业务方面进行，底线是国资绝对控股，不能过多推向市场。

本文认为，推进国有企业混合所有制改革可分阶段进行，以有效降低改革带来的冲击，降低改革难度。即先从一般竞争性国有企业入手，一边稳步推进，一边关注改革成效。上一个阶段快完成时，再推进下一阶段改革。

（2）加强党的领导，国资该进可进。国资国企混合所有制改革，不仅是国有企业引入民间资本，也可在民营企业中引入国资。加强党的领导，让民营企业主充分了解混合所有制改革政策，从而愿意让国资进入，这是完全有可能的。

大北农集团1993年成立，是一家综合性农业高新技术企业。习近平等政治局同志到中关村集体学习时，大北农集团董事长、党委书记邵根伙博士专门汇报了农业生物技术前沿发展问题和大北农最新分子育种创新成果。大北农纪委书记李军民说：“党组织在大北农27000名员工中处于政治核心地位，不但没有妨碍集团发展，相反通过党员充分发挥模范带头作用，攻坚克难都是党员先上，加班加点也是党员先来，通过党员的示范带动作用，每年为大北农集团增加近一亿直接经济效益。”

新奥特集团1990年成立，是我国民族视频工业的开拓者之一，其视频产品是中央和省市地方电视台占有率第一的产品。新奥特党委书记张式俭举例说：“集团创立之初，因为民营企业申请银行贷款很难，集团董事长整日愁眉不展。突然有一天得到银行肯定的回复，董事长高兴之余也有不解。后来得悉，是因为一次银行派人到企业调研发现，一层大厅挂满了集团党员活动的介绍和图片，银行领导说，一个民营企业党建工作做得这么好，肯定差不了。”

所以，混合所有制改革中，加强党的领导和建立现代企业制度并不冲突。如果做得好，完全能出现双赢局面，真正做到国有资本保值增值、提高竞争力。对此，政府应积极引导，对一些优质民营企业在不过多干预其日常经营管理的前提下，采取参股或政策支持方式，推动民营企业混合所有制改革。

（3）制定相应法律法规，严格规范经济主体行为。在国企混合所有制改革中，应注重切实保证各所有制主体的合法权利，尤其是对国企引入民营资本不能搞“一言堂”。这直接关系到我国混合所有制改革能否真正推行下去。万达集团董事长王健林和娃哈哈集团董事长宗庆后等许多民营企业家均公开表示，如果无法取得企业控股权，不会参与国企改革。说明民营企业家对入资国企还是有顾虑的。娃哈哈集团董事长宗庆后说“民企进去会被吃掉，央企吃民企。拿不到控股权，就没有话语权，只是出钱给它用而已。”要消除民营企业家的担忧，必须切实保证去除国有资本的特权，不承认其除所有权以外的其他权利。即制定相应的法律法规，以法律形式切实规范国有企业出资人行为，保证各所有制主体尤其是民营企业出资人的合法权益；对一般竞争性国有企业，国资可完全退出，由民营资本控股。

总之，从目前已公布的地方国资国企改革方案看，虽有创新，但未有较大突破。本文认为，目前关键是国资该退则果断退出，该进则出资入股民企，贯穿其中的是完善的法律和制度保障，解决收缩战线，集中国资；同时加强党的领导，确保国资保值增值，使国有企业继续发挥国民经济支柱和引领作用。

3.小结

我国国企的混合所有制改革还有很大的发展空间，国企改革将出现井喷式发展。为保证改革稳步推进，尽可能减少阻力，重点在于对国企进行分阶段改革，逐阶段推进，在推进的同时，加强政策宣传力度，完善相应的法律法规，让更多的民营企业家看到政府进行国资国企改革的决心，以及改革过程中存在的巨大商机。在这一过程中，还需要密切关注两个问题：

（1）要根据各省市实际情况，鼓励“一企一策”。各省市可以根据各自的实际情况，具体问题具体分析，对每个企业制定不同的改革方案。国资国企改革顶层设计方案目前已经出台，只要在方案允许的范围内，可以鼓励各省市大胆实践，“法无禁止皆可为”，要有一定的容错机制。

（2）不同所有制主体充分竞争，发挥各自优势。目前还存在一个认识误区：一提到国资国企改革，提出的方案往往只是笼统的发展混合所有制，建立现代公司制度，完善企业治理结构等。在我国国有企业中引入民间资本，建立符合市场机制的现代公司治理结构，其目的是为了更好地发挥其功能，而不只是为了追求其形式上的完善。股份制并不等同于混合所有制，不能完全按照管理和发展股份制的方法发展和完善我国混合所有制，而是要密切联系我国的实际情况，发展出适合我国企业和经济发展的混合所有制。所以，仅仅考虑董事会、股东会、监事会和经理层等机构的设置是否健全，人员的配置是否到位，而不考虑法人治理结构如何能够正常地发挥其应有的作用，其实是本末倒置了。因此，在我国国企进行混合所有制改革的过程中，要大力发展以参与企业经营管理为目的的经营型混合所有制企业，并不只是简单地引入战略投资者，而是要充分调动各个所有者对公司的治理热情，让不同的所有制主体之间可以进行充分的竞争，各自发挥其优势，尤其是要充分发挥除公有制主体外其他所有制主体在改善公司治理结构、增强企业经营能力和竞争力方面的能动作用，切忌出现国有股“一股独大”的情况。同时，要充分认识到发展混合所有制不是要国有资本压倒民营资本，或是民营资本压倒国有资本，而是要在公平、平等的原则上，形成竞争性产权，充分发挥各主体的优势以及各种生产要素的积极性与主动性，真正做到相互促进和优势互补，最终实现双赢。只有这样，才能更有利于我国混合所有制改革的顺利推进，才能使混合所有制经济与我国的市场经济有效对接，进而更好地促进我国国民经济的发展。

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（作者单位：中央财经大学经济学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.07.022