检察官权力清单制度初探

邓思清

(最高人民检察院 检察理论研究所，北京 100040)



检察官权力清单制度初探

邓思清

(最高人民检察院 检察理论研究所，北京 100040)

制定检察官权力清单是当前检察改革的一项重要内容。各地制定的检察官权力清单有三种模式 ：全列型、员额型、排除型。这三种模式各有特色。制定检察官权力清单应当注意三个主要问题 ：检察机关办案职权的配置原则、检察机关办案职权的分解和检察长放权的力度。根据实践情况来看，检察官权力清单的设计应当采取员额型模式，对一般检察官应当给予中度放权，保证检察官在权力清晰的情况下，真正成为独立的司法办案主体。具体来说，检察官权力清单应当分为三大类，即检察委员会(检察官领导集体)的权力清单、检察长(副检察长、检察委员会专职委员)的权力清单和一般检察官的权力清单。

检察官权力清单 员额制 司法责任制 检察改革 检察权配置

为了落实新一轮司法体制改革“谁办案谁负责”的要求，2015年最高人民检察院制定了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，明确规定“推行检察官办案责任制，实行检察人员分类管理，落实检察官员额制。检察官必须在司法一线办案，并对办案质量终身负责。”〔1〕根据党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和四中全会《关于依法治国若干重大问题的决定》的要求，2015年9月最高人民检察院制定了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，明确指出实行检察人员分类管理，试行检察官员额制。健全司法权力运行机制，探索建立突出检察官办案主体地位的检察官办案责任制，是本轮检察体制改革的核心和关键。在检察官员额制改革的过程中，虽然检察官员额的确立、员额检察官的选任、员额检察官的保障及责任制等问题都十分重要，但最为重要的是如何设计好检察官的权力清单，以确保员额检察官能够依法独立公正行使检察权，有效防止冤假错案的发生。

一、检察官权力清单的模式探索

从2014年6月开始，最高人民检察院决定在全国部分检察机关进行检察官员额制改革试点，先后分三批进行了试点。*从2014年6月至2016年6月，最高人民检察院在全国检察机关分三批进行员额制检察官试点改革，共有778个检察院参与试点。第一批试点单位已完成员额内检察官的入额工作，在此基础上统筹推进四项改革(完善检察人员分类管理、完善司法责任制、健全检察人员职业保障、推动省以下地方检察院人财物统一管理)，其中有6个省份已全面推开试点工作；第二批试点单位均已完成员额内检察官遴选工作，绝大多数省份制定了落实司法责任制的实施意见，出台了检察官权力清单；第三批试点单位大部分已启动试点工作，有些省份已经遴选出员额内检察官，制定了检察官权力清单。参见周斌 ：《全国778个检察院试点四项改革首批试点单位完成员额内检察官入额》，《法制日报》，2016-07-19。目前，绝大部分检察机关都在进行检察官员额制改革试点，根据中央确立的标准和高检院的要求，各试点单位都进行了员额检察官遴选，各试点省级检察院还分别制定了检察官权力清单，为确立检察官的办案主体地位，实现“谁办案，谁负责”的新一轮司法改革目标提供了重要保证。

从目前司法实践来看，推行检察官员额制改革十分必要。它不仅有利于克服以前主诉检察官改革中职权配置方式存在的弊端，如缺乏法律主体地位、职级晋升不明、责权利不统一、职权配置较小等，而且有利于将司法办案终身负责制落实到个人，保证司法责任制的实现。*邓思清 ：《主诉(办)检察官制度改革回顾及启示》，《人民检察》2013年第14期。同时，通过赋予员额检察官更大的办案职权，确立其办案主体地位，可以有效减少层层审批程序，极大地提高诉讼效率，解决实践中案多人少的问题。但是，要有效发挥这种办案职权配置方式的优势，关键在于如何设计检察官的权力清单。对此，《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第16条和第17条规定，检察长享有10项职权，副检察长、检察委员会专职委员受检察长委托，可以行使检察长的职权；其他检察官享有8项职权，检察官助理享有7项职权。这里规定的检察长、其他检察官和检察官助理所享有的职权，都是目前法律和司法解释规定的职权。最高人民检察院明确指出，在改革试点过程中，各试点省级检察机关可以制定自己的检察官权力清单。根据高检院的要求，各试点省级检察院对员额检察官的权力配置都进行了积极探索，制定了各自的检察官权力清单。*最高人民检察院司改办编 ：《部分省区市检察官权力清单汇编(上、下)》，最高人民检察院2016年4月内部印制。通过对各地制定的检察官权力清单进行分析，我们发现无论是在检察职权的分解上，还是在检察官权力的配置以及检察官权力清单的设计方式上，各地做法都存在较大差别，归纳起来可以分为以下三大模式 ：

(一)全列型

全列型，即将法律规定的所有检察官，包括检察长、副检察长、检委会委员、检察员、助理检察员(检察官助理)，甚至检委会的办案职权，按照业务类别全部列出。采取这种模式的主要有山东省、广东省、广西自治区等检察院。例如山东省人民检察院制定的《关于检察官办案职权的指导意见》，对检察官的职权、主任检察官的职责、检察官助理的职权、业务部门负责人的职责、检察长和检委会的职权，都进行了具体规定，其具体权力清单如下 ：

检察官的权力清单包括一般职权、各业务职权两方面内容。根据《关于检察官办案职权的指导意见》第6条规定，检察官的一般职权包括以下内容 ：(1)讯问犯罪嫌疑人、被告人；(2)询问案件当事人、关键证人和对诉讼活动具有重要影响的其他诉讼参与人；(3)许可律师以外的辩护人和诉讼代理人查阅、摘抄、复制案卷材料；许可律师以外的辩护人同犯罪嫌疑人会见和通信；许可辩护律师向被害人或者近亲属、被害人提供的证人调查取证；(4)受理涉嫌犯罪线索；(5)对重大案件组织现场勘验、检查，组织实施搜查，组织实施查封、扣押物证、书证，决定进行鉴定；(6)组织收集、调取、审核证据；(7)排除非法证据；(8)主持公开审查；(9)对符合和解条件、当事人拟达成和解的案件，对和解的自愿性、合法性进行审查；(10)依法出席法庭；(11)代表检察机关口头提出法律监督意见；(12)开展检察宣告；(13)对案件进行备案审查；(14)建议召开部门检察官联席会议；(15)建议提请检察委员会研究案件、事项；(16)执行检察长(分管副检察长)和检察委员会的决定；(17)其他经检察长授权的办案事项。除了上述一般职权外，各业务部门的检察官还享有相应的业务职权。如《关于检察官办案职权的指导意见》第14条规定，侦查监督部门的检察官还享有以下职权 ：(1)批准逮捕、决定逮捕，重大、疑难、复杂案件除外；(2)对不具备社会危险性的犯罪嫌疑人不批准逮捕或者决定不予逮捕；(3)对下级人民检察院报请重新审查逮捕案件作出决定；(4)建议追加逮捕犯罪嫌疑人；(5)批准或者不批准侦查机关(部门)延长侦查羁押期限；(6)批准侦查部门重新计算侦查羁押期限；(7)建议对犯罪嫌疑人采取监视居住的强制措施；(8)要求侦查机关(部门)书面说明不立案或者立案理由；(9)建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件；(10)对侦查机关提出的不服人民检察院书面纠正违法意见的案件进行复查，向上级人民检察院报告；(11)对立案、侦查活动实行监督；(12)其他经检察长授权的事项。

根据《关于检察官办案职权的指导意见》第7条规定，主任检察官除享有检察官的一般职权外，还享有以下职权 ：(1)组织、指挥、协调本办案组其他检察官办理本组案件；(2)在职权范围内对本办案组办案事项作出处理决定或者提出处理意见；(3)建议变更办案组成员；(4)承担对本组案件的管理工作。

根据《关于检察官办案职权的指导意见》第9条规定，检察官助理在检察官的指导下，履行以下职责 ：(1)讯问犯罪嫌疑人、被告人；(2)询问案件当事人、证人和其他诉讼参与人；(3)接待律师及案件相关人员；(4)现场勘验、检查，实施搜查、查封、扣押物证、书证；(5)收集、调取、核实证据；(6)草拟案件审查报告；(7)草拟法律文书；(8)协助检察官出席法庭；(9)完成检察官交办的其他办案事项。

根据《关于检察官办案职权的指导意见》第10条规定，业务部门负责人除享有检察官的一般职权外，还承担以下职责 ：(1)对本部门案件提出分案调整建议；(2)协调、督促检察官按时限要求办理案件；(3)组织研究涉及本部门业务的法律适用问题；(4)组织对下级检察院相关业务部门办案工作的指导；(5)变更办案组成员；(6)召集部门检察官联席会议；(7)负责本部门司法行政管理工作；(8)应当由业务部门负责人履行的其他职责。

检察长的权力清单包括一般职权、各业务职权两方面内容。根据《关于检察官办案职权的指导意见》第11条规定，检察长的一般职权包括 ：(1)将案件移送管辖、报送上级人民检察院指定管辖或者改变管辖；(2)办案人员的回避；(3)对于重大、疑难、复杂案件，提前介入引导侦查取证；(4)组织办理上级人民检察院交办、督办的案件；(5)以人民检察院名义向相关单位提出书面纠正违法意见、检察建议；(6)向相关机关(部门)移送涉嫌犯罪线索；(7)对涉案财物作出处理；(8)将案件提请检察委员会审议；(9)列席本级人民法院审判委员会会议；(10)法律规定应当由检察长履行的其他职责。分管副检察长、检察委员会专职委员受检察长委托，可以履行上述职权。除了上述一般职权外，检察长(分管副检察长)在各业务方面还享有相应的业务职权，例如在侦查监督业务方面，根据《关于检察官办案职权的指导意见》第15条规定，检察长(分管副检察长)还享有以下职权 ：(1)对重大、疑难、复杂案件的犯罪嫌疑人批准逮捕或者决定逮捕；(2)对不具有社会危险性之外情形的犯罪嫌疑人不批准逮捕或者决定不予逮捕；(3)认为上一级人民检察院决定有错误报请重新审查逮捕案件；(4)对侦查机关提请复议、复核的不批捕案件或者撤销案件作出决定；(5)撤销批准或者不批准逮捕决定，撤销逮捕或者不予逮捕决定；(6)通知侦查机关立案或者撤销案件；(7)经复查决定撤销对侦查机关提出的书面纠正违法意见；(8)其他需要由检察长(分管副检察长)决定的事项。

检察委员会有权审议并决定以下事项 ：(1)本级人民检察院检察长、公安机关负责人的回避；(2)对公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件，下级人民检察院提请省人民检察院批准直接立案侦查；(3)对侦查机关报请核准追诉的案件，层报最高人民检察院核准；(4)按照刑事审判监督程序提出抗诉或者提请上一级人民检察院抗诉；(5)对人民法院已经生效的民事、行政判决、裁定、调解书提出再审检察建议，对民事行政执行活动提出检察建议；(6)对不服人民检察院处理决定的重大、疑难、复杂或者意见分歧较大的刑事申诉案件，作出复查决定；(7)对重大、疑难、复杂的国家赔偿案件、国家赔偿复议案件和国家赔偿监督案件，作出审查终结决定；(8)不服省级及省级以下人民检察院生效处理决定的信访案件，报请省人民检察院审查终结；(9)本级人民检察院检察长不同意人民监督员表决意见的案件；(10)检察长认为需要提请检察委员会审议的其他事项。

(二)员额型

员额型，即只对进入员额内的检察官(包括检察长、副检察长、检委会委员、检察员)的办案职权予以明确规定，不规定未进入员额内的检察官助理的办案职权。采取这种模式的主要有上海市、福建省、江苏省、湖北省、云南省、宁夏自治区等检察院。例如上海市人民检察院制定的《上海市各级人民检察院检察官权力清单》，只对三级院(市院、分院、基层院)员额内的检察官(包括检察长、副检察长、一般检察官)在各个检察业务方面的权力清单作出明确规定，没有具体规定检察官助理的办案职权。比如上海市院员额检察官在反贪业务方面的权力清单如下 ：

市院检察长(副检察长)享有以下职权 ：(1)指定承办线索和案件的主任检察官；(2)决定启动、暂缓、延长、中止、恢复、终结线索的初查，决定初查方案或者决定接触涉案对象；(3)决定立案、不立案、移送起诉、移送不起诉；(4)审核并提请上级院撤销本院查办的职务犯罪案件；(5)决定采取或者变更拘传、刑拘、取保候审、监视居住措施；(6)决定开展搜查、勘验、检查、鉴定、辨认、技术侦查等侦查措施；(7)决定讯问犯罪嫌疑人、询问证人或者调取、扣押物证、书证、视听资料、电子数据等；(8)决定查询、扣押、冻结、移送或者处理涉案财物；(9)决定通缉追捕、采取边控措施、赴外省市或者境外调查取证；(10)审核初查终结报告、立案请示、侦查终结报告等案件请示报告和侦查计划、检察建议等；签署对外制发的法律文书；(11)决定本院检察人员、书记员、司法警察和本院聘请或者指派的翻译人员、鉴定人的回避；(12)必要时可以决定直接初查、立案侦查或者组织、指挥、参与初查、侦查下级院管辖的案件，也可以决定将本院管辖、管辖不明或者需要改变管辖的案件指定下级院初查或者立案侦查；(13)对下级院的个案请示(含撤案)作出批复；(14)检察长对本院主任检察官、检察官作出的案件处理决定有不同意见的，可以直接变更其处理决定或者提交检委会讨论决定，也可以将案件移转至其他主任检察官、检察官办理；(15)检察长对下级院检委会作出的决定，有权提请市院检委会撤销或者变更；发现下级院办理的案件有错误的，有权指令下级院予以纠正；(16)检察长(副检察长)需要决定的其他办案事项。

市院检察官享有以下职权 ：(1)参与线索、案件的评估研判，参与线索的核查、初查和案件的侦查工作，提出工作意见或建议；(2)根据初查方案、侦查计划等，执行初查措施、侦查措施；(3)负责讯问犯罪嫌疑人、询问证人、调查和调取证据，扣押、冻结、处理涉案财物等，并收集和固定有关证据材料；(4)执行和宣布立案、不立案、撤销案件、移送起诉、移送不起诉等侦查阶段的诉讼决定；(5)送交执行强制措施，负责操作变更、解除、撤销强制措施、案件移送及其衔接工作；(6)撰写案件请示报告，制作侦查阶段法律文书；(7)负责接待律师及案件相关人员；对承办案件线索开展释法说理、答复工作；(8)协助主任检察官和指导检察官助理开展司法办案工作；(9)完成主任检察官交办的其他办案事项。

(三)排除型

排除型，即只列举检察长、副检察长和检察委员会的职权，其他没有列举的职权都由检察官行使。采取这种模式的主要有安徽省、贵州省等检察院。例如安徽省人民检察院制定的《检察机关办案职权清单》明确规定，“本清单对检察委员会、检察长、分管副检察长的职权进行规定，没有列举的其他权力授权检察官(主任检察官)行使”，并按照职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、刑事执行、民事行政、控告申诉等检察业务，分别规定了检察委员会、检察长、副检察长的办案职权。其具体权力清单如下 ：

检察委员会的权力清单 ：在职务犯罪侦查业务方面，检察委员会有权审议决定重大、疑难、复杂、敏感案件的侦查终结。在侦查监督业务方面，检察委员会有权审议决定下列事项 ：(1)检察长决定提交的重大、疑难、复杂、敏感案件；(2)下级检察院提请复议的案件和提请上级检察院复议的案件；(3)需要向上级检察院请示法律适用的案件；(4)需要层报最高人民检察院核准追诉的案件；(5)拟撤销、改变下级检察院处理决定的案件。在公诉业务方面，检察委员会有权审议决定下列事项 ：(1)检察长决定提交的重大、疑难、复杂、敏感案件；(2)拟按照审判监督程序提请、提出抗诉的刑事案件；(3)下级检察院提请复议的案件和提请上级检察院复议的案件；(4)需要向上级检察院请示法律适用的案件；(5)拟撤销、改变下级检察院处理决定的案件。

检察长的权力清单 ：在职务犯罪侦查业务方面，检察长有权决定或者批准下列事项 ：(1)是否立案；(2)指定管辖；(3)采取取保候审、监视居住强制措施，采取技侦、边控等特殊侦查措施，传讯领导干部和同级、上级人大代表；(4)重大案件线索的初查及接触初查对象，对办案中发现的领导干部举报线索和其他人员涉嫌犯罪线索的处置；(5)重大案件侦查终结、移送审查起诉，案件撤销；(6)其他需要由检察长决定或者批准的事项。在侦查监督业务方面，检察长有权决定或者批准下列事项 ：(1)重大、疑难、复杂、敏感职务犯罪案件犯罪嫌疑人逮捕、不逮捕；(2)侦查机关提请复议、复核的案件；(3)犯罪线索的移送；(4)其他需要由检察长决定或者批准的事项。在公诉业务方面，检察长有权决定或者批准下列事项 ：(1)指定管辖；(2)重大、疑难、复杂、敏感案件的不起诉、撤回起诉、变更起诉；(3)按照第二审程序提出抗诉的；(4)侦查机关提请复议、复核的案件；(5)举报线索的移送与犯罪线索的查办；(6)对职务犯罪案件不起诉、撤诉、抗诉时，需要建议相关单位对不起诉人作出党纪政纪处理或者没收非法所得的；(7)其他需要由检察长决定或者批准的事项。

分管副检察长的权力清单 ：在职务犯罪侦查业务方面，分管副检察长有权决定或者批准下列事项 ：(1)传唤犯罪嫌疑人或者采取、变更、撤销拘传、拘留等强制措施；(2)一般案件侦查终结、移送审查起诉；(3)延长案件侦查期限；(4)搜查；(5)涉案财物的查封、扣押、冻结、处置；(6)不许可律师会见；(7)检察长授权的其他事项。在侦查监督业务方面，分管副检察长有权决定或者批准下列事项 ：(1)一般职务犯罪案件犯罪嫌疑人的逮捕、不逮捕；(2)变更强制措施不当需要纠正的；(3)通知侦查机关(部门)立案或者撤销案件的；(4)侦查机关(部门)对建议立案侦查、撤销案件以及逮捕犯罪嫌疑人意见不采纳的处理；(5)对侦查活动中重大违法行为提出书面纠正违法意见的；(6)检察长授权的其他事项。在公诉业务方面，分管副检察长有权决定或者批准下列事项 ：(1)重大、疑难、复杂、敏感案件的起诉，一般案件的不起诉、撤回起诉、变更起诉；(2)支持抗诉；(3)办案组内存在重大意见分歧案件的处理；(4)二审上诉案件需要建议依法改判的；(5)采取、变更、解除强制措施，解除查封、扣押、冻结；(6)向侦查、审判机关提出书面纠正违法意见的；(7)检察长授权的其他事项。

上述三种模式各有利弊。具体来说，全列型的优点在于明确了各类检察人员的办案职权，以便各类检察人员各行其职、各尽其责，其缺点是各类检察人员之间存在交叉(因为检察官也包括检察长、副检察长等)、配置各类检察人员的办案职权也存在一定的交叉等问题。员额型的优点是只明确员额检察官(包括检察长、副检察长、一般检察官等)的办案职权，不具体规定检察官助理的办案职权，有利于员额检察官对检察官助理的领导和指挥，确保员额检察官的办案主体地位，其不足是对检察长、副检察长的办案职权配置中没有涵盖一般检察官的办案职权，显然是不合理的。排除型的优点是只规定检察长(副检察长)的办案职权，其他办案职权由一般检察官行使，这种规定比较简洁，便于理解和操作，但存在的问题是对检察长(副检察长)办案职权的规定有兜底条款(如其他需要由检察长决定或者批准的事项)，存在权力划分不清楚的问题，一般检察官也难以知晓哪些属于“其他事项”，需要由检察长决定或者批准。同时，一般检察官也没有明确的权力清单，因而不利于一般检察官依法独立行使办案职权。此外，上述三种模式都还存在对检察权分解不一致、不规范等问题。

通过上述比较分析，我们认为，在目前检察官权力清单的三种模式中，全列型比较复杂，因为检察官助理不是员额检察官，没有必要也不应当在检察官权力清单中列出检察官助理的办案职权。排除型比较简单，没有列出一般检察官的办案职权，不符合检察官权力清单的要求。员额型比较适中，它列出了所有员额检察官的办案职权，符合权力明晰的要求，也便于检察官准确掌握和正确行使职权，因而是比较理想的检察官权力清单模式。

二、检察官权力清单的理论问题

检察官权力清单的设计不仅是一个实践问题，而且也是一个理论问题。从目前各地试点探索的情况看，一些检察机关并没有理解和处理好检察官权力清单设计中涉及到的相关理论问题，其所设计的检察官权力清单并不能让人满意，也难以达到“权力明晰”、“有效放权检察官”、“可复制”的目的。因此，我们认为，要设计好检察官权力清单，应当深入研究和处理好检察机关办案职权的配置原则、检察机关办案职权的分解、检察长放权的力度等三方面问题。

(一)检察机关办案职权的配置原则

检察机关办案职权的配置原则，是指检察机关在将办案职权配置给检察官或者检察官办案组织时，应当遵循的基本要求或者准则。检察官权力清单的设计必须遵循检察机关办案职权的配置原则，否则，就可能违法或者难以保证检察职权的正确行使。关于检察机关办案职权的配置原则，学者们进行了很多研究，提出了许多观点，如有的学者认为，优化检察权的配置应当坚持以下三个原则 ：有利于保障检察机关充分发挥法律监督职能原则、有利于保障司法公正原则、有利于保障对权力进行制约原则。*朱孝清、张智辉 ：《检察学》，中国检察出版社2010年版，第328-333页。有的学者认为，检察权的配置应当遵循四大原则，即合宪性原则、相对的权力分立原则、权力制衡原则和权力结构完整原则。*边学文、施长征 ：《重构检察权配置原则的法律思考》，《天津法学》2013年第3期。但是我们认为，基于我国检察权具有司法性和行政性的双重属性，检察机关在给检察官配置办案职权时，除了应当遵循司法规律外，还应当坚持检察一体化、检察官相对独立性和权力可救济性三项基本原则。

一是检察一体化原则。检察一体化，是指检察机关在司法办案过程中，上下一体、协同配合、职能统一的检察权运行方式。*同前注[5]，第458页。检察一体化反映了由检察权的特殊性所决定的检察权运行的内在规律，是行使检察职权时必须遵循的基本原则。我国《宪法》和《人民检察院组织法》明确规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作，各级人民检察院的检察长领导本级人民检察院的工作。可见，检察一体化原则是我国宪法和法律确定的检察权运行的基本原则。在检察活动中坚持检察一体化原则，有利于检察机关整体对抗外部势力对检察权独立运行的干扰，有利于检察机关集中力量办理重大、复杂、疑难案件，有利于检察机关整合有限的司法资源，弥补当前检察官素质和能力不足的问题。因此，在新一轮的司法改革中，要科学有效配置检察机关的办案职权，建立检察机关各办案主体特别是检察官的权力清单制度，就必须在宪法和法律规定的框架内进行探索，坚持检察一体原则，确立和尊重上级检察机关对下级检察机关、检察长对本级检察机关工作的领导权。具体而言，在整个检察系统，要以最高人民检察院作为检察职权行使的最高机关，在各级检察机关内部，要以本院检察长和检察委员会作为检察职权行使的最高决策机构，坚持“上命下从”的领导关系，保证检察长对各项检察业务工作享有指令权、审批权、监督权、职务收取权、职务移转权等领导权力。当然，“检察一体化在倡导上命下从的领导关系的同时，使得上级干预下级权力行使具有了正当理由，从而为上级通过合法的手段达到非法的目的提供了可能。”*陈卫东、李训虎 ：《检察一体化与检察官独立》，《法学研究》2006年第1期。因此，在检察机关办案职权的配置过程中，应当合理设定检察官和检察长或者检察委员会的职权范围，以从制度设计上防止检察机关领导权的滥用，确保检察官成为真正的办案主体。

二是检察官相对独立性原则。相对独立性，是指检察官在检察办案过程中，除了受上级指令权约束之外，依法独立行使各项检察职权。在我国，检察官具有司法官和行政官的双重属性。其中，检察官作为司法官的性质决定了检察官应当与法官一样具有独立性；检察官作为行政官的性质又决定了检察官应当服从“上级”，体现“上下一体”的特征。检察官兼具司法官和行政官的双重属性，决定了检察官既不完全独立，也不完全服从，而是具有相对独立的地位。马克思指出 ：“法官除了法律就没有别的上司”*《马克思恩格斯选集(第一卷)》，人民出版社1972年版，第76页。，而检察官却有上司，这个“上司”包括主管领导和本检察院检察长，因而检察官不像法官那样完全独立，而是在“检察一体”下的相对独立。检察官的独立与检察一体是统一的，“没有检察官独立的‘检察一体’就是一种纯粹的行政体制，没有‘检察一体’的检察官独立就是一种纯粹的司法体制。”*谢鹏程 ：《论检察官的独立与检察一体》，《法学杂志》2003年第3期。因此，在新一轮的司法改革中，要对检察机关的办案职权进行科学分类和有效配置，就应当考虑到我国检察官具有相对独立性的特性，在给检察官配置办案职权时，应当坚持维护检察官相对独立性原则，将一些具有司法特性的办案职权配置给检察官，一些具有行政特性的办案职权配置给检察长或者检察委员会，寻求检察长负责制与检察官负责制之间的合理平衡点，实现检察长适度放权、检察官真正有权、双方正确用权的目标。

三是权力可救济性原则。权力可救济性，是指检察官在行使办案职权的过程中，该权力应当受到其他权力的制约或监督，且一旦被滥用时可以得到及时的纠正。由于权力具有扩张性，任何权力都容易被滥用，因而当权力一旦被滥用时，就可能对公民权利造成侵害，损害党和国家的权威和形象。检察机关的办案职权作为一种国家权力，也具有扩张性，也可能被滥用。一旦被滥用，就会造成司法不公，影响检察机关的权威和公信力，因而要保证检察机关办案职权的正确行使，就必须考虑检察机关办案职权的可救济性，即必须对该权力进行有效的监督和制约。正是基于权力可救济性考虑，我国传统的办案模式采取层层审批把关的方式，这种方式有利于保证办案职权的正确行使，保证办案质量和维护司法权威。在检察机关恢复重建之后的一段时期，在法律制度不完善、检察官队伍素质还不高的情况下，这种办案方式具有其合理性。但是，随着中国特色社会主义法律体系的建立，基本诉讼制度和人权司法保障制度日臻完善，检察官队伍素质和能力普遍提高的情况下，检察机关办案职权的正确行使有了更有效的保障，也有了多种救济途径，因而传统的办案模式和职权配置方式不能适应时代发展的要求。因此，在新一轮的司法改革中，对检察机关的办案职权应当采取新的配置和监督方式，即应当在坚持权力可救济性原则的前提下，将司法性较强的、受监督制约程度高的、可救济力度强的办案职权，配置给具体办案的检察官，行政性特征明显的、程序上具有终局性的权力或者需要通过强化救济手段来保障的重大办案职权，配置给检察长或者检察委员会。正如有学者所指出的，“检察官与检察长的分权，可大体上按照大小和上下的原则处理。所谓大小，是指大事情由检察长决定，一般事情由主任检察官决定。所谓上下，是指案件按正常程序顺向发展的时候主任检察官说了算，按逆向发展的时候，如不起诉、撤案等由检察长来决定。”*龙宗智 ：《加强司法责任制 ：新一轮司法改革及检察改革的重心》，《人民检察》2014年第12期。

(二)检察机关办案职权的分解

在设计检察官权力清单之前，各试点单位应当了解我国检察机关依法享有哪些办案职权。根据我国法律规定，检察机关享有广泛的职权，即检察权是一种包括许多具体职权的复合性权力，因而在给检察官配置职权时，必须对检察权进行分解。关于如何分解我国的检察权，目前理论界存在不同的观点。有的学者将检察权分为三大类职权，即检察侦查权、公诉权、诉讼监督权。*邓思清 ：《检察权研究》，北京大学出版社2007年版，第47页。有的学者则将检察权分为四大类职权，即调查权、追诉权、建议权、法律话语权。*张智辉 ：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第111-113页。有的学者将检察权分为五大类职权，即检察侦查权(职务犯罪侦查权)、批准和决定逮捕权、刑事公诉权(公诉权)、诉讼监督权、其他职权。*参见朱孝清、张智辉 ：《检察学》，中国检察出版社2010年版，第325页；孙谦 ：《中国特色社会主义检察制度》，中国检察出版社2009年版，第152页。还有的学者将检察权分为八类，即职务犯罪侦查权、审查逮捕与侦查监督权、公诉与刑事审判监督权、救济权、刑罚执行监督权、民事诉讼监督权、行政公诉与行政诉讼监督权、法律话语权。*向泽选 ：《新时期检察改革的进路》，《中国法学》2013年第5期。

上述观点都具有一定的合理性，但是比较而言，将检察权分解为五大类职权的观点更为合理，因为这种分类不仅具有法律依据，而且符合诉讼程序的阶段性和检察机关业务部门设置的要求。但是，上述观点都是针对检察机关业务方面的职权进行分解的，而没有包括与检察业务职权密切相关的一些职权，如检察领导权(检察指令权)、案件管理权等，因而是不全面的。同时，上述对检察权的分解只是种类上的划分，没有涉及检察权的具体内容，因而不能作为设计检察官权力清单的依据，但是可以作为对员额检察官进行种类划分的依据。我们认为，只有对检察权进行全面、具体的分解，才能更好地设计检察官权力清单。根据目前我国法律规定，我们可以对检察机关的办案职权进行以下具体分解 ：

专门调查权(讯问权、询问权、勘验检查权、搜查权、查封扣押权、查询冻结权、鉴定决定权、侦查实验权、通缉权等)、检察侦查权、采取强制措施权(拘传权、取保候审权、监视居住权、拘留权)、技术侦查权(记录监控权、行踪监控权、通信监控权、场所监控权等)、批准逮捕权(批准逮捕权、撤销批准逮捕权、不批准逮捕权、撤销不批准逮捕权)、决定逮捕权(决定逮捕权、决定不逮捕权、撤销逮捕决定权、撤销不逮捕决定权)、刑事起诉权(提起公诉权、出庭支持公诉权、公诉变更权、量刑建议权)、刑事不起诉权(法定不起诉权、酌定不起诉权、证据不足不起诉权、附条件不起诉权、撤销不起诉决定权)、刑事抗诉权(一审抗诉权、二审抗诉权、撤回抗诉权)、刑事诉讼监督权(检察建议权、纠正违法权)、民事诉讼监督权(民事抗诉权、民事提请抗诉权、检察建议权)、行政诉讼监督权(行政抗诉权、行政提请抗诉权、检察建议权)、司法解释权、其他职权(立法建议权、行政执法监督权、检察指令权、检察领导权、职务收取权、职务转移权)。

(三)检察长放权的力度

在我国，根据法律规定，检察权由检察机关统一行使，检察长作为检察工作的统一领导者，检察实践中一般检察官的办案职权都来源于检察长的授权，检察官办案职权的多少则取决于检察长放权的大小，因而我们在研究检察官权力清单时，检察长放权的力度是必须解决的又一重要问题。从检察实践看，检察长放权的力度大小不仅与检察官整体素质高低有关，而且与是否具备完善的监督制度具有密切关系。只有建立了权责明晰、办案尺度统一、完善的信息化监督体系，才能确保检察官“以至公无私之心，行正大光明之事”，实现检察权放权而不放任。*蔡长春 ：《检察改革进行时 ：如何实现司法权放权不放任？》，《法制日报》，2016-07-23。在检察官员额制改革试点过程中，由于各地情况不同，因而检察长向检察官放权的力度也存在一定差别。我们认为，检察长向检察官放权的力度主要有以下三种情况 ：

一是高度放权。即检察长除了将法律没有明确规定由检察委员会、检察长、上一级检察机关行使的职权，全部放权给一般检察官外，还将法律明确规定由检察长行使的某些职权(如批准逮捕权等)放权给一般检察官。根据我国法律规定，检察长和公安机关负责人回避的决定权、重大案件的批准逮捕权，应当由检察委员会行使；检察人员回避的决定权、批准逮捕权，应当由检察长行使；特别重大贿赂犯罪案件的指定居所监视居住权、不批准逮捕决定的复核权、侦查羁押期限延长权、不起诉决定的复核权，应当由上一级人民检察院行使。除此之外的其他办案职权，检察长都可以放权给一般检察官，而且可以将一般案件的批准逮捕权放权给一般检察官。

二是中度放权。即除了法律明确规定由检察委员会、检察长、上一级检察机关行使的职权外，检察长将其他职权中的全部或者绝大部分放权给一般检察官。具体来说，在其他职权中，除了少数特别重要的职权外，如初查决定权、立案(不立案)决定权、搜查决定权、查封扣押冻结决定权、采取技术侦查措施决定权、拘留决定权、通缉决定权、撤销职务犯罪案件的决定权、不起诉或撤销不起诉决定权、纠正违法通知决定权、一般案件的抗诉权等，其他职权都可以放权给一般检察官。在案多人少的检察院，检察长也可以将上述特别重要的职权(如搜查决定权、拘留决定权等)放权给一般检察官。

三是低度放权。即除了法律明确规定由检察委员会、检察长、上一级检察机关行使的职权外，检察长将其他职权的少部分或者大部分放权给一般检察官。具体来说，在其他职权中，检察长将一些不太重要的职权，主要是一些程序性的职权，如讯问(询问)权、证据的调查收集权、强制性措施的执行权、起诉或不起诉建议权、出庭支持公诉权、公诉变更建议权、一般案件抗诉建议权、重要事项报告权、违法行为纠正建议权等，放权给一般检察官。检察长也可以将部分案件的决定权，如起诉权或撤回起诉权、公诉变更权、量刑建议权等，放权给一般检察官。

上述三种放权模式表面上体现了检察长放权的力度大小，但却内在地反映了检察长对检察官整体业务能力和素质的认可程度和信赖程度以及对检察官司法相对独立重要性的认识程度。随着我国司法改革的不断深入推进，司法办案的独立性越来越得到普遍的认同和重视，而作为检察改革重要内容的检察官员额制改革，是在主诉(办)检察官改革基础上的进一步发展，是增强检察官司法办案独立性的又一重要措施。如果说在实行主诉(办)检察官改革时可以给予其低度放权的话，那么在实行检察官员额制改革时就可以向员额检察官进行中度放权，一些发达地区和检察官素质很高的地区，检察长也可以向员额检察官进行高度放权，以有效提高检察官的司法独立性。

三、检察官权力清单的设计建议

根据我国法律规定，检察长几乎可以行使检察机关的各项检察职权，是完整掌握检察权的唯一主体。但在具体的检察实践中，检察长将检察职权委托给副检察长、部门负责人和案件承办人，通过这三层结构的审查把关来保障检察权的依法运行，我们可以将其概括为“检察长办案责任制”。新一轮检察改革的重点是把“检察长办案责任制”转变为“检察官办案责任制”，如同把集体生产责任制转变为家庭联产承包责任制，即逐步地把检察长的权力下放给一般检察官，让一般检察官成为检察权的行使主体而不是检察长行使检察权的工具。因此，检察官权力清单的设计就成为本轮检察改革的关键。根据上述分析，我们认为，在检察官权力清单的设计上，应当采取员额型的设计模式，对一般检察官应当给予中度放权，保证检察官在权力清晰的情况下，真正成为独立的司法办案主体。具体来说，检察官权力清单应当分为三大类，即检察委员会(检察官领导集体)的权力清单、检察长(副检察长、检察专委)的权力清单和一般检察官的权力清单。

(一)检察委员会(检察官领导集体)的权力清单

检察委员会(检察官领导集体)的权力清单，是指检察委员会作为员额检察官的领导集体，在检察官司法办理案件过程中，依法应当享有的案件决定权。在我国，检察委员会是人民检察院的最高业务决策机构，是人民检察院实行集体领导的一种组织形式，依法享有重要的业务决定权，因而检察委员会的权力清单是检察官权力清单中的一项重要内容。根据我国法律规定，检察委员会的权力清单应当包括以下两方面内容 ：

1.提请权。即检察委员会对法律和司法解释明确规定应当由上一级人民检察院行使的职权，依法享有提请其行使的权力。根据我国《刑事诉讼法》的规定，特别重大贿赂犯罪案件的指定居所监视居住权(第73条)、不批准逮捕决定的复核权(第90条)、侦查羁押期限延长权(第154条)、不起诉决定的复核权(第175条)，应当由上一级人民检察院行使。根据《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《刑事诉讼规则》)的规定，职务犯罪案件的决定逮捕权、不起诉决定权，应当由上一级人民检察院行使。对于这些办案职权，检察委员会享有提请上一级检察院行使的权力。

2.专属职权。即我国法律和司法解释明确规定由检察委员会行使的职权。根据《刑事诉讼法》的规定，检察长和公安机关负责人回避的决定权(第30条)、重大案件的批准逮捕权(第87条)，应当由检察委员会行使；案情重大、疑难、复杂案件的抗诉权，也由检察委员会行使。这些办案职权都属于检察委员会的专属职权，必须由检察委员会来行使，任何检察官个人都无权行使。

(二)检察长(副检察长、检察专委)的权力清单

检察长(副检察长、检察专委)的权力清单，是指检察长(副检察长、检察专委)作为员额检察官办理案件时，依法应当享有的全部办案职权。在我国，由于检察长统一领导检察院的工作，法律规定检察院行使的所有权力，检察长都可以行使，因而检察长享有广泛的权力。同时，检察长在必要时可以将其职权委托副检察长、检察专委行使，据此可以将检察长、副检察长、检察专委的权力清单作为一类。根据我国法律规定，检察长(副检察长、检察专委)的权力清单应当包括以下三个方面 ：

1.提请权。即依法应当由检察委员会、上一级检察机关行使的职权，检察长(副检察长、检察专委)享有依法提请其行使的权力。根据我国《刑事诉讼法》的规定，检察长和公安机关负责人回避的决定权(第30条)、重大案件的批准逮捕权(第87条)，应当由检察委员会行使，特别重大贿赂犯罪案件的指定居所监视居住权(第73条)、不批准逮捕决定的复核权(第90条)、侦查羁押期限延长权(第154条)、不起诉决定的复核权(第175条)，应当由上一级人民检察院行使。根据《刑事诉讼规则》的规定，职务犯罪案件的决定逮捕权、不起诉决定权，应当由上一级人民检察院行使，案情重大、疑难、复杂案件的抗诉权，应当由检察委员会行使。对于这些办案职权，检察长享有提请本院检察委员会讨论决定的权力。

2.专属决定权。即办案过程中遇到的重大问题或者事项，依法应当由检察长进行决定的职权，必要时，检察长也可以将其委托给副检察长、检察专委行使。根据我国《刑事诉讼法》规定，检察人员回避的决定权(第30条)、批准逮捕权(第87条)应当由检察长行使。根据《刑事诉讼规则》的规定，书记员(司法警察、翻译人员和鉴定人)回避的决定权、特别重大贿赂犯罪案件侦查阶段的律师会见权、检察人员违法行为的纠正权、不批准逮捕权、撤销逮捕(不逮捕)决定权、解除或变更逮捕措施决定权、拘留决定权、初查决定权、立案(不立案)决定权、职务犯罪案件侦查实验决定权、搜查决定权、查封扣押冻结决定权、采取技术侦查措施决定权、通缉决定权、派员介入侦查决定权、侦查终结决定权、撤销职务犯罪案件的决定权、审查起诉期限延长的决定权、不起诉或撤销不起诉决定权、要求公安机关说明不立案或立案理由的决定权、通知公安机关立案或者撤销案件、纠正违法通知决定权、一般案件的抗诉权、撤回抗诉决定权、提出民行再审检察建议权、国家赔偿决定权、不予国家赔偿决定权等，应当由检察长行使。

3.具体办案权。即检察长、副检察长和检察专委作为案件的承办人，除了享有上述职权外，在办案过程中还应当享有的具体职权。根据我国法律规定，检察长等办理具体案件时，还享有许多具体的办案职权，如讯问(询问)权、传唤决定权、补充鉴定决定权、案件起诉决定权、提起附带民事诉讼决定权、适用简易程序建议权、许可律师以外辩护人阅卷会见通信决定权、提出量刑建议权、抗诉请求答复权、侦查活动和审判活动及刑罚执行活动违法行为口头纠正权等。

此外，检察长还享有检察指令权、职务收取和转移权，即检察长认为一般检察官在办案过程中作出的决定错误时，有权指令其纠正；如果不纠正，检察长有权亲自办理该案件，也有权将该案件交由其他检察官办理。

(三)一般检察官的权力清单

一般检察官的权力清单，是指员额内的一般检察官在办理案件时，依法应当享有的全部办案职权。在我国，一般检察官作为办理案件的重要主体，应当享有较大的职权。根据目前改革和实践的需要，检察长可以对一般检察官实行中度放权，以保证一般检察官享有以下三方面的办案职权 ：

1.提请权。即一般检察官在办案过程中，对于依法应当由检察委员会、检察长、上级检察机关行使的职权，享有提请检察长审查的权力。根据我国法律规定，一般检察官在办理案件中，如果遇到法律明确规定应当由检察委员会、检察长、上级检察机关行使的职权，只能行使提请权，报请检察长审查决定。

2.具体办案权。即一般检察官作为案件的承办人，根据检察长授权，在办案过程中应当享有的具体职权。按照检察长中度放权的原则，一般检察官可以行使以下几方面的具体办案职权 ：(1)职务犯罪侦查权。主要包括初查工作方案决定权、公开初查和接触初查对象决定权、传唤决定权、提押犯罪嫌疑人出所辨认和追缴财物决定权、查询(查封)扣押冻结财物文件及邮件电报决定权、扣押冻结财物先行出售或变现决定权、鉴定(补充或重新鉴定)决定权、拘传决定权、监视居住和取保候审决定权、对犯罪嫌疑人进行辨认决定权、批准延长或重新计算侦查羁押期限决定权、是否许可律师会见决定权等。(2)审查批准(决定)逮捕权。主要包括不逮捕异议的处理决定权、追加逮捕建议权、批准(不批准)延长侦查羁押期限决定权、重新计算侦查羁押期限不当纠正决定权等。(3)审查起诉权。主要包括一般案件起诉决定权、变更起诉决定权、追加起诉决定权、撤回起诉决定权、补充起诉决定权、提起附带民事诉讼决定权、适用简易程序建议权、不服不起诉决定异议处理决定权、许可律师以外辩护人阅卷会见通信决定权、辩护人妨害作证行为调查处理决定权、提出量刑建议权、抗诉请求答复权、精神病人强制医疗申请决定权、没收违法所得申请决定权等。(4)刑事诉讼监督权。主要包括对侦查人员违法行为进行调查核实的启动权、侦查活动违法行为提出建议纠正权、非法取证行为调查核实处理决定权、不服原机关处理决定再次申诉控告的处理决定权、审判活动违法行为提出建议纠正权、超期羁押违法行为提出建议纠正权、看守所执法活动违法行为和刑罚执行不当行为提出建议纠正权、强制医疗决定错误重新审查决定权等。(5)民事行政诉讼监督权。主要包括支持起诉决定权、督促起诉决定权、建议更换办案人员决定权、审判活动违法行为提出检察建议权、调查核实情况决定权、采取相关调查核实措施决定权、对执行活动提出检察建议权、撤回监督意见决定权等。

3.其他职权。即一般检察官在行使办案职权的过程中，享有的一些派生权力。从检察实践看，一般检察官在办案过程中，还应当享有以下派生性职权 ：(1)重大事项报告权。即一般检察官在司法办案过程中，遇到重大情况或重大问题，可能对检察工作产生重要影响，不能自主决断或者认为自主决断不合适时，可以书面向检察长报告，请求检察长决定或指令。(2)请求提供帮助权。即一般检察官在办案中遇到疑难问题自己不能独立作出判断时，可以申请部门负责人组织检察官联席会议提供帮助，也可以报请检察长将案件提请检察委员会讨论决定。(3)错误指令申辩抗辩权。即检察长对一般检察官承办的案件，可以发出书面指令，发出口头指令时一般检察官可以不接受。一般检察官根据对案件事实和法律的内心确信，认为检察长的书面指令错误或者违法时，可以依照程序向检察长提出抗辩、陈述理由，也可以向上一级检察长申诉。(4)职务收取和移转请求权。即一般检察官认为检察长的指令明显错误或者违法时，经申辩和抗辩后，其意见不被检察长采纳且拒绝撤销指令时，一般检察官可以要求检察长直接承办该案件，也可以要求检察长将该案件交由其他检察官办理。

(责任编辑 ：付 磊)

邓思清，最高人民检察院检察理论研究所研究员。

* 本文系最高人民检察院李如林副检察长主持的国家社科基金2014年度重大委托项目“依法独立行使检察权保障机制研究”(14@ZH030)的阶段性成果。

D916.3

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1004-9428(2016)06-0048-14

检察专论