我国海洋渔业资源争端解决路径探究

牛 文 杰

(海南大学 法学院，海南 海口 570228)



我国海洋渔业资源争端解决路径探究

牛 文 杰

(海南大学 法学院，海南 海口 570228)

海洋渔业资源是人类的主要食物来源之一，渔业资源对满足我国人口食物需求具有重要意义。现代海洋规则使渔业资源争端呈现出不同于传统海洋渔业争端的复杂性特点。我国的海洋渔业资源争端受到海洋岛屿主权、专属经济区划界、渔业协定规则不完善等因素的影响。应对我国海洋渔业资源争端要在尊重基本的鱼类种群生物规律的基础上，充分利用现代海洋法规则，通过多种途径去解决。

渔业资源争端；成因分析；解决路径

国际社会普遍认为，辽阔的海洋将成为人类可持续发展所必需的食品、能源的重要基地[1]。人类每年从海洋获得的“粮食”——渔产，高达1亿吨以上[2]。目前我国人口约占世界人口的18%，耕地面积约占全球耕地面积的8%，土地供养压力巨大，海洋渔业资源的利用已成为我国缓解人地矛盾冲突的重要选择之一。我国拥有约3.2万千米的海岸线，海域面积约470万平方千米，分布着丰富的海洋渔业资源。这些资源每年可为我国居民提供食物的能力为陆地所能种植全部农产品的1 000倍[3]，是我国重要的食物来源，同时也是各海域周边国家的重要食物来源。近些年来，我国与海洋周边国家在渔业资源问题上的冲突不断，渔业资源争端日益复杂化。

1　海洋渔业资源争端的复杂性

不同于传统的海洋渔业资源利用受制于鱼类种群的繁殖规律，呈现出季节性、周期性的特点，在现代海洋秩序下，海洋渔业资源的利用还受到主权争端、生物资源利用权争议的影响，呈现出主权性、权利冲突性等特点。

1.1海洋主权争端

2010年9月7日上午，日本海上保安厅巡逻船在钓鱼岛海域黄尾屿西北偏北约12公里海域与正在我国海域捕鱼的福建籍渔船“闽晋渔5179号”渔船发生碰撞。随后，日方巡逻船对中方渔船实施拦截。9月8日，日本海上保安厅逮捕渔船船长詹其雄和其他14名船员，扣押中国渔船，并启动司法程序，以涉嫌违反日本《渔业法》进行调查。9月10日，日本冲绳县石垣简易法院以涉嫌妨碍执行公务批准拘留詹其雄10天。直至9月24日，日本冲绳县那霸地方检察厅决定以“保留处分”的形式放还[4]。

钓鱼岛及其附属岛屿都是我国的领土，日本针对我国渔船在我国海域内正常的捕鱼活动启动其国内司法程序进行干预，严重地侵害了我国的领土主权完全。根据1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)的规定，我国于1992年颁布《中华人民共和国领海及毗连区法》，第三条规定我国的领海的宽度从领海基线起为12海里。日本海上保安厅在黄尾屿西北偏北约12公里海域逮捕我国船员，扣押我国渔船的地点，位于我国海洋领土范围内。显然，渔业资源利用活动的冲突实质是日本对我国海洋领土主权的挑衅。

1.2专属经济区内权利的冲突

2012年4月10日，菲律宾海军巡逻机在我国黄岩岛附近发现12艘正在作业的中国渔船，随后派出军舰“德尔皮拉尔”号，将正在捕鱼的中国渔船围堵于黄岩岛潟湖内，试图抓扣在黄岩岛附近作业的中国渔民，派其海军士兵登上中国渔船检查，声称在一艘中国渔船上查获了“非法”捕捞的水产品。中国两艘海监船——“海监75号”和“海监84号”赶到后，及时对中国渔船和渔民进行了保护。4月11日，菲律宾外交部就此行为称“是执行《菲律宾渔业法》和与保护海洋环境相关的法律。”[5]

黄岩岛距离菲律宾西海岸线约100海里，远离菲律宾领海。菲律宾单方面主张的专属经济区与我国九段线内的海域相重叠。在现代海洋法规则下，沿海国在其主张的专属经济区内享有《公约》的相关权利、管辖权和义务，这些有关渔业资源利用的规则在重叠海域发生冲突，经常引发双方的渔业争端。

1.3捕捞剩余量争议

捕捞剩余量是指在《公约》62条的规则下，沿海国在不妨害《公约》第61条的情形前提下没有能力利用本国专属经济区内的全部渔业可捕量，出于促进专属经济区内生物资源最适度利用的目的，根据《公约》第62条第4款的条款、条件、法律和规章批准许可其他国家捕捞可捕量的剩余部分。目前，我国与周边海域国家就渔业资源利用签订的协议有《中韩渔业协定》《中日渔业协定》《中越渔业协定》，这些渔业协定的内容，包括共同渔区设置、过渡性水域安排、渔区内生物资源养护、管理和利用生物资源以及渔业纠纷的基本处理原则等问题。但是，渔业协定并没有协调和处理好传统捕鱼问题。2000年12月，中国和越南签署《中越北部湾划界协定》和《中越渔业协定》并于6月互换批准书，划界协定解决了海域界限问题，为处理中越渔业纠纷奠定了法律基础。然而中越渔业区划界以北部湾划界为基础，使得北部湾传统渔场被不合理地分割和受到系统的管制，中越渔民将在作业渔船类型、捕鱼许可证、总捕获量和分鱼种的捕获量等诸多方面受到限制。无论是中越渔民还是中日、中韩渔民，对渔业资源的巨大需求经常会突破捕捞剩余量的分配，尤其是一些未明确规定捕获量的鱼种。

2　海洋渔业资源争端成因分析

2.1海洋岛屿主权争端

渔业资源是海洋主权的一部分，海洋主权是开发和利用渔业资源的海洋法依据。《公约》第八部分规定的海洋岛屿制度赋予岛屿拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架的国际法效力。岛屿附近的海域分布着丰富的渔业资源。岛屿主权国可依确定的领海基线，根据《公约》第3条主张不超过12海里的领海、依据《公约》第57条主张不超过200海里的专属经济区等，从而合法地开发和利用渔业资源。我国东海主要有中国和日本之间关于钓鱼岛的领土主权争端。南海有中国与越南、菲律宾、马来西亚和文莱对南沙群岛的领土主权争端，以及中国和菲律宾对黄岩岛的领土主权争端。这些争端表现在争端国之间互相积极主张对海洋领土的占有和管辖，具体包括岛屿占领、军舰巡航、资源勘探与开发、抓捕外国渔民非法捕鱼的执法活动以及本国海洋科学研究等方面的内容。这些争端直接或间接地影响到海洋渔业资源开发利用活动，特别是损害了渔民的权益。据农业部南海区渔政局不完全统计，1989年至2010年间，周边国家在南沙海域袭击、抢劫、抓扣、枪杀我渔船渔民事件达380多宗，涉及渔船750多艘、渔民11 300人，其中，25名渔民被打死或失踪，24名渔民被打伤，800多名渔民被抓扣判刑[6]。渔民是海洋渔业资源开发利用的主体，海洋渔业资源活动主要依赖渔民，争端各国侵害渔民权益并带有宣誓主权性质的管辖行为会导致海域冲突的升级和矛盾的恶化，不利于解决渔业资源争端。

2.2专属经济区划界争议

专属经济区的确定是各国开发、管理和维护海洋渔业资源的国际法依据。根据“以陆定海”的海洋法划界原则，各沿海国可依据其确定的领海基线向海洋主张不超过200海里的专属经济区，进行《公约》第56条规定的相关活动。依据《公约》规定，沿海国家宣布建立专属经济区，以此扩展海洋管辖范围[7]。世界上90%以上传统开发的渔业资源成为沿海国管辖内的资源，沿海国在专属渔业管辖权下所享有的管辖范围远远大于其根据国际惯例所享有的专属渔区的范围[8]。专属经济区制度的确立将本属于公海范畴的近4 000万平方公里的海域置于沿海国管辖之下[9]。因此，各沿海国之间专属经济区或多或少地发生重叠，已成为一种普遍现象。我国黄海相向海域宽度不足400海里，朝鲜和韩国单方面宣布200海里专属经济区。东海东西宽约150海里至360海里，仍然与韩国和日本存在专属经济区的重叠。南海海域情况更为复杂，不仅周边有菲律宾、文莱、马来西亚、印度尼西亚、越南等国家，而且南海的岛屿争端问题使海域周边各国主张的专属经济区相互交叉重叠。如印度尼西亚从其群岛直线基线扩展其声称的专属经济区时，将与马来西亚、菲律宾、越南声称的专属经济区重叠；而马来西亚扩展其管辖范围亦包括印度尼西亚、文莱、菲律宾、越南甚至我国声索的地区[10]。专属经济区重叠直接导致了各国渔业管辖范围的冲突，这也是导致渔业资源争端的直接原因。

2.3渔业资源的动态性

海洋鱼类种群是生物资源的一种，受制于生物生存、繁衍和移动的规律，并非在任何时间都能满足沿岸国对渔业资源的需求。就总体数量来说，鱼类种群的数量具有相对稳定性，在稳定的海洋环境下，其种群数量每年基本保持相同，所以，海洋渔业资源的总数在一定时期内是有限的，沿海各国的捕鱼数量受到渔业资源的国民配额的限制。在时间方面，海洋捕鱼活动一方面受制于鱼类种群的繁衍规律的制约，受渔汛期和枯渔期的时间限制；另一方面，洋流的影响使得鱼类种群的活动也具有一定的规律性。同一海域内不同时段里，渔业资源的分布是变化着的。《公约》第64条、第65条和第66条对不同种群的鱼类做了明确的规定。考虑到环境污染的制度因素，沿岸国在海洋油气资源开发、海洋倾废、海洋工程建设等海洋环境保护法律制度的立法和执法程度，也会对海洋渔业资源造成一定的影响。如沿岸国的国内立法就《公约》第63条规定的事项有冲突而不能就必要措施达成协议时，很有可能会引发或者加重渔业资源的争端。其次，生物资源分布的不均衡也是引发海洋渔业资源争端的一个因素。据统计，南海已知鱼类多达2 321种，分别属于3纲35 目236 科822属，是世界上海洋鱼类生物多样性最丰富的海区之一[11]，丰富的渔业分布在不同的区域，这些区域与专属经济区的重叠相互交错，使得南海海域的渔业资源争端更加复杂。

3　渔业资源争端解决路径探究

3.1妥善解决岛屿主权归属及专属经济区划界

岛屿主权的确定与专属经济区的划分是判断在开发和利用渔业资源中是否享有其权利的法律逻辑前提，解决岛屿主权的归属和专属经济区的划界能为解决渔业资源争端提供相关权利的法律基础。和平解决争端是《公约》第279条规定的各缔约国履行的基本义务，同时也符合《联合国宪章》的基本精神。《公约》第十五部分提供的解决争端的方式是包容性的，争端的缔约国在任何时候都可以自行选择任何方法来和平解决争端。岛屿主权归属争端涉及到国家主权问题，专属经济区划界争端涉及到航行、资源、设施、环境、科研等多方面的权利问题，解决上述两类争端需要一个长期的过程。然而，渔业资源争端的现实又具有迫切性，需要妥善解决岛屿主权归属及专属经济区划界问题。现代海洋法为解决这个矛盾提供了路径。《公约》第74条第3款规定了临时安排制度，旨在基于谅解和合作的精神，海岸相向国或相邻国家在专属经济区界限未能达成协议之前，在此过渡期间内作出实际性的临时安排，这种安排应不妨害最后界限的划定，同时也包含了有关渔业资源的安排。另外，《公约》第290条规定临时措施制度。该制度适用的前提是有关公约的解释或适用的任何争端已正式提交法院或法庭，且该法院或法庭依据初步证明认为其根据第十五部分或者第十一部分第五节具有管辖权，则该法院或法庭在最后裁判前，规定其根据情况认为适当的任何临时措施，以保全各方的各自权利或防止对海洋环境的严重损害。该措施有利于维护传统渔场捕鱼的现状，保护海洋鱼类种群的稳定性。

3.2合作利用专属经济区内的渔业资源

《公约》对沿海国在专属经济区内开发利用渔业资源权利的明确规定必然会因为专属经济区的重叠引起权利的争议而导致渔业资源争端。相反，《公约》规定的义务为争端国家合作开发利用渔业资源提供了契合点。如《公约》第63条规定沿海国养护和发展鱼类种群的义务：“需要沿海国和在邻接区域内捕捞这种种群的国家，直接或通过适当的分区域或区域组织，设法就必要措施达成协议，以养护在邻接区域内的这些种群。”为合作利用专属经济区内的渔业资源提供了合作的基础。目前，我国与周边国家达成的协议有《中韩渔业协定》《中日渔业协定》和《中越渔业协定》，同时，除了中国和越南在北部湾海域达成划界协议外，这些国家主张的专属经济区与我国海域有着重叠。而在达成的渔业协定中，细化和分配各自专属经济区内渔业的权利条款居多，义务性条款相对较少。如农业部办公厅下发的《关于实施2015—2016年度〈中日渔业协定〉有关工作的通知》中详细地规定了渔具管理、渔船数量、捕获配额、非法采捕、作业水域、信息交换等事项[12]，未涉及到义务性的合作事项。渔业协定是解决渔业资源争端的重要法律文件，在完善和执行渔业协定的过程中，增加补充相关义务性条款有利于更好地执行现有的渔业协定，达到合作利用渔业资源的目的。

3.3加强海洋渔业管理涉外法规体系建设

我国在海洋渔业管理涉外法规体系方面还需要进一步建设和完善。目前我国1986年颁布的《渔业法》经过2000年和2004年的两次修正，包括总则、养殖业、捕捞业、渔业资源的增值和保护、法律责任和附则六章50条，其中仅第8条规定外国人或外国渔船进入我国管辖水域从事渔业生产或渔业资源调查活动的，必须经过国务院有关主管部门批准，并遵守我国其他有关法律、法规的规定，而与我国定有条约或协定的，按照条约或协定的规定办理。相应的，第46条规定违反《渔业法》的规定承担的责任，包括责令离开、驱逐、没收渔获物或渔具、罚款、追究刑事责任。从立法的层面来看，《渔业法》第8条的法律准用性条款显得特别单一，尤其是我国与其他国家有关海洋渔业资源的条约或协定为数不多并且内容不全面。因此，为了更好地维护我国海洋渔业资源开发和利用的利益，还需要进一步完善海洋渔业管理的涉外法规立法。

4　结语

我国海洋渔业资源争端与海洋主权密切相关，但通过解决海洋主权争端的方式来解决渔业资源争端并不是解决这一问题的最佳途径。 我国海洋渔业资源争端具有复杂性的特点，这也决定了我国在解决海洋渔业资源争端的路径选择方面具有多样性。同时，在解决海洋渔业资源的过程中要注重保护渔民的合法权益。海洋渔业资源争端的直接受害者是渔民，近十几年来，我国海洋捕捞从业人员均保持在300万人以上的水平，长期的拘留、高额的罚金，使渔民人身财产俱损，对渔船的扣留甚至会造成比国内法中任何处罚都更大的损失[13]。要充分重视和积极运用《公约》第73条规定的迅速释放程序，以及时有效地保护渔民的人身财产安全。

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[4]搜狐新闻.日本巡逻船与我国渔船相撞[EB/OL].[2016-3-3].http://news.sohu.com/s2010/yuchuan/.

[5]腾讯新闻.中菲舰船仍在黄岩岛对峙现场12艘中方渔船安全[EB/OL].(2012-04-12)[2016-3-3].http://news.qq.com/a/20120412/000552.htm.

[6]曾鸣.军舰边的渔船黄岩岛争端中的中国渔民[N].南方周末，2012-05-03(1).

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[12]农业部渔业局通知[EB/OL].(2015-09-02)[2015-10-28].http://www.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/tfw/201509/t20150902_4815302.htm.

[13]Donald R. Rothwell, Tim Stephens. Illegal Southern Ocean Fishing and Prompt Release: Balancing Coastal and Flag State Rights and Interests[J].International & Comparative Law Quarterly,2004，(2):175—176.

责任编辑：李增华

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.04.023

2016-04-22

2015海南大学法学研究生创新中心研究生调研课题“海南省政策性渔业保险法律问题调研”项目阶段性成果(编号：15FXYJ04)

牛文杰(1993—)，男，甘肃临洮人，在读硕士。研究方向：国际法。

D996.9

A

1674-6341(2016)04-0053-03