新形势下社会组织参与社会治理路径选择研究与思考

陈群祥，杨　术

(中共马鞍山市委党校　安徽马鞍山　243011)



新形势下社会组织参与社会治理路径选择研究与思考

陈群祥，杨术

(中共马鞍山市委党校安徽马鞍山243011)

摘要：在我国目前的社会治理中，社会组织的功能以及作用的发挥极其有限。改进和加强社会组织在社会治理的功能作用,既要求我们加快社会组织的立法进程,更要求我们创新工作理念,做到统筹规划、定位合理、科学授权、依法管理。因此，正确认识社会组织参与社会治理的必要性以及社会组织参与社会治理的责任，认识社会组织参与社会治理的难处所在，才能形成社会组织参与社会治理的有效突破，才能依靠政府、市场和社会三架马车同时发力，重构社会各主体合作治理体制。

关键词：社会组织；社会治理；路径选择

当今中国,社会治理主体正由一元走向多元,社会组织已成为社会有效治理不可或缺的力量。由于我国社会组织尚处发育过程,政府和公众未能对社会组织的发展给予足够的重视,没能在制度安排和社会道义上给以充分的支持和帮助,使社会组织在社会治理中的积极作用受到严重抑制。改进和加强社会组织在社会治理中的功能作用,既要求我们加快社会组织的培育机制、立法进程,更要求我们创新工作理念,做到统筹规划、合理定位、科学授权、依法管理。

1　社会组织与社会治理界定

社会组织是一个社会学的概念,在社会学中所提到的社会组织,一般指的是在现代社会中,为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体,它是人类组织形式中的一部分,是在政府、市场之间发挥服务、沟通、公证、监督等作用的非政府组织、非营利组织、志愿组织、公益组织、慈善组织等等。[1]

社会组织近年来在我国发展迅速，一组统计数字显示了这个趋势：当前社会组织的年均增长率已经达到10.2%，截止2013年底，中国的社会组织数量已经是超过54万个。其中社会团体近28.9万个，民办非企业单位25.5万个，基金会3549个。吸纳社会各类就业人员600余万人(来源：http://www.chinanpo.gov.cn/2201/yjzlkindex.html)。从社会组织所涉及的具体领域看，涉及到教育、卫生、医疗、法律、中介、体育、慈善等方面，涵盖领域十分广泛，涉及到社会生活的各个方面，社会组织初步形成体系。

社会治理是兴起于20世纪末的西方国家的一种新型理论,主要是为了谋求解决当今时代所面临的多重严重的政府危机,与社会管理相比,社会治理更加侧重于宏观决策,权力与利益风险的设计与安排。社会治理是政府借助企业、民间组织、社区等社会力量共同管理公共事务的一种模式。西方行政伦理学界在对传统行政伦理进行反思和批判的过程中,强调政府应当迅速完成从“管理”向“治理”转变,提出了 “更少管理,更多治理”的口号。

社会治理与传统社会管理既有联系又有区别。从主体上来看，传统的管理主要是政府和国家对社会公共事务进行管理，带有强制性。而“治理”除了国家和政府之外还强调社会力量，比如社会组织、公民参与。从方式上来看，传统的管理强调的是行政性，而社会治理除了行政还强调法制建设、思想道德建设、制度建设等多种方式。从方向上看，传统的管理只是单向式的、从上至下的管理，而社会治理强调的是双向的互动。政府制定公共政策时，要与不同的社会群体进行沟通、协商，是双向的互动模式。从内容上看，社会治理是政府和社会组织共同为社会成员提公共服务，管理国家和社会公共事务，还包括协调社会关系、化解社会矛盾，实现社会的安定有序。从价值取向看，社会治理把促进社会公平正义、增进人民福祉作为出发点和落脚点。

2　新形势下社会组织参与社会治理是社会发展的必然

十八大召开以来，我国改革的进程不断深化、民主建设积极推进、公民社会不断完善、私人空间大力延伸，[2]社会形态也正在从紧密型和高度组织化迅速走向松散型和非组织化，社会组织参与到社会治理中的愿望也越来越迫切，社会组织参与到社会治理之中的功能与作用正在变得愈来愈大，社会组织参与社会治理正成为社会发展的一种必然。

2.1社会组织参与社会治理是加快政府职能转变的必然

党十七大报告就曾明确指出要“发挥社会组织的积极作用，增强社会自治功能”。 温家宝总理在2012年3月19日召开的第十三次全国民政会议上强调“政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担”；[3]党的十八大报告提出，要“建立职能科学，结构优化，廉洁高效，人民满意的服务型政府”。[4]那么人民满意的服务型政府就是说你政府要提供服务，而且这个服务的标准必须是人民满意。2013年3月17日，国务院总理李克强在十二届全国人大一次会议的答中外记者向时，谈及此次国家机构改革和职能转变方案时说，“如果说机构改革是政府内部权力的优化配置，那么转变职能则是厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。”[5]党的十八届三中全会提出：“要创新社会治理，增强社会发展活力，提高社会治理水平。要改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制”。[6]政社分开、政事分开，逐步培育和引导各类社会组织积极参与社会治理，承接政府职能转变和转移成为一种社会发展的必然。

2.2社会组织参与社会治理是公民多元化利益诉求不断增长的必然

随着我国社会进入转型期，体制机制、经济结构以及社会关系呈现出多元化的态势。社会公共事务愈来愈复杂多变，利益的多元化、个性化趋势越来越明显，不同利益群体之间的矛盾、冲突也变得越来越复杂和难以调和，各种利益主体和群体都迫切希望通过参与社会治理以维护自身的权益。

2.3社会组织参与社会治理是信息技术在社会领域广泛运用的必然

任何技术革命都有可能带来整个社会管理模式的变革，并为社会管理注入新的生命力。当代日新月异的生活方式，尤其是微博、论坛等平台的产生使公众参与公共事务评论和成为公共人物的渠道变得简单和便捷，使得公众参与的热情度不断增加，群众监督真正的落到了实处。以信息化为核心的网络型社会已然形成，整个社会管理模式发生重大转向。单一的政府监管方式已经不适时宜，“改革产生的一切问题，也必将通过不断深入的改革来完成”，[7]公众参与成本的降低、途径的便捷催生了社会公众和各类社会组织参与社会治理的积极性。

2.4社会组织参与社会治理是调节矛盾、促进社会和谐稳定的必然

在深刻的社会变迁过程中，原有的利益格局、权力分配格局的调整在经济社会形势变化的过程中遭遇了严峻的挑战。经济结构、体制机制和社会关系随着经济形式、社会格局、思想动态等变化，这将促进各利益群体慢慢分化、满足各利益诉求、加剧各阶层的利益矛盾，在此形势下。迫切需要进一步加强社会治理创新，有效化解各种矛盾和冲突。社会组织因其非营利性、公益性和专业性等特性，能够使其成为疏通社会各阶层利益的调节器，展现出化解矛盾纠纷的无可比拟的优势。

3　马鞍山市社会组织发展与参与社会治理基本情况

3.1社会组织发展态势良好

一是社会组织数量稳步增加。截至2013年9月底，全市有登记社会组织918个，其中社会团体490个、民办非企业单位427个、非公募基金会1个。社会团体有会员27.8万个，民办非企业单位从业人员近5000人。二是社会组织的门类不断拓展。全市社会团体中，学术性社团82个，行业性社团185个，专业性社团155个，联合性社团68个。全市民办非企业单位中，教育类单位227个，卫生类单位93个，文体类单位24个，科技类单位5个，劳动类单位32个，民政类单位35个，其他类单位11个(含中介服务类单位)。三是社会组织评估不断扩大影响。2012年8月31日，马鞍山市政府出台了《马鞍山市社会组织评估暂行办法》(马政〔2012〕81号)。同年10月，马鞍山市首次对行业协会类社会团体开展评估工作，通过评估，5个行业协会获得3A级，5个行业协会获得2A级。2013年，马鞍山市把评估范围扩大到全部社会团体，目前，已经成功开展4次评估，社会组织评估工作的影响不断扩大。四是社会组织党建工作扎实开展。近年来，马鞍山市按照 “社会组织党建工作要实现党组织和工作覆盖，巩固党在社会组织中的执政基础”的总要求，抓组织覆盖、制度规范、活动开展、队伍建设、作用发挥和工作领导，推进社会组织党建工作“有人管，有措施，有成效”。

3.2社会组织积极参与社会治理

一是积极承接公共事务。在政府扶持下，社会组织受托开展医疗卫生、教育培训、资质认定、决策咨询等公共服务，较有效地发挥了作用。2012年，市财政安排经费1215.36万元购买社会组织服务，其中，教育类社会组织获得1058万元。有关部门也尝试将公共服务项目委托给社会组织，如市人社局委托市计算机学会开展高级动漫绘画员鉴定工作；市卫生局委托市医学会承担医师定期考核及医师资格考试工作，等等。二是协同社会矛盾处理。社会组织发挥“第三方”优势，积极参与社会治理、调处矛盾纠纷、防控社会风险工作。如市保险行业协会协调实现轻微道路交通事故“一站式”处理，减少了因时间拖延引发的矛盾；市消费者协会协调成立市消费纠纷人民调解委员会，搭建调处平台，广受各方好评；市合同信用协会组织开展诚信、法制教育，评选表彰诚实守信企业，协调成立专家顾问委员会，提高会员企业信用管理和信用风险防范能力。三是促进社会整合。社会组织开展志愿服务、宣传教育、文化体育等活动，帮助困难群体、特殊群体等过去游离于主流社会之外的人群融入社会。如市性病艾滋病防治协会组织各界人士为性病艾滋病患者和高危人群提供干预服务；山南社区党员义工队伍，长期免费为居民理发、修理水电和太阳能，增进邻里情谊；由安工大学生志愿者组成的花园社区爱心助教队，常年不计报酬帮助社区困难学生提高学业，增强困难家庭归属感。四是服务经济发展。经济领域社会团体积极开展决策咨询，助力投资创业，加强行业自律，服务会员企业。如市经济学会、市金融学会、市财会学会，开展经济类课题研究，服务经济决策，荣获“全国先进学会”、“全国标兵学会”等称号；市沐浴业协会帮助翠林成功申报我省第一家服务行业著名商标，在全省率先出台地方服务标准“马鞍山市沐浴服务规范”；市汽车维修行业协会建立“工学结合”人才培养模式，服务职业教育和企业用工。五是开展公益活动。社会组织整合社会资源，开展志愿服务，打出了马鞍山市公益品牌。如市家政服务协会打造“皖嫂”家政服务品牌，协调推出家政服务团体意外伤害险，免费举办家政培训班，帮扶妇女积极创业；市福建商会、浙江商会、餐饮商会设立光彩基金，分别承诺10年内投入500万元用于光彩事业和社会公益慈善事业；2005年成立的市红十字无偿献血志愿者协会已成为马鞍山市名副其实的流动血库，荣获一批国家和省、市级荣誉。

4　新形势下社会组织参与社会治理的现实困境

社会组织参与社会治理是大势所趋，但不可否认，其中也存在着一些值得关注急需解决的问题。

4.1社会组织自身发展与培育不足

一是内部治理缺失。我国绝大多数社会组织是在改革开放后的三十多年中成长和发展起来的，其内部治理结构和治理机制还不完善、不健全，加之受官民二重性和行政化的影响，不少社会组织实际运作管理非常不规范。

二是资金不足。社会组织的资金问题依然是一个世界性的难题，是社会组织生存和发展所必须要解决的难题。据公开资料显示，在我国社会组织的收入来源主要是靠政府拨款、募资和捐赠，其中大部分是政府的资金支持，占一半以上。

三是专业人才缺乏。社会组织专业人才缺乏是社会组织发展面临的另一大难题。据调查资料的统计显示在调查的社会组织中，社会组织没有专业人才的占 6.9%，社会组织有专业人才1—4 人的占 33.5%，社会组织有专业人才5—9人的占 38%。在有专业人才的组织中，还有 44.3%的社会组织都是兼职人员。从社会组织从业人员的文化成度看，(这里仅包括专职与兼职人员)，初中文化程度以下的职员占所有职员的 11%；有高中和中专文化程度的职员占 31.7%；有大专文化程度的职员 8525 人，占 27.4%；有大学本科文化程度的职员占 27.8%；有研究生文化程度的职员占 2.07%。[8]

4.2政府对社会组织在社会治理中的作用认识不足

政府不赋予社会组织权力，力量薄弱。从地方政府层面来看，首先是理念不准，认识不清。部分地方政府官员和部门对于社会组织的重要作用与意义还没有认识到位，依然停留在“全能政府”即政府权力运用于社会方方面面的社会管理模式。在这样一种背景下想将权力移交给社会组织显然存在巨大的阻力。因此不主动改革甚至抵制改革的现象大量存在。

4.3民众参与社会组织投身社会治理的积极性参差不齐

因为受传统观念的影响，民众对社会组织认识不够，同时社会组织法律身份不确定，所以在我国普遍认为社会管理的职能就是应该由各级政府负责和管理。近几年来，特别是十八大召开以后，随着经济、社会的不断发展以及中央政府对社会组织扶持力度的不断加大，社会组织在我国社会管理舞台上的角色越来越重要，但不可否认公众对社会组织的认可度和熟悉程度还需要一个过程。地方政府的传统观念还存在，作为既得利益者，对社会组织的“分权”行为还一时难以接受，把社会组织看成是自身的附庸和载体。面对来自整个社会的质疑，社会组织难以发挥其作用。

4.4社会组织参与社会治理的相关法律法规建设滞后

对于社会组织而言，法制环境是影响社会组织发展最重要因素，明晰法理之据，完善法律之规，明确社会组织在社会管理活动中的地位、权限和实现途径等法律问题，进而实现以“法制”推动“法治”。特别是针对法人治理、政府如何监管等关键性法制建设缺失，直接制约了社会组织的发展。尤其是目前我国缺少一部关于社会组织的单行法，无法从法律上对于社会组织的成立、运行、注销旳一系列程序进行规定，同时部门规章、地方性政策和法规等一系列的法律法规的缺失也无法保障社会组织参与治理的全面推进。

5　新形势下社会组织参与社会治理的路径选择与思考

目前我国社会组织虽然经过了多年的发展，但总体发展还处于较低的水平，而且各个分类之间的发展极其不平衡。党的十八大报告指出:“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。”现代社会存在大量的公共事务,政府无疑是其管理的核心主体,但不是唯一主体。“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”[9]如果要完成社会转型，让社会组织更多的参与到社会治理中，需要经过多方努力。

5.1政府加大放权力度是社会组织参与社会治理的前提

政府在整个治理体系中承担着极为重要的作用，但是政府必须转变观念，必须加快机构改革和转变政府职能，其中主要的一点是三个放权：政府向市场放权、政府向社会放权、中央向地方放权。政府必须对社会组织有正确的认识：社会组织不是政府的附属品，不是政府精简机构安置人员的地方，而是可以承担部分社会职能，比如提供公共服务方面。政府应当为社会组织参与社会治理创造更好的条件,为社会组织的生存发展提供更大的空间。对社会组织来讲，目前政府适当放权最主要的方式就是政府委托制(政府补助)即政府主管部门对其部分职权，通过向有能力的社会组织委托或授权的方式，使其协同政府开展社会治理工作。具体就是政府通过补助资金、直接贷款、直接拨款、免税、税收优惠、低息贷款和贷款担保等形式给社会组织，来确保其向公众提供优质公共产品。

5.2加强自身建设与发展是社会组织参与社会治理的根本

一是要坚持分类管理，明确重点领域，扩大社会组织参与社会治理的覆盖面。只有对社会组织进行细致分类，进行分类管理才能更好地对其进行培育与发展。针对当前社会组织存在结构不合理、发展不平衡、活动不规范等问题，按照“规范活动类、做实维权类、发展慈善类、壮大服务类”的分类指导和培育原则，重点发展慈善公益性社会组织、民办非企业单位、社区社会组织等领域的社会组织。如对于慈善公益性社会组织要通过奖励、委托、补贴或购买服务等方式，重点扶持，努力增点扩面；而对于民办非企业单位则采取培育与扶持策略，简化办事程序，降低设立门槛，对于优秀民办非企业单位给予税务、融资等方面的奖励，还可优先购买其公共服务，民办非企业单位对于弥补政府服务不足方面有着重要的作用，尤其是在社区服务、社会福利与慈善公益方面有着天然的优势

二是要提供发展平台，加快配套工程建设，健全综合治理体系，提高社会组织参与社会治理的能力。任何社会组织其起始发展时都是需要呵护的。因此，必须为社会组织的培育与发展提供发展平台：引入公益投资理念；架设组织发展基金；吸引更多的企业和民众直接投资，以解决社会组织发展的资金不足问题；还可以加大政府购买公共产品和直接投资的力度，使整个社会组织能够更好地参与到社会治理过程中去。配套制度的完善有利于社会组织的培育与发展。当前必须进一步完善社会组织发展配套制度。如建立健全理、监事会等内部治理体系，形成独立自主、规范有序的运作机制。再如，完善第三方监督、评估机制，推动信息公开、建立公众参与的社会化监管与公信体系。为推动社会组织发展，安徽省马鞍山市近年来就采取了一系列举措，取得了很好的效果：创新社会组织登记管理办法。对除政治法律类、宗教类社会组织和境外非政府组织在皖代表机构等外的社会组织(即行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织)实行直接登记，出台《关于加强城乡社区社会组织培育发展的意见》。启动了社会组织评估工作。扩大社会组织党建工作覆盖范围。

5.3加大对购买公共服务的监督与绩效评估是社会组织参与社会治理的关键

按照基本公共服务体系规划的要求，将政府向公众提供基本公共服务作为一项制度，但是由政府提供全部基本公共服务明显力不从心，只有通过购买社会组织等机构的公共服务来实现。但政府要监督和评估社会组织提供的各类服务和产品。

一是要努力提高政府的监管能力。从国际上看，政府对于社会组织专业化的监管达到一定水平以后，就很难再进一步深入。往往在很多的问题上，政府的专业化水平不如社会组织，在这种情况下，政府的监管通常会失灵，或者达不到预期目标。所以监管者专业化的知识水平必须要提升，同时还要做到不同的部门对不同领域的监管的专业水平也要提升。

二是要加大政府对购买公共服务的绩效评估。政府除了监管，还要对购买的公共服务效果负责，主要是公众满意不满意，这就涉及到了绩效评估。绩效评估就是政府、社会对于公共服务的经济效率和效能进行公正评价和评估的过程。进行绩效评估，投入和产出比不是越大越好，关键是看效果，需要综合评判。产出包括两方面，一方面是直接产出，一方面是间接产出。例如就业培训，某地方政府在一年内需要就业培训人员如50—100万人，而培训机构给政府培训了100—500万人，这是个直接产出，但政府不仅要看给培训了多少人，还要看培训的这些人中有多少人找到了工作，有多少人在这个工作中进一步地发展，有多少人能够实现自立，能够为社会做更多的贡献，这是间接产出。同时有些社会管理比较复杂就需要地方政府向居民服务的时候，它可能不仅仅用一种方式。要求政府能够灵活的掌握各种各样的购买服务的方式，根据公共服务的性质、公共服务特点，公共服务的项目运行周期等等，那么采取一种混合策略，来提高服务的质量，来提高服务的效率，提高服务的投入与产出，这就要求政府有驾驭各种公共服务的供给方式和协调社会组织、企业、市场、服务机构的能力。

5.4完善法律法规是社会组织参与社会治理的保障

马克思说过，“自由就是从事一切对别人没害处的活动的权利，每个人所能进行的对别人没有害处的权利的界限是由法律规定的。”因此法律是保障一切社会活动进行的基础。加强社会组织法制建设，是落实十八大提出的加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制的具体举措，是进一步明确社会组织在社会管理活动中的主体地位、管理权限和实现途径等，进而实现以“法制”推动“法治”的必然要求。[10]目前我国对于社会组织参与社会治理的法律相当的薄弱，如果能够尽早立法，制定一部关于社会组织的单行法，从法律上对于社会组织的成立、运行、注销旳一系列程序进行规定，那么社会组织在今后参与社会治理的时候就能够有法可依，一旦发生法律冲突的时候，也有解决的依据，当然仅有一部单行法也是不够的，只有完善整个法律体系，形成以单行法为统筹，部门规章为辅助，地方性政策和法规为保障的完善制度才会最终有利于社会组织参与治理的全面推进。

参 考 文 献

[1]丁显洋.组织社会学(第2版)[M].北京：中国人民大学山版社,2009，8

[2]肖飞.社会组织参与社会治理的现实困境及路径选择[J].青岛行政学院学报.2011,(04):18-19

[3]吴松江，李燕凌.农村社会管理体制创新的目标与路径[J].长沙：湖南农业大学学报(社会科学版).2012，(12)：28-29

[4]吴松江，李燕凌.农村社会管理体制创新的目标与路径[J].长沙：湖南农业大学学报(社会科学版).2012，(12)：28-29

[5]刘尚希,崔泽洋,简政放权背景下的财政改革分析[J].新金融评论.2014,(02)28-29

[6]刘震,谢山河,刘宸琪.社会治理的嬗变:历史、现状与展望[J].赣南师范学院学报.2014,(04):08

[7]刘震,谢山河,刘宸琪.社会治理的嬗变:历史、现状与展望[J]. 赣南师范学院学报.2014,(04):08

[8]曲媛娣.社会组织参与社会管理的实践路径研究[J].黑龙江大学.2013,(04):28-29

[9]大道至简.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL]. http://blog.sina.com.cn/s/blog_a3d2d93f0101pxh0.html，2013-11-15/2015-9-15

[10]党的十八大报告摘要[J].共产党员.2012,(12):15

收稿日期：2015-12-20

作者简介：陈群祥(1976-04)，男，安徽怀宁人，中共马鞍山市委党校现代科技与管理教研室副主任，副教授。

【基金项目】该文为2015年度全省党校系统重点课题(QS201545)课题报告。

中图分类号：C961.1：D669

文献标识码：A

文章编号：1672-9994(2016)01-0091-06

Research on Social Organization Participation in Social Governance Path Route Selection Under the New Situation

CHEN Qun-xiang YANG-Shu

Abstract：In the current social governance in our country, the function and the role of social organization is extremely limited. Improving and strengthening the functional role of social organizations in social governance, which requires us not only to speed up the legislative process of social organization, but also to innovate the concept of work, so as to co-ordinate planning, positioning reasonable, scientific authority, authority management by law. Therefore, it is necessary to recognize the necessity and duty of social organizations participating in social governance, to understand its difficulties, in order to achieve significant breakthrough, to reconstruct the cooperative governance system of the main body of the society relying on the government, the market and social force.

Key words：social organization; social governance; path selection

杨术(1979-10)，女，浙江宁波人，中共马鞍山市委党校现代科技与管理教研室，讲师。