村级土地利用规划的探索与实践——以湖南省村级国土综合整治规划为例

刘冬荣，彭佳捷，吕焕哲（湖南省国土资源规划院，湖南　长沙 410007）

村级土地利用规划的探索与实践
——以湖南省村级国土综合整治规划为例

刘冬荣*，彭佳捷，吕焕哲
（湖南省国土资源规划院，湖南长沙 410007）

湖南省以编制村级国土综合整治规划的形式，创造性的开展村级土地利用规划的编制与实施工作，取得了初步成效。以湖南省村级国土综合整治规划为例，分析了规划存在编制主体易位，对规划效益指向和村民需求研究不足，规划弹性不足，资金筹措困难等局限性。提出了建立规划的法律保障，规划编制应以需求为导向，加强规划技术研究和示范，渐进式推进规划编制工作，建立多元化规划资金投入机制促进规划实施等建议。

村级土地利用规划；国土综合整治规划；探索；实践；湖南省

村级土地利用规划是对中国现有土地利用规划体系的深化和完善，是中国土地利用规划体系中最低层次也是最基础层次的规划类型，适应村域经济发展对土地利用规划管理的要求［1，2］。2003年以来，我国地方村级土地利用规划的实践以及国家科技计划项目，共同推动了该领域的发展并取得一定的成果［3～6］。中共中央“十三五规划建议”提出，提高社会主义新农村建设水平，开展农村人居环境整治行动，建设美丽宜居乡村。开展村级土地利用规划，是建设美丽乡村深化生态文明体制改革的需要，有助于完善规划体系建设，促进农村系列改革，对于挖掘发展潜力推进供给侧改革具有重要作用。2009年，湖南省部署开展了国土综合整治规划。从规划编制的组织主体、规划定位和规划内容体系来看，湖南省村级国土综合整治规划属村级土地利用规划范畴。本文在湖南省村级国土综合整治规划探索和实践工作的基础上，分析规划编制与实施的局限性，提出进一步改进村级土地利用规划编制的对策建议，以期为逐步开展的村级土地利用规划编制与实施工作提供参考。

1　湖南省村级国土综合整治规划开展情况

1.1工作概况

湖南省位于江南丘陵地区，省内自然条件、经济发展、城乡发展不平衡，农村居民点星罗棋布，用地布局分散，“空心村”较多，集约利用水平不高。2009年，为深入贯彻落实党的十七届三中全会精神，大力推进“一化三基”战略，统筹城乡发展，加快社会主义新农村建设，省委省政府印发的《中共湖南省委湖南省人民政府关于推进农村土地整治的意见》提出，编制农村土地综合整治规划。结合湖南省实际，2009年省国土资源厅印发了《关于开展村级国土综合整治规划试点工作的通知》，2011年5月部署了第一批5个村的试点工作。2013年开始，全省逐步全面推开村级国土综合整治规划工作。2013～2015年，以省以上投资土地整治项目为依托，已编制村庄国土综合整治规划的村庄为3795个，若考虑湖南省从2009～2012年编制的土地整治项目规划，包括省、市两级投资的项目，已编制农村国土综合整治规划的村庄达到7000余个。

1.2规划定位

湖南省村级国土综合整治规划是以行政村为单位编制，统筹村域范围内国土资源开发利用、生态环境保护与经济社会发展的综合性空间规划。规划依据县、乡级土地利用总体规划、县级土地整治规划、乡镇总体规划等上位规划，明确村庄发展方向和重点，合理配置各类国土资源，落实各类用地的管制措施，围绕优化利用国土资源、促进村庄经济社会可持续发展，统筹安排各类基础设施建设项目，引导各类整治项目实施，并对村民的建设行为进行引导和规范。

因此，该规划既是国家、省、市、县、乡五级土地利用总体规划体系在村级行政单位的拓展，也是村庄居民点、产业、基础设施、生态环境以及村庄建设用地整理、工矿废弃地复垦、未利用地开发、土地整治等专项规划等的详细规划。

1.3规划内容体系

湖南省村级国土综合整治规划对村域土地的用地结构、用地布局、国土综合整治和土地利用分区等作出了安排。规划在阐述村域土地、矿产、水、森林等自然资源状况和其他重要的人文资源状况、生态环境状况等的基础上，从村域土地利用、村域建设布局、村域国土综合整治、村域产业发展、村域生态建设与环境保护、规划实施保障措施等六个方面，构建了规划内容体系。1）村域土地利用。落实乡镇土地利用总体规划确定的控制规模，合理确定村域内各类用地的总体结构与布局。重点是耕地、基本农田、村庄和农村居民点建设用地的布局安排。2）村域建设布局。包括村庄和农村居民点建设总体布局、风格、规模、次序安排；村域内道路、电力、通讯、饮水、燃气、商贸、文化卫生站点等公共基础设施布局建设安排。3）村域国土综合整治。主要包括村域内土地开发整理复垦的总体安排与项目布局；农村居民点综合整治的时序与布局；以土地开发整理为平台，对村域山、水、田、路、林、村国土综合整治的布局与安排。4）村域产业发展。主要是村域内农业结构调整和现代农业发展布局；村级工业布局安排；村域内其他产业发展安排，如旅游休闲观光产业、矿产资源开发等。5）村域生态建设与环境保护。主要是村域内生态用地的布局与生态系统的建设；村域环境污染整治与环境保护的安排；村域内地质灾害监测治理安排。6）规划实施保障措施。包括村级规划的建设资金筹措、政策扶植、建设项目实施与监管等有关保障措施。明确村域内所有涉及国土开发利用与保护的生产、生活和建设活动均应符合村级国土综合整治规划。

1.4规划成果表达

规划成果包括规划文本和图件，以图件为主。主要图件有：村域国土综合整治规划图，村域土地利用专项规划图（含基本农田保护图），村域村庄及居民点修建性详细规划图（含各种管线路网布置图），村域产业发展布局规划图，村域生态环境保护规划图等。

1.5规划编制与组织实施

湖南省村级国土综合整治规划的编制工作按照政府主导，多方参与的原则，由省级国土资源主管部门具体部署安排，县级政府组织乡镇政府具体实施，县级国土资源部门统筹协调，相关部门共同参与，充分听取群众意见。政府及相关部门负责规划的组织、指导、协调、监督等相关工作。

2　取得的成效

2.1通过编制国土综合整治规划的形式，创造

性地推进了村级土地利用规划编制工作

目前村级土地利用规划仅为乡（镇）级土地利用总体规划的组成部分，并非独立层级的规划，规划编制一般与乡（镇）级土地利用总体规划同步进行，缺乏明确的定位依据。村级土地利用规划尚处技术研究和试点探索阶段。在国家实行城乡统筹战略的背景下，重庆市、浙江省等部分省、市先后开展了村级土地利用规划试点工作，按照村土地利用规划技术需要，明确村土地利用规划的内容。湖南省根据中央精神，结合地方发展战略要求，以推进农村土地整治为重点，通过编制国土综合整治规划的形式，创造性地推进了村级土地利用规划编制工作，在一定程度上满足了土地管理工作的需求，充实了我国村级土地利用规划工作内容。

2.2形成了技术性规范，积累了村级土地利用规划编制经验

湖南省按照不同社会经济发展水平确定了第一批试点对象，包括社会经济发展水平较高地区的长沙市浏阳市沙市镇河背社区、环洞庭湖基本农田建设重大工程范围的岳阳市君山区西城办事处上反咀村、纳入国家扶持贫困地区的岳阳市平江县木金乡下江村、属土地整理潜力较高地区的湘潭市湘潭县梅林桥镇梅林村、属自然条件较差地区的永州市新田县新圩镇三占塘村。在试点工作的基础上，制订了《湖南省村级国土综合整治规划编制技术要点》，明确了规划适用范围、规划编制的依据和原则，建立了完整的规划编制程序，健全了完整规划内容体系，为全面推进规划编制工作提供技术基础。

2.3以土地整治项目为载体，有效促进了规划实施

村级规划的有效实施，需要稳定且成规模的资金来源。规划确定的各项建设、开发、保护项目的实施，仅靠村集体自筹资金，无疑杯水车薪。因村级建设的短期经济效益不够明显，各类社会投资主体，大多望而却步。2013年，湖南省国土资源厅印发了《关于加快推进村级国土综合整治规划编制工作的通知》，要求今后申报农村土地整治项目不再编制项目规划，而以村级国土综合整治规划替代。湖南省以土地整治项目资金为主体，有效聚合了相关涉农资金集中使用，充分发挥各项资金使用的叠加效益，为规划实施建立了资金保障。永州新田三占塘村通过国土综合整治规划引领、特色产业支撑，以土地整治项目实施为载体，聚合国家乡村旅游扶贫资金等各方资金，如今实现天上有飞鸽、地上有土鸡、笼中有竹鼠、栏内有豪猪、水里有游鱼、田间有香瓜，产业发展兴旺，田园风光美丽，成为“中国·新田休闲养生旅游目的地”。

2.4规划实施改善了农村生产生活条件，推进了城乡统筹发展

以土地整治项目为重点的国土综合整治规划的实施，一是推进了环洞庭湖、娄邵盆地等国家级高标准农田建设，共投入资金276.22亿元，建成高标准农田1510.07万亩，增加了耕地面积，提高了耕地质量，为规模经营和发展现代农业创造条件。二是改善了农村生产生活条件，提高了农村土地的节约集约利用水平。三是引导和促进农业规模化、产业化经营。例如长沙市望城区农村住宅产业化，有效保护了耕地，降低农村建房用地量，全面提高农民生活质量，逐步走上专业化、市场化和现代化的发展轨道。四是拓展了城乡经济发展空间，促进了城乡统筹发展。规划实施与城乡建设用地增减挂钩相结合，节约出来的一部分集体建设用地用于发展乡镇企业和非农产业，一部分安排城镇建设，优化了城乡用地结构和布局。2009～2014年，复垦了农村居民点用地2411公顷、工矿废弃地2969公顷，置换出城镇建设用地3392公顷。

3　存在的局限性

3.1规划编制主体易位，影响规划的操作性

规划方案是规划编制主体意志的反映，由规划编制主体实施，规划编制主体在一定程度上决定了规划方案的可操作性。我国现行5级土地利用总体规划的编制主体为行政机构，是各级人民政府，规划编制由最高行政机构部署自上而下开展。村集体即村民委员会，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。《中华人民共和国村民委员会自治法》赋予村民委员会办理本村公共事务和公益事业、组织实施本村建设规划的权利。因此，村域范围的生产、生活与土地资源利用等公共事务和公益事业，应由村民委员会根据国家相关法律法规自主实施。农村集体所有制的属性决定了村级土地利用规划属自治型规划。因此，村级土地利用规划应由村民委员会组织编制，各级人民政府应依法予以指导、协调、监督。鉴于当前村民委员会缺乏村级规划编制的经验，湖南省国土综合整治规划由县级人民政府组织编制，在一定程度上促进了规划编制工作进程。虽然经过广泛的公众参与，但未能体现村民委员会自治权，村民积极性不高，影响了村级土地利用规划的普遍推广和实施。

3.2沿袭土地利用总体规划编制模式，对规划实施效益及村民需求研究不够

湖南省国土综合整治规划以实施土地整治项目为重点，通过自上而下统一部署安排，统筹安排田、水、路、林、村各类用地，协调各业用地矛盾，虽然在规定时间完成了规划编制任务，但是对于村级规划的实施效益及需求，考虑不足。湖南省村的类型多样，有发展作物种植的农业生产村，服务城镇发展的城郊村，发展特色农产品加工业的工业村，保持良好生态的山区村，发展观光业的休闲旅游村，保护古村落的传统村等等。不同类型和不同地域的村国土综合整治规划具有不同的实施效益和需求。比如在工业村，其重点需求是保障改善特色农产品生产条件，保障合理的特色加工厂房用地。在城郊村，其重点需求是确定城镇增长边界和基本农田红线，促进生产生活设施与城镇接轨，明晰土地权属，为经营性集体建设用地入市打下基础。由于在规划编制过程中，沿用以土地整治项目为核心的规划模式，对于规划方案的实施效益及村民需求的研究不够深入，影响了规划实施整体效益。

3.3规划弹性考虑不足，影响建设规划实施

刚性和弹性问题，一直是土地规划界学者的高度关注的热点［7～8］。现行土地利用总体规划强化了建设用地空间管制，但是受刚性指标的制约，空间区位和范围的确定仍受到一定约束。村级土地利用规划是实现土地精细化管理的规划，需要一定的弹性空间支持。村集体为自治组织，村级建设项目选址不确定性较大。规划编制对村级公共建筑、公益设施等建设项目选址尚难到位。在乡级规划的控制下，规划编制难以安排村级不确定选址的建设项目的用地弹性空间。在用地空间分区管制规则中，对建设用地布局调整的情形也未明确。当前土地规划调整修改，尚未明确村级建设项目调整修改的相关规定。因此，在规划实施中，土地整理复垦开发项目得到较好实施，而涉及规划调整修改的建设项目实施较为困难，存在导致违法用地情况的可能。

3.4资金筹措困难，规划全面实施难度大

湖南省虽然明确聚合各类涉农资金集中使用，充分发挥各项资金使用的叠加效益，加大财税和金融支持，鼓励社会资金参与农村土地综合整治，促进规划土地整治项目的实施。从规划的其他建设项目实施情况来看，经济条件较好的村，村集体及地方勉强能够安排部分建设资金。有的村也只能通过土地综合整治项目等其他专项资金，或村民自筹部分实施规划。部分村的国土综合整治规划因缺乏资金，未能全面较好实施。究其原因，一是国土综合整治的效益未能充分显现，对各方投入的吸引力不足；二是规划实施的融资机制不够健全。

4　对策建议

4.1尽快启动村级土地利用规划的法制建设工作，建立规划的法律保障

把规划的编制与实施纳入法治化轨道，是促进村级土地利用规划工作有效开展的根本保障。当前，无论是村级土地利用规划还是村级国土综合整治规划，都未纳入相关法律法规框架内。湖南省虽然出台了村级国土综合整治规划的相关政策和规章，但是规划的法律地位不高仍是客观现实。因此，要尽快开展村级土地利用规划的立法研制工作，各地也要加快制订地方性法规，将村级土地利用规划纳入法制体系。

4.2以需求为导向，调动各方参与村级土地利用规划的积极性

村级土地利用规划进展缓慢的一个重要原因是需求不足。现行土地制度与市场化、城市化和城乡一体化发展不相适应，抑制了农村发展需求，需要深化改革。在市场化改革的大背景下，只要符合规划和用途管制，城市土地和农村土地都可以在不改变土地所有制性质的前提下进入市场进行开发建设。农村宅基地、自留地、自留山属于集体所有。通过推进农村供给侧结构性改革，实行农村承包地“三权分置”，允许集体建设用地入市，建设城乡统一的建设用地市场，允许农民以承包经营权、住房财产权进行抵押、担保，赋予农民更多的财产权，将释放农村发展的巨大潜力，带来巨大的发展需求，充分调动农民、村集体、社会组织、地方政府等各方要求编制村级土地利用规划的主动性和积极性。

4.3加强规划技术研究和示范工作，推进成果应用与推广

当前，村级土地利用规划的理论基础薄弱，技术方法不足，已编制的村级土地利用规划仍然带有浓厚的土地利用总体规划色彩。为积极推进村级土地利用规划工作，一要突破现行土地利用总体规划既有模式的束缚，探讨和发展符合乡村和村级特点的土地利用规划基本理论、编制原理、编制方法、编制标准等技术体系，推动研究技术成果的应用与转化。二要加强示范工作，确定合理的规划示范区域和数量，与农村土地管理制度改革、整村推进土地整治、现代农业产业化、高标准农田建设、扶贫开发、传统村落建设等相关工作相结合，形成相对成熟的经验，发挥示范成果的引领和带动作用。

4.4因地制宜，因时制宜，推进规划编制工作

我国各类村庄数量庞大，村情各异。村级规划属自治型规划，村民委员会应是规划编制的主体。村级土地利用规划基期、规划期不宜统一规定。在规划编制工作基础不扎实、技术基础薄弱的现实状况下，采用统一部署安排编制的政府包办方式开展村级土地利用规划编制工作，既影响规划成果的质量，又影响规划的可操作性。为加快推进村级土地利用规划的编制实施，一是，因地制宜，选择土地利用变化较大地区、土地利用矛盾突出地区、扶贫开发区等不同类型地区，结合村集体规划编制意向开展。二是，因时制宜，在村庄发展需要编制规划时，由村集体申请编制。以点带面，带动周边地区的规划编制。

4.5建立多元化投入机制，为规划编制与实施提供资金保障

经费来源缺乏是制约村级土地利用规划编制和实施的重要因素。在市场化条件下，应以效益为导向，建立多元化规划建设资金投入机制。一是，在市、县两级人民政府的统筹下，整合并集中使用土地整理开发、农村公路建设、农业综合开发、农田水利、传统村落建设、农村危房改造、以工代赈、扶贫开发、电力、通讯、烟草等相关涉农资金，充分发挥各项资金使用的叠加效益。二是，逐步加大规划实施的财税投入。创新农村金融产品和金融服务，为产业发展、农民建房和农村公益事业提供信贷支持。三是，明确投资回报，吸引土地权属主体、土地承包经营者以及各类社会投资主体采取自筹资金、社会融资等多种方式，投资规划项目建设资金。四是，汇总各方资金建立村级规划建设专项资金，统筹安排的资金使用。

/Re feren ces

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Exploration and Practice of Land Use Planning on Village Level——A Case Study of Land Comprehensive Planning on Village Level in Hunan

Liu Dongrong， Peng Jiajie， Lv Huanzhe
（Hunan Planning Institute of Land and Resources， Changsha Hunan410007）

Based on compiling comprehensive land development and management planning on Village Level in Hunan province， compilation and implementation of land use planning on village-level were carried out creatively， and practical experience and technological basis were accumulated. Taking the comprehensive land use planning in Hunan as an example， this paper fully analyzed the problems， which were the transposal of planning main body， the deficiency of villagers’ demands， lacking of elasticity on land use planning and the difficulty of fund raising. On this basis， in order to promoting land use planning， some proposals were recommended. For example， land use planning should be guided by demands， technical research and demonstration should be strengthened， planning work should be gradually promoted， and diversified capital investment mechanism should be established.

land use planning on village level； land comprehensive improvement plan； exploration；practice； Hunan

F301.2

A

1672-5603（2016）03-063-5

*第一作者简介刘冬荣，男，1977年生，硕士，工程师，主要研究方向为土地利用规划。E-mail: 308347703@qq.com

2016-6-21；改回日期：2016-7-25。