由“生物惊悚”到“生物政治”的淬变——乔治·W.布什政府生物恐怖主义类突发公共卫生事件监测体系初探

赵 丽 梅

(黑龙江工程学院 思政部，黑龙江 哈尔滨 150050)



由“生物惊悚”到“生物政治”的淬变
——乔治·W.布什政府生物恐怖主义类突发公共卫生事件监测体系初探

赵 丽 梅

(黑龙江工程学院 思政部，黑龙江 哈尔滨 150050)

“9.11”后的炭疽杆菌恐怖袭击事件，将潜在的“生物威胁”变成了现实，同时也开启了美国筹建生物恐怖主义类突发公共卫生事件监测体系的序幕。成功地将单纯突发公共卫生事件恐怖主义化之后，生物恐怖主义类突发公共卫生事件监测体系破茧而出，见证了乔治·W.布什政府的公共卫生政策由 “生物惊悚”到“生物政治”的淬变。

生物恐怖主义；突发公共卫生事件；监测体系

2009年12月，奥巴马政府在《国家生物威胁应对战略》中提出：“通过预防、国际合作以及在卫生与国家安全间寻求平衡的方式，降低自然和蓄意人为类疾病发生的风险。”[1]仅就战略主动性而言，其对生物恐怖类突发公共卫生事件的预警作用，要远远逊色于乔治·W.布什政府出台的《21世纪生物防御》。从政治影响力来看，前者倡导的生物安全战略反应平平，后者提倡的生物防御战略，以威胁判定、防御与防护、监测与识别、应对与恢复为四大要点[2]，嵌于生物防御战略内的生物恐怖主义类突发公共卫生事件监测体系也经历了由“生物惊悚”到“生物政治”的淬变。

1　炭疽杆菌事件与《21世纪生物防御》出台的政策准备

1.1生物恐怖主义对美国国家安全的潜在威胁

冷战后，“世界恐怖主义组织分散化、草根化和个体化”[3]的特点日趋明显。欲“摧毁美国这座‘民主’和‘自由’的‘灯塔’”[4]，生物恐怖主义袭击极有可能成为它们权衡之后的最后选择。

在“生物恐怖”日渐逼近的情况下，2000年美国国会通过了《公共卫生威胁与紧急状态法》，首次明确了“突发公共卫生事件既包括疾病或动乱引发的突发公共卫生事件，也包括重大传染病疫情或生物恐怖主义攻击引发的突发公共卫生事件”[5]。但受“俄克拉荷马城爆炸案”、日本“东京地铁沙林毒气案”和前苏联解体的冲击，克林顿政府公共卫生监测体系关注的重点是大规模杀伤性武器引发的突发公共卫生事件，而在其国家安全政策构想中，生物恐怖主义类突发公共卫生事件监测体系基本处于空白状态。

然而，卓有远见的政治家却洞若观火。曾任克林顿政府中央情报局长的伍尔西断言，“美国具有受到敌对政府或恐怖组织生物恐怖主义袭击的可能性”，它所引发的重特大突发公共卫生事件将严重威胁国家安全；同时，核威胁倡议协会主席纳姆也警告说，生物恐怖主义是美国面临的四大威胁之一，应将此类突发公共卫生事件的防范工作，纳入政府的公共卫生应急体系[6]。可是，乔治·W.布什政府并不具备这样的政策基础。

问题的症结在于：在联邦层面，从1995年克林顿总统发布第一个反恐决策指令PDD-39以来，整个国家没有一个成熟的生物恐怖主义类突发公共卫生事件应对战略或政策，甚至连联邦应急机构间的合作项目也很鲜见；在州层面，公共卫生官员应对此类事件的法律授权非常有限，许多法律都是美国内战至19世纪30年代之间制定的，已严重脱离实际。

1.2“炭疽杆菌事件”与《公共卫生安全和生物恐怖主义防范应对法》的出台

2001年“9.11”恐怖主义袭击成为了美国本土遭遇的“珍珠港事件”。出乎伍尔西和纳姆预料的是，这些精心谋划的袭击并不是生物恐怖主义袭击。不过，旋即而来的“炭疽杆菌事件”却让两位政治家的警告一语成谶。

此次事件把生物恐怖类突发公共卫生事件的潜在威胁，变成了现实的危险。“对大多数美国人来说，2001年秋天的炭疽杆菌袭击是一场难以想象的悲剧，给联邦政府敲响了警钟。对美国来说，生物恐怖主义是一种真实存在的危险，……战胜这种危险，……，对美国(的国家安全)很重要。保护公民，使其免受生物恐怖主义袭击，是美国政府一项紧迫的任务。……，政府必须提升知识、技术和医疗系统(监测此类突发公共卫生事件的能力)，使整个国家的卫生体系能够从容地应对生物恐怖主义袭击。”[7]“生物威胁”因此成为乔治·W.布什政府国家安全战略中的主题词，创建生物恐怖主义类突发公共卫生事件监测体系也成为其国家安全政策关注的焦点。

若建立独立的生物恐怖主义类突发公共卫生事件监测体系，联邦政府面临的最大障碍是缺少国会的法律授权。为此，2002年6月12日，第107届国会通过了《公共卫生安全和生物恐怖主义防范应对法》。借助此法，乔治·W.布什政府首次将生物恐怖主义类突发公共卫生事件的监测提升到国家安全战略的高度，成功地将卫生与公共服务部打造成构建“国家公共卫生核心能力”中的至关重要部门，将其麾下的疾病控制与预防中心定位为生物恐怖主义类重大突发公共卫生事件监测与预警中的关键性机构；将农业部描绘为阻止国际恐怖主义分子蓄意将动植物疾病引入美国本土、保障食品安全的核心部门。随后，又通过将SARS和H5N1疫情恐怖主义化的方式，完全掌控了应对“生物威胁”的话语权。

2　徘徊的天花幽灵与《21世纪生物防御》的出台

炭疽杆菌的阴影刚刚褪去，2002年，天花病毒的鬼魅身影又现身美国政坛。而一旦遭到天花战剂的恐怖袭击，其结果是灾难性的。对美国国家安全而言，监测、快速识别用于恐怖主义袭击的天花战剂或自然爆发的天花、并发出早期预警，是至关重要的。实际上，美国突发公共卫生事件的监测系统众多，却没有构建一个专门监测生物恐怖主义类突发公共卫生事件的网络。而丧失严密监测，就意味着美国生物防御的门户洞开，“不仅会给美国带来重大的生命、财产及经济损失，还会对美国及其盟友的安全构成巨大威胁”[8]。为此，美国政府推出了以“监测和发现”为出发点的《生物监测项目》《生物瞭望项目》和《生物盾牌计划》。

从宏观上看，这三者的政策指向各有侧重：《生物瞭望项目》专注于监测大都市地区的空气样本，《生物监测项目》偏重展开全国性的生物监测行动，《生物盾牌计划》则负责出台由化学、生物、辐射制剂与核攻击引发的突发事件的应对措施，构成了逻辑上的有机整体。不过，在微观层面，国土安全部、卫生与公共服务部职权界限不清晰、协调机制严重缺失的问题凸显。事实上，如何划分二者在防范生物恐怖主义事务中的权限，一直是摆在乔治·W.布什政府面前的棘手问题。

针对上述问题，乔治·W.布什总统发布了两项国土安全指令，终结了“两难”的局面。第一个是2004年1月30日发布的第9号国土安全指令——《捍卫美国农业和食品的安全》，责令农业部等部门配合国土安全部长，创建一个新的监测系统，整合与分析国内外监测人类和动植物卫生、食物和水质安全系统的数据，保障农业和食品供应系统的安全[9]。第二个是2004年4月28日发布的第10号国土安全指令暨第33号总统国家安全指令——《21世纪生物防御》，进一步要求国土安全部长将所有联邦机构的生物恐怖主义类突发公共卫生事件监测系统整合在一起，建立一个综合、全面的生物恐怖主义攻击预警体系，以防止不必要的生命财产损失以及社会混乱[8]。仔细分析，乔治·W.布什总统发布这两个指令的真实意图是，将农业部、卫生与公共服务部、内务部及环保署等机构的国内外生物恐怖主义监测数据，悉数收归国土安全部，以奠定它在此类突发公共卫生事件监测事务中的领导地位。在“坐享其成”的基础上，2007年3月，国土安全部启动国家生物监测集成系统，野心勃勃地想成为全美生物恐怖主义类突发公共卫生事件监测系统的“终结者”。由于缺乏医学专业知识和技能以及稳定的支撑资源，该系统运行不畅，国土安全部根本不能与相关部门分享重大生物事件的信息[10]。但是，客观地说，它提供的早期预警，极大地降低了一般性突发公共卫生事件转变为特大突发公共卫生事件的风险。

3　由 “生物惊悚”到“生物政治”的淬变

3.1国家生物监测集成系统与突发公共卫生事件监测体系的恐怖主义化

无论政治家们如何评价该国家生物监测集成系统，都不能掩盖这样的事实：乔治·W.布什政府借助生物恐怖主义类突发公共卫生事件，成功实现了由 “生物惊悚”到“生物政治”的淬变。

一方面，联邦政府实现了转移民众注意力、将单纯的传染病类突发公共卫生事件与生物恐怖主义相联系、公共卫生事务与国家安全紧密联系的三重政治目的。在应对炭疽杆菌事件中，联邦政府虽备受诟病，但运用将突发公共卫生事件恐怖主义化的手段，很快就将民众的注意力转移到国家生物防御战略上。国家生物安全科学顾问委员会主席保罗·坎姆警告说：“我想不出哪一种致病微生物能像这个(H5N1病毒)一样可怕，无论从哪个角度看，炭疽杆菌都无法与之相提并论。”[11]更令人担忧的是，一旦该病毒具备大规模人际传染的能力，世界各国均无力提供足够的疫苗和治疗药物，如果恐怖分子利用H5N1变异病毒研发生物武器，将“给这个准备不足的世界造成难以想象的灾难”[12]。不论该病毒在世界什么地方爆发，都会对美国海外驻军和盟国，甚至美国本土构成巨大的威胁。因此，即使是单纯、一般性的突发公共卫生事件，乔治·W.布什政府也要置于生物恐怖主义背景之下考虑，将二者的监测和预警纳入同一体系。这种富有“侵略性”的做法，最终促成美国政府突发公共卫生事件应对政策的根本性转变——突发公共卫生事件监测体系彻底恐怖主义化。

另一方面，联邦政府利用2001年炭疽杆菌事件、2002年臆想中的天花特大突发公共卫生事件、2003年SARS突发公共卫生事件和2004年H5N1突发公共卫生事件给美国民众造成的恐慌，迫使国会通过了《公共卫生安全和恐怖主义防范应对法》《国土安全法》《生物盾牌计划法》和《2007年贯彻9.11委员会建议法》等一系列法律，不但成功地将生物恐怖主义突发公共卫生事件的应对提高到国家安全战略的高度，而且还乘机巩固了联邦政府在公共安全事务中的绝对领导地位。在全面扩张卫生与公共服务部、农业部、国土安全部权力的同时，强化国防部对国内公共卫生事务的介入和控制能力。如国土安全部 2006年5月出台的《国家大流感战略实施计划》，为国防部分配了31项任务，确保它具备保护国家利益以及为非军事机构提供适当协助的能力[13]，这种做法公然违背了军队不得参与本土事务的法律禁令。看来，炭疽杆菌、SARS病毒、H5N1流感病毒甚至早已根除的天花病毒均已成为承载政治利益的工具，国土安全部的国家生物监测集成系统成为乔治·W.布什总统在国内政治争斗中的马前卒。这种极富扩张性的做法，与“公共卫生联邦主义”背道而驰。

3.2由 “生物惊悚”到“生物政治”淬变的实质

从根本上看，生物恐怖主义类突发公共卫生事件监测体系是国内外政治环境催生的产物。

第一，“9.11”后的历史语境是其产生的政治前提。生物恐怖主义类突发公共卫生事件监测体系是乔治·W.布什政府生物防御战略大背景下的产物，其预设的政策背景是美国遭到生物恐怖主义袭击，因而，它显现的某种“侵略性”和“扩张性”是时代留下的印记。

第二，国家综合实力是其产生的经济前提。“在布什代表的共和党主流看来，冷战结束后，不论从军事、经济、政治，还是从文化或科技的角度看，世界上已经没有任何竞争对手现在能和美国平起平坐。”[14]仅从经济数据上看，在乔治·W.布什总统任职的8年间，美国的GDP一直维持在10万亿美元以上，经济实力稳居世界第一。同时，联邦政府的财政赤字始终控制在3.5%以下[15]。以此为后盾，仅2001—2004年，联邦政府就向生物防御领域注入了100亿美元的资金[2]。凭借资金优势，联邦政府弱化了预防的作用，直接将应对和恢复确立为生物恐怖主义类突发公共卫生事件监测体系的出发点。因为“20世纪强调预防的公共卫生理念，是基于应对自然爆发疾病的逻辑，在21世纪，敌对势力利用生物战剂长期(对美国及盟国)进行侵略和恐怖(活动)，该理论已不能满足(同生物恐怖主义)战斗的需要”[8]，颇具“就地反击”的色彩。而游走在“财政悬崖”边的奥巴马政府，其《国家应对生物威胁战略》框架下的突发公共卫生事件监测系统，不得不通过预防、国际合作、平衡公共卫生与国家安全关系的方式，寻求“生物安全”。 “守”的意味浓重。

第三，国际情势是其运行方式的外部动因。美国国际反恐联盟的组建，某种程度上，解除了乔治·W.布什政府生物反恐的后顾之忧。因而，在监测国际性的生物恐怖主义类突发公共卫生事件中也贯穿了“布什主义”奠定的“单边主义”基调，不但极少寻求国际合作伙伴，而且关注对象只限于生物恐怖主义类突发公共卫生事件、防御领域也仅限于本土和盟国。2005年9月14日，乔治·W.布什总统在联合国大会上倡议的预防禽流感国际合作项目，是罕见的特例。

2011年，奥巴马政府高调宣布重返亚太，决心在“今后10年(美国政府)大幅增加对亚太地区的外交、经济、战略等方面的投入”[16]，以应对该地区的安全挑战。挑战的另一面是，亚太地区为美国政府提供的摆脱经济低迷和财政赤字的机会，正如克林顿国务卿所言：“美国的经济复苏要仰仗于出口以及企业对亚洲巨大而不断成长的消费市场的开拓”[16]，尤其不能忽视在经济领域与美国深度相互依赖的中国市场。通过跨太平洋伙伴关系协议，在经济上重返亚太后，美国与亚太国家的经贸和人员往来也会随之蓬勃发展，在这种情势下，其突发公共卫生事件监测体系必须寻求与该地区国家的多边合作，才能御生物恐怖主义类突发公共卫生事件于国门之外，最终保障美国的国家安全。此外，中东局势、朝核危机、乌克兰危机，使奥巴马政府的“生物安全”战略陷入了多方掣肘的不利局面，在综合国力相对下降的前提下，它的生物恐怖主义类突发公共卫生事件的监测体系势必会更多借重“多边主义”的国际合作方式，来实现《国家应对生物威胁战略》的政策目标。

[1]Gregory D. Koblentz. From Biodefence to Biosecurity: The Obama Administration’s Strategy for Countering Biological Threats[J]. International Affairs, 2012,88(1):131.

[2]Office of the Press Secretary, Fact Sheet: President Bush Signs Biodefense for the 21st Century[DB/OL].(2004-04-28)[2008-10-11].http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=80912.

[3]张家栋.当前恐怖主义新演变及反恐趋势[J].人民论坛,2012,(3上):66.

[4]严锋.“布什主义”能否根治恐怖主义顽疾[J].瞭望新闻周刊,2001,(44):54.

[5]106thCongress.Public Health Threats and Emergencies Act (Public Law 106-505), Sec. 319 Public Health Emergencies[DB/OL].(2000-11)[2010-12-16].http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-106publ505/pdf/PLAW-106publ505.pdf.

[6]United States Senate. The Threat of Bioterrorism and the Spread of Infectious Diseases,Hearing Before the Committee on Foreign Relations, 107thCongress[Z].1stSession. GPO, (September 5):30,13.

[7]George W. Bush.Remarks on Signing the Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002[DB/OL].(2002-06-12)[2010-10-22].http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=63271.

[8]Office of the Press Secretary. Homeland Security Presidential Directive 10：HSPD-10:Biodefense For the 21st Century[DB/OL]. (2004-04-28)[2013-09-25].http://fas.org/irp/offdocs/nspd/hspd-10.html.

[9]Office of the Press Secretary. Homeland Security Presidential Directive/HSPD-9,Subject: Defense of United States Agriculture and Food[DB/OL].(2004-02-03)[2007-12-28].http://fas.org/irp/offdocs/nspd/hspd-9.html.

[10]Office of Inspector General. Better Management Needed for the National Bio-Surveillance Integration System Program[EB/OL].(2007-07-06)[2011-11-18].http://www.oig.dhs.gov/assets/Mgmt/OIG_07-61_Jul07.pdf.

[11]Martin Enserink.Controversial Studies Give A Deadly Flu Virus Wings[J].Science,2011,334(2):1 192—1 193.

[12]黄永明.H5N1大争论：危险的论文，还是危险的先例[EB/OL].(2012-3-08)[2014-05-16].http://www.infzm.com/content/71819.

[13]Department of Defense.Influenza Pandemic, DOD Has Taken Important Actions to Prepare, but Accountability, Funding, and Communications Need to be Clearer and Focused Departmentwide[R].United States Government Accountability Office,2006,(September): 14—15.

[14]李正信.布什政府开始调整安全战略方向[J].世界知识，2001,(1):18.

[15]Council of Economic Advisers. Economic Report of the President[R].GPO,2010,(Feb.):328,329,424,458.

[16]Hillary Clinton.America’s Pacific Century: The Future of Geopolitics Will Be Decided In Asia, Not In Afghanistan Or Iraq, And The United States Should Be Right At The Center of The Action[J].Foreign Policy,2011,(11):57.

责任编辑：李增华

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.04.022

2016-06-20

赵丽梅(1971—)，女，黑龙江哈尔滨人，博士，副教授。研究方向：国家安全视野中的突发公共卫生事件对策。

K712.54

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1674-6341(2016)04-0050-03