建立北极无核武器区的国际法分析与思考

唐　尧



国际关系

建立北极无核武器区的国际法分析与思考

唐尧

[内容摘要]21世纪人类面临的两大安全威胁是环境变化的影响和核武器的危害，北极因其独特的地理位置而经受着这样的考验。2007年加拿大帕格沃什组织倡议建立北极无核武器区，引起了世人的广泛关注。虽然核军备控制条约和联合国大会决议等法律制度为建立北极无核武器区提供了国际法基础，但北极无核武器区的建立涉及多边条约的缔结和生效，以及各参与主体的义务和责任等问题。中国作为北半球的核武器国家，同样具有国际法和国内法依据参与北极地区的安全治理。基于此，当前可以结合《特拉特洛尔科条约》和《拉罗汤加条约》等已有经验，从北极国家和非北极国家两种不同视角探讨建立北极无核武器区的具体路径。

[关键词]无核武器区消极安全保证单方面行为北极

1975年联合国大会3472B(XXX)号决议将“无核武器区”定义为：“任何国家集团在自由行使其主权时根据条约或公约而建立的并经联合国大会承认为无核武器区的任何地区，从而：(a)确立了该地区所应遵守的完全没有核武器存在的法规，包括划定该地区界限的程序，(b)建立了国际核实和控制系统以保证遵守该法规所产生的义务。”*1975年联合国大会3472B(XXX)号决议，http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/783/91/IMG/NR078391.pdf?OpenElement。除1975年联合国大会3472B(XXX)号决议对无核武器区概念的界定外，联合国裁军审议委员会的报告还对无核武器区的目的和宗旨、原则和方针作了阐述。http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/54/42(SUPP)&referer=http://www.un.org/disarmament/WMD/Nuclear/NWFZ.shtml&Lang=C。该定义包括两点内容：第一，无核武器区国家不得购买、研制和生产核武器，不允许有核国在该地区装置核武器；第二，无核国获得承认和授予无核武器区地位，可以得到有核国的消极安全保证。在有关地区的国家自愿达成安排的基础上建立国际承认的无核武器区是一项重要的裁军措施和建立信任措施。建立无核武器区对于推动核裁军和防止核武器扩散，促进世界和地区的和平、稳定和安全具有积极意义。*夏立平：《冷战后美国核战略与国际核不扩散体制》，时事出版社2014年版，第159页。到目前为止，共有5个无核武器区条约，分别覆盖了拉丁美洲和加勒比海地区(1967年的《特拉特洛尔科条约》)、南太平洋地区(1985年的《拉罗汤加条约》)、东南亚地区(1995年的《曼谷条约》)、非洲地区(1996年的《佩林达巴条约》)以及中亚地区(2006年的《塞米巴拉金斯克条约》)。这些地区共有115个国家，占联合国会员国的60%，并且覆盖了整个南半球。*除上述5个无核武器区外，其他的无核武器区倡议和协议还包括：(1)蒙古宣布其领土为无核武器区，并通过2000年联合国大会决议得到国际社会的承认。(2)新西兰(1987)和澳大利亚(1999)通过了禁止核武器的国内立法。(3)在南亚、东北亚、中欧、北欧地区、高寒地区以及北极地区建立无核武器区的倡议也得到了讨论。(4)涉及无核化的其他条约还包括1959年的《南极条约》、1967年的《外太空条约》、1979年的《月球协定》以及1971年的《禁止在海床洋底及其底土安置核武器和其他大规模毁灭性武器条约》。(5)建立中东无大规模杀伤性武器区的工作取得了显著进展，该议题仍是《不扩散核武器条约》讨论的焦点。http://www.article36.org/wp-content/uploads/2014/05/A36_NWFZ_2014.pdf。

较之于南半球，北半球可谓核大国密布，核威胁更是一直存在。早在1964年的《原子科学家公报》上，两位来自俄罗斯和美国的科学家就第一次全面提出了建立北极无核武器区的建议。*Phyllis Creighton,“An Arctic Nuclear Weapon-Free Zone:Why Is Now the Time?”http://scienceforpeace.ca/an-arctic-nuclear-weapon-free-zone-why-is-now-the-time.2007年，加拿大帕格沃什组织又就建立北极无核武器区提出了倡议，引起了国际社会的广泛关注。*“Canadian Pugwash Call for an Arctic Nuclear-Weapon Free Zone,”http://www.pugwashgroup.ca/events/documents/2007/2007.08.24-Arctic_%20NWFZ.pdf.

当前，探讨北极无核武器区的构建问题主要基于三点考虑：首先，早在冷战时期北极就曾被高度军事化，美国和苏联都认识到北极冰层是战略核潜艇最好的隐藏场所，潜艇在此发射战略导弹比穿越太平洋更快到达对方领土，可以快速打击对方的战略目标，因而双方都在此地区密布战略武器。如今，乌克兰危机影响下美国与俄罗斯间的紧张关系不断加剧，同时还伴随着北极地区再军事化进程的不断加快，针对该地区安全治理的国际法律机制又明显滞后，因而北极地区的核威胁或将对北半球的安全和稳定带来负面影响。其次，1970年正式生效的《不扩散核武器条约》以及1975年联合国大会有关无核武器区的决议等多项国际法律制度为建立北极无核武器区提供了国际法基础，其中《斯瓦尔巴德条约》第9条更是为其构建提供了绝佳范本。但是当前建立北极无核武器区仍面临诸多国际法困境，因而需要各参与主体共同面对，通力解决。同时，基于无核武器区的区域性核不扩散机制能够起到与全球核不扩散机制同等重要的作用，在某些情况下甚至超过后者。*Xia Liping,“Nuclear-Weapon-Free Zones:Lessons for Nonproliferation in Northeast Asia,”The Nonproliferation Review,Vol.6,No.4,1999,p.84.再次，2015年7月1日起施行的《中华人民共和国国家安全法》第32条规定：“国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地，增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全。”该法律制度为中国参与北极地区安全治理提供了国内法依据。此外，中国不仅是位于北半球的核武器国家，同时也是《联合国海洋法公约》和《斯瓦尔巴德条约》等国际或区域性条约的缔约国，因而与签署上述条约的部分非北极国家都享有确保北极地区安全和稳定的权利并承担有关的义务。

基于上述原因，本文将梳理建立北极无核武器区的国际法基础，在此基础上分析建立北极无核武器区面临的国际法困境，进而结合已有无核武器区条约的成功经验，探讨当前建立北极无核武器区的具体路径。

一、建立北极无核武器区的国际法基础

作为国际法律制度的一部分，《不扩散核武器条约》发挥着协调核不扩散机制的重要作用。该条约包括安全保护、出口管制、无核武器区以及裁军等方面的内容。《不扩散核武器条约》第7条规定：“本条约的任何规定均不影响任何国家集团为了保证其各自领土上完全没有核武器而缔结区域性条约的权利。”此外，2010年《不扩散核武器条约》审议大会最终报告也认为：“审议大会重申，深信在有关区域各国自由达成的安排基础上建立国际公认的无核武器区，可以增强全球和区域和平与安全，加强核不扩散制度，有助于实现核裁军目标。”“审议大会强调，必须在尚未建立无核武器区的地区特别是在中东建立无核武器区”。“审议大会对使用核武器造成的灾难性人道主义后果深表关切，重申各国在任何时候都必须遵守适用的国际法，包括国际人道主义法”。*不扩散核武器条约缔约国2010年审议大会最后文件第一卷第一部分，http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=NPT/CONF.2010/50%20(VOL.I)。

《禁止在海床洋底及其底土安置核武器和其他大规模毁灭性武器条约》第1条第1款规定：“本条约各缔约国承诺不在第2条规定的海床区外部界限以外的海床洋底及其底土埋设或安置任何核武器或任何其他类型的大规模毁灭性武器以及专为储存、试验和使用这类武器而设计的建筑物、发射装置或任何其他设备。”*《禁止在海床洋底及其底土安置核武器和其他大规模毁灭性武器条约》第2条规定：“为了本条约的目的，第一条所指的海床区外部界限应与1958年4月29日在日内瓦签订的领海及毗连区公约第二编所指区域的12海里外部界限相同，并应按照该公约第一编第二节的规定及按照国际法测算。”第9条规定：“本条约的规定应毫不影响本条约各缔约国根据建立无核武器区的国际文书所承担的义务。”

《全面禁止核试验条约》第1条第1款规定：“每一缔约国承诺不进行任何核武器试验爆炸或任何其他核爆炸，并承诺在其管辖或控制下的任何地方禁止和防止任何此种核爆炸。”第1条第2款规定：“每一缔约国还承诺不导致、鼓励或以任何方式参与进行任何核武器试验爆炸或任何其他核爆炸。”

《斯瓦尔巴德条约》第9条规定：“在不损害挪威加入国际联盟所产生的权利和义务情况下，挪威保证在第1条所指的地域不建立也不允许建立任何海军基地，并保证不在该地域建立任何防御工事。该地域决不能用于军事目的。”*《斯瓦尔巴德条约》第1条规定：“缔约国保证根据本条约规定承认挪威对斯匹次卑尔根群岛和熊岛拥有充分和完全的主权，其中包括位于东经10°～35°之间、北纬74°～81°之间的所有岛屿，特别是西斯匹次卑尔根群岛、东北地岛、巴伦支岛、埃季岛、希望岛和查理王岛以及所有附属的大小岛屿和暗礁。”http://www.jus.uio.no/english/services/library/treaties/01/1-11/svalbard-treaty.xml。

1996年7月8日，国际法院应联合国大会请求就关于《使用核武器或以核武器相威胁的合法性问题》提供了咨询意见。*《使用核武器或以核武器相威胁的合法性问题》，http://www.icj-cij.org/docket/files/95/7495.pdf。其中涉及两个基本问题：一是核武器的合法性问题；二是核武器适用人道法原则的问题。在核武器的合法性问题上，国际法院强调：“法院尤其要指出，第一附加议定书的一些条款，如在其第一条中所重申的马尔顿条款，仅仅是已经存在的习惯法的宣告。这些规则对所有的国家都有拘束力”。*“Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons,Advisory Opinion of 8 July 1996,”para.84,http://www.icj-cij.org/docket/files/95/7497.pdf.“马尔顿条款”的基本内容为，在国际公约或其他协定所未包括的情况下，“平民和战斗员仍受来源于既定习惯、人道原则和公众良心要求的国际法原则的保护和支配”。参见1977年第一附加议定书第1条第2款，http://www.un.org/chinese/documents/decl-con/geneva_protocol_1.htm。此外，Shahabuddeen法官和Weeramantry法官也在关于“核武器合法性”一案中对“马尔顿条款”作了专门论述。参见Theodor Meron,“The Martens Clause,Principles of Humanity,and Dictates of Public Conscience,”The American Journal of International Law,Vol.94,No.1,2000,pp.86～87.此外，各国“具有秉承善意为缔结一个有效的国际控制下的全面销毁核武器的公约进行谈判的义务”。*“Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons,Advisory Opinion of 8 July 1996,”para.99,http://www.icj-cij.org/docket/files/95/7497.pdf.在核武器适用人道法原则的问题上，国际法院认为：“使用核武器或以核武器相威胁总体上与适用于武装冲突的国际法规则，尤其是人道法的原则和规则相悖”。*“Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons,Advisory Opinion of 8 July 1996,”para.105,http://www.icj-cij.org/docket/files/95/7497.pdf.在1996年10月17日联合国大会第一委员会上，红十字国际委员会认为，“核武器的毁灭性力量无论在空间或时间上都无法被限制……”据此，红十字国际委员会认为难以想象核武器的适用如何会与国际人道法的规则相一致。*“ICRC Statement to the United Nations General Assembly on the Advisory Opinion of the International Court of Justice on the legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons,”International Review of the Red Cross,No.316,January-February 1997,pp.118～119.

1965年10月在维也纳举行的第20届红十字国际大会上通过了一份决议，要求红十字国际委员会在核武器问题上继续努力，并要求武装冲突各方应当至少遵守以下原则：冲突各方采用杀伤敌方手段的权利不是不受限制的；禁止向平民居民发动攻击；在任何时候都必须区分参加战斗人员和平民居民，以使后者尽可能地不受伤害；战争法的一般原则适用于核武器和类似武器。*Resolution XXVIII,“XXth International Conference of the Red Cross,”Vienna,October 2～9,1965,Report,Austrian Red Cross,Vienna,1965,pp.108～109.此外，联合国大会的多项决议也阐明了建立无核武器区的必要性。例如1974年联合国大会3263(XXIX)号决议规定：“切望能借加强和扩大禁止和(或)防止核武器进一步扩散的现有区域和全球性结构，帮助维持国际安全与和平，认识到设立具有适当保障制度的无核武器区，可以加快核裁军的过程和在有效国际管制下达成全面彻底裁军的最终目标……考虑到在每一个有关地区内各国的倡议下设立无核武器区，是能极有效地帮助制止这种大规模毁坏性工具的扩散和促进核裁军进展的措施之一，其目的是全面销毁所有核武器及其运载工具。”*http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/737/06/IMG/NR073706.pdf?OpenElement.1975年联合国大会3472B(XXX)号决议规定：“铭记到无核武器区是防止核武器向纵、横两方扩散，并有助于消除原子大屠杀危险的最有效手段之一。”*http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/783/91/IMG/NR078391.pdf?OpenElement.

上述国际条约、国际法院的咨询意见以及国际组织的决议为无核武器区的建立提供了国际法基础。其中《斯瓦尔巴德条约》更是具有特殊意义，一方面，《斯瓦尔巴德条约》使挪威在斯瓦尔巴德群岛的领土处于非军事化状态，而其他领土则依据挪威国内法受挪威的正常管辖。另一方面，斯瓦尔巴德群岛本身就位于北极地区，《斯瓦尔巴德条约》缔约国不仅包括挪威和美国等北极国家，同时也包括中国和意大利等非北极国家。这就使得更多国家能够在建立北极无核武器区的问题上享有权利并承担义务。

二、建立北极无核武器区面临的国际法困境

在分析建立北极无核武器区面临的困境之前，有必要说明该无核武器区的特殊性。与既有无核武器区相比，北极无核武器区将表现出三方面的特点。第一，该区域将是第一个仅包括主权国家部分领土的无核武器区。依据地理学上以地球纬度划分北极圈的概念，北极地区是指北极附近北纬66°34′北极圈以内的地区。此外，北极理事会各工作组、国际海事组织、《北极海空搜救协定》也对北极区域的概念作出了不同界定。然而，不论采用上述何种地理概念，在此基础上建立的无核武器区所覆盖区域都将仅包括美国和俄罗斯的部分领土，这与既有无核武器区存在差异。第二，该区域将包括美国和俄罗斯两个核武器国家。与《特拉特洛尔科条约》和《拉罗汤加条约》所涉及的区域不同，北极无核武器区将包括美俄两个核大国，其中有两国的部分军事基地，特别是俄罗斯西北部的核海军基地。加拿大学者汉纳·纽康姆认为，《南极条约》为北极无核武器区的构建提供了经验，但北极地区有更多的军事设施，同时还覆盖了美苏两个超级大国的部分领土。对于北极无核武器区地理界限的划定，她提出了“灵活的北纬60°计划”，并认为这是现实可行的。*关于“灵活的北纬60°计划”的详细介绍，参见Hanna Newcombe,“A Nuclear-Weapon-Free Zone in the Arctic,”Security Dialogue,Vol.12,No.3,1981,pp.256～257。第三，该区域内的国家间存在核保护关系。具体来看，美国、加拿大、丹麦、冰岛和挪威都是北大西洋公约组织的成员方，北大西洋公约组织作为一个军事联盟为这些国家提供了“核保护伞”。“核保护伞”政策是从核威慑战略延伸来的概念，对于北大西洋公约组织来说，是指美国向其盟国作出的一种承诺，即盟国在遭受核攻击或者即将面临核攻击危险的情况下，美国将使用自己的核武器对发起进攻或具有进攻意图的国家进行报复。此外，目前只有丹麦在其2012年外交政策声明中表示有意推进北极无核武器区的建立，其他多数非核武器国家的北极安全政策中并没有表示要妥善处理该地区存在核武器的问题。*“Denmark,Greenland and the Faroe Islands:Kingdom of Denmark Strategy for the Arctic 2011～2020,”http://cpos.tongji.edu.cn/PDFRead.aspx?info_lb=22&flag=6&info_id=109.

困境一：北极无核武器区条约的缔结和生效。

既有无核武器区的建立方式包括缔结条约和单方面行为。除1992年单方面宣布无核武器化的蒙古外，其他无核武器区都通过缔结条约的方式建立。如果一国单方面声明有为自己创设法律义务的意图，那么这种单方面声明则具有法律约束力。单方面行为是指一国意欲造成国际法上一定的法律效力而作出的单方面声明。同时，该行为还构成了国际义务的渊源。1974年澳大利亚和新西兰诉法国的核试验案中，国际法院认为：“通过单方行为的方式作出的有关法律或事实情况的声明，具有创造法律义务的效力，这一点已被广泛承认。这类声明是非常独特的。根据其措辞，如果国家作出声明的意图是使其具有拘束力，这种意图就授予这种声明法律上承诺的性质，从那时起国家在法律上就被要求所做的一系列行为必须与该声明一致。”*朱文奇、李强：《国际条约法》，中国人民大学出版社2008年版，第34～36页。当前，北极国家中俄罗斯在北极地区设有核海军基地。近年来，俄罗斯在北极的再军事化进程明显加快，同时多次向联合国递交了扩大北极地区大陆架边界的申请。俄罗斯这些举措引起了部分域内国家的反对，因而对于北极地区来说，单方面行为很难成为整个区域无核武器化最合适的方式。

通过缔结条约的方式建立北极无核武器区还会涉及条约的特殊规定和生效问题。当前，对于北极无核武器区界限的划定主要有两种观点：一种观点认为该地区指北极圈以北，正如上文所述，这将是第一个由主权国家参与的仅包括其部分领土的无核武器区；另一种观点认为该地区指2011年《北极海空搜救协定》所确定的范围(其中若干个区域在北极圈以南)。*J.Adele Buckley,“An Arctic Nuclear-Weapon-Free Zone:Circumpolar Non-Nuclear Weapons States Must Originate Negotiations,”Michigan State International Law Review,Vol.22,No.1,2013,p.189.对于俄罗斯来说，两种划界方法都将包括其在北极圈以北的主要核武器设施。俄罗斯在短期内几乎没有可能弃用其在北极地区的核军事基地，这就意味着北极无核武器区条约将包括特殊规定……俄罗斯弹道导弹战略核潜艇仅经过北极，而不会在该区域作战或部署。这将使北极无核武器区条约成为一个有差别的协定——区域内一些成员方被允许拥有核武器，而其他成员方则被禁止。*Ernie Regehr,“A Nuclear-Weapon-Free Zone and the Pursuit of Cooperative Security in the Arctic,”APLN/CNND,Policy Brief,No.16,2014,p.5.此外，多边条约一般都要求有一定数目的国家以一定的方式表示同意受该条约拘束后经一定期间才发生效力。*李浩培：《条约法概论》，法律出版社1988年版，第210页。核武器的扩散和削减对于各国政府来说都极其敏感，通常会引起对国家安全问题的担忧。因而，国际军控条约一般需要数量较多的批准书使其生效。对于北极无核武器区条约来说，寻求北极国家的共同参与是较为可行的路径，而这将需要相当长的周期。

困境二：北极无核武器区有关国家的义务和责任。

消极安全保证是无核武器区条约中的重要内容，规定了有关国家的义务。《特拉特洛尔科条约》和《拉罗汤加条约》都包括消极安全保证条款，并且已被核武器国家签署和批准。消极安全保证是指核武器国家承诺在任何条件下或在一定条件下不对无核武器国家使用或威胁使用核武器。对于北极无核武器区来说，由于该区域内不仅包括核武器国家，还包括与核武器国家联盟的非核武器国家，因此消极安全保证问题将是构建北极无核武器区面临的特殊挑战。例如，俄罗斯很难对所有北极区域内非核武器国家作出消极安全保证，因为其中部分国家仍是北大西洋公约组织成员方，而俄罗斯一直以来都视其为重要威胁。此外，近年来乌克兰危机同样向国际社会证明了安全保证在保护非核国家国家安全方面的作用十分有限。有核国家在和平时期作出的安全保证的真实性及其在战争状态下的有效性都是无法验证的。而且除中国承诺“在任何情况下不对无核国家和无核区使用核武器”之外，其他有核国家都保留了在一定情况下对任何国家使用核武器的权力。*黄德明、李若瀚：《从乌克兰危机看核不扩散问题——兼论〈布达佩斯安全保证备忘录〉》，《法学评论》2014年第4期，第134页。

北极无核武器区条约的缔结还将涉及环境保护条款，如禁止向海洋倾倒放射性物质等内容。同时，各国也有义务批准《及早通报核事故公约》。然而，在北极核污染治理实践中一直存在国家责任的不当免除，如部分核安全国际条约与国家责任的概念相悖。例如，俄罗斯是《及早通报核事故公约》的缔约方，该公约第1条第1款规定：“本公约应适用于发生涉及下面第2款所述缔约国的或其管辖或控制下的人或法律实体的设施或活动、由此而引起或可能引起放射性物质释放、并已经造成或可能造成对另一国具有辐射安全重要影响的超越国界的国际性释放的任何事故。”*《及早通报核事故公约》第1条第2款规定：“第1款所述的设施和活动如下：(a)不论在何处的任何核反应堆；(b)任何核燃料循环设施；(c)任何放射性废物管理设施；(d)核燃料或放射性废物的运输和贮存；(e)用于农业、工业、医学和有关科研目的的放射性同位素的生产、使用、贮存、处置和运输；以及(f)用放射性同位素作空间物体的动力源。”第2条规定：“立即直接或通过国际原子能机构(以下简称为‘机构’)，将该核事故及其性质、发生时间和在适当情况下确切地点通知第1条所规定的那些实际受影响或可能会实际受影响的国家和机构。”表面上看这是一个积极的措施，但通过提供北方舰队核事故的通知，俄罗斯可以声称已履行了程序性义务，并认为他们的责任是有限的。在这种情况下，该公约转移了责任并可能导致受害者被指责没有采取行动来防止损害，因而成为共同过失。

困境三：北极无核武器区内的航行自由。

《联合国海洋法公约》规定了领海的无害通过权、用于国际航行海峡的过境通行权、群岛水域的无害通过权、专属经济区内航行和飞越的自由以及公海的航行自由。如公约第87条第1款规定：“公海对所有国家开放，不论其为沿海国或内陆国。公海自由是在本公约和其他国际法规则所规定的条件下行使的。公海自由对沿海国和内陆国而言，除其他外，包括：(a)航行自由……”在北极地区，沿岸国家领海和专属经济区以外的公海是不受沿岸国管辖的，因而其他国家均享有在此区域内自由航行的权利。有学者认为，一个有意义的北极无核武器区将要求所有核武器国家同意不在北冰洋的公海部署或者出现任何类型的核武器。也就是说，能够有效实现北极无核化的无核武器区条约将必须适用于北冰洋，这就要求核武器国家同意限制在所有北极海域核武器的部署、巡逻以及可能的经过。*Ernie Regehr,“A Nuclear-Weapon-Free Zone and the Pursuit of Cooperative Security in the Arctic,”APLN/CNND,Policy Brief,No.16,2014,p.7.然而，这也就意味着北极无核武器区将影响到非北极核武器国家(英国、法国、中国)水面船舶和潜艇在该区域内航行权利的行使。因此，北极域外核武器国家依据《联合国海洋法公约》坚持行使有关的航行权利将是建立北极无核武器区面临的又一困境。

三、建立北极无核武器区的路径选择

实现北极无核武器区的关键是美俄两个核武器国家是否同意将核武器裁减到零，或两国是否同意将两国的北极区域单独划出作为无核武器区。然而，国际政治较量和利益博弈决定了建立北极无核武器区的进程将是非线性的。例如，俄罗斯与加拿大和挪威等国间罗蒙诺索夫海岭问题以及加拿大与美国间西北航道主权等问题都将是限制北极国家开展区域合作的因素。北极无核武器区条约的缔结或将面临“前进两步，后退一步”的局面。哈默尔·格林(Hamel-Green)认为：“即使美俄两国不同意将其领土包含在北极无核武器区之内，其他北极国家仍可以在该地区建立无核武器区，进而再推动区域内两个超级核大国的加入。”*Thomas S.Axworthy,“A Proposal for an Arctic Nuclear Weapon-Free Zone,”http://www.interactioncouncil.org/proposal-arctic-nuclear-weapon-free-zone.在此问题上，阿黛尔·巴克利描绘了建立北极无核武器区的路线图，即“首先由丹麦发起讨论，从而达成一项共识以满足各参与国家在地理和政治上的要求。在共识达成以后，北极非核武器国家可以共同签署并批准一个条约。为了使核武器国家能够包括在内，该条约应允许其他国家随后加入。在北极非核武器国家就无核武器区条约地理界线达成一致后，应努力做好在联合国大会第一委员会中的工作。如果在联合国大会第一委员会中能得到各参与方的支持，下一步可在非核武器国家以及其他国家支持下向联合国大会提交一份北极无核武器区决议。其间，当非核武器国家寻求缔结条约时还应针对美国和俄罗斯开展相关工作。同时，一个强有力的核查系统也是必要的，在此期间的核查工作也应同步进行。美国和俄罗斯迫于地区和全球层面的压力或将开始有限度地减少核武器的部署，如开始取消弹道导弹战略核潜艇在北极地区的巡逻”。*J.Adele Buckley,“An Arctic Nuclear-Weapon-Free Zone:Circumpolar Non-Nuclear Weapons States Must Originate Negotiations,”Michigan State International Law Review,Vol.22,No.1,2013,pp.190～191.上述路线图考虑到了北极国家间的利益博弈，认为应采取逐步扩大范围的方式建立北极无核武器区。但正如上文所述，北极无核武器区的建立还涉及非北极国家的相关权利和义务。此外，俄罗斯核潜艇基地在地理位置上的变动也将影响到中国等北半球国家的国家安全。*有学者提出，在建立北极无核武器区进程中可以将俄罗斯北方舰队弹道导弹战略核潜艇母港转移至太平洋舰队。也有学者对此观点表示质疑，认为这一做法将带来多方面负面影响。参见Michael Wallace and Steven Staples,“Ridding the Arctic of Nuclear Weapons:A Task Long Overdue,”Rideau Institute and the Canadian Pugwash Group,March 10,2010,p.13.因此，以渐进式路径建立北极无核武器区还应充分考虑非北极国家的立场。

从非北极国家来看，可从四个方面来探讨建立北极无核武器区的具体路径。第一，完善既有国际条约。《斯瓦尔巴德条约》为其缔约国参与北极安全治理提供了直接的国际法依据。当前，如何对缔结近一个世纪的《斯瓦尔巴德条约》进行完善，特别是对其第9条进行拓展将直接影响到北极无核武器区能否成功建立。一个条约缔结以后，为了使它适应各种情况的变更时常有修订的必要。条约的稳定性和条约必须遵守的原则在国际社会中也是必要的。所以条约的修订应在平衡这两个需要的基础上进行。*李浩培：《条约法概论》，法律出版社1988年版，第445页。实践中，《联合国海洋法公约》就是较为成功的例子，其具体措施包括订立专门的补充协定；缔结区域性协定；召开审议《联合国海洋法公约》会议以及用扩大解释的方法对《联合国海洋法公约》进行事实上的修正。*关于《联合国海洋法公约》的详细介绍，参见杨泽伟：《〈联合国海洋法公约〉的主要缺陷及其完善》，《法学评论》2012年第5期，第62～63页。中国作为近北极的核武器国家，应充分利用《斯瓦尔巴德条约》所赋予的权利并结合北极治理国际法律制度的现状和发展趋向提出符合各方利益的《斯瓦尔巴德条约》完善措施。

第二，缔结区域性多边条约。当前，应明确可通过缔结多边条约的方式建立北极无核武器区。该多边条约应允许第三方加入，在既有无核武器区中，巴西、阿根廷和古巴就未在《特拉特洛尔科条约》缔结时加入，但该条约此后的谈判依然向这些国家公开并告知相关信息，同时也未要求这些国家立即加入，而最终3个国家都加入了该条约。*Erika Simpson,“Policy Imperatives for an Arctic Nuclear-Weapon-Free Zone,”Political Science Publications,Oct.2012,Paper 62.从北极无核武器区条约的内容来看，首先需强调北极地区经济发展、核军备控制与环境保护之间的统一，这正是由于长期以来核军备控制与环境保护始终处在“两条没有交集的平行线上”。《拉罗汤加条约》第7条第1款规定：“每个缔约国承诺……(d)支持尽早缔结拟议的关于保护南太平洋地区自然资源和环境的公约和关于防止因倾倒而污染南太平洋地区的议定书，目的是防止任何人在本地区任何地方将放射性废料和其他放射性物质在海中倾倒。”与此相同的环境保护条款也应体现在北极无核武器区条约之中。同时，鉴于北极核污染或将对中国等近北极国家的环境带来不利影响，还需明确有关各方的国家责任，例如俄罗斯核污染治理引发的国家责任就不应由其他北极国家(美国、挪威)或别国承担。其次，北极无核武器区条约的生效也可借鉴既有无核武器区条约的经验。《特拉特洛尔科条约》第28条第2款规定：“所有签字国享有全部或部分放弃前款所规定的要求的绝对权利。它们得通过一项声明表示放弃，这项声明应附于各自的批准书，并得在交存批准书时或其后作出。对于那些行使这项权利的国家，本条约应在交存该声明时，或那些未经明示放弃的要求已经得到满足时立即生效。”如果北极无核武器区条约首先由该区域内非核武器国家缔结，那么其中可应用类似规定，也就是条约在有关国家开始批准后立即生效，俄罗斯和美国可以随后加入，进而逐步扩大该条约的适用范围。再次，对于消极安全保证，《特拉特洛尔科条约》第二附加议定书第3条规定：“下列签字的全权代表所代表的各国政府还承诺不对拉丁美洲禁止核武器条约的缔约各国使用或威胁使用核武器。”对于北极无核武器区条约来说，如果俄罗斯和美国能够加入，那么则需要向北极无核武器国家提供与此相同的消极安全保证。在此问题上，北极域内有核国家应摒弃传统上追求自身绝对安全的做法，在有核国家间以及与非核武器国家建立相互确保安全的合作模式，从而使安全保证制度化。最后，对于无核武器区内的航行自由，《南极条约》和《拉罗汤加条约》都对条约的适用范围作了规定，其中包括条约的任何规定不得影响他国有关的航行权利，这对北极无核武器区同样具有重要意义。《南极条约》规定了南极无核武器区地位，该条约第6条规定：“本条约各条款适用于南纬60°以南的地区，包括一切冰架在内，但本条约中的任何规定不得妨碍或以任何方式影响任何国家根据国际法对该地区内公海的权利或权利的行使。”

第三，加强北极域内外国家的合作。北极沿岸国家间的国际政治较量和利益博弈是影响北极无核武器区建立成功与否的重要因素。在北极无核武器区建立的问题上，理应超越狭隘的地缘政治，也就是说合作不应仅限于北极国家，同时也应包括作为利益攸关方的非北极国家。例如，北极无核武器区应当包括加拿大、格陵兰(丹麦)、冰岛、挪威、瑞典、芬兰、阿拉斯加和俄罗斯北部的领土。主要参与者与利益攸关方——北极域外的日本、韩国和其他核武器国家(英国、法国尤其是中国)也应参与共同协商。*Thomas S.Axworthy,“A Proposal for an Arctic Nuclear Weapon-Free Zone,”http://www.interactioncouncil.org/proposal-arctic-nuclear-weapon-free-zone.近年来北极地区相关国际法律制度和国际合作的发展也表明安全问题已成为北极各国的关注焦点，同时已经建立与此相关的国际体制。2015年10月30日，北极8国海岸警卫机构领导人签署了一份联合声明，正式建立了“北极海岸警卫论坛”。美国海岸警卫队司令海军上将保罗·楚孔夫特(Paul Zukunft)认为：“今天历史性的‘北极海岸警卫论坛’意味着我们将共同努力来提升北极的安全和安保，并以一种环保的方式开展在北极的海上活动。”*“Coast Guard Leaders from Arctic Nations Sign Historic Joint Statement,”http://www.dhs.gov/news/2015/10/30/coast-guard-leaders-arctic-nations-sign-historic-joint-statement.与环境治理、航运治理和自然资源治理不同，北极安全治理相关的法律制度和国际合作明显滞后，安全议题所具有的“高级政治”属性更是使其在很长一段时期都处在北极治理的边缘位置，而“北极海岸警卫论坛”的建立无疑具有里程碑式的意义。在核安全问题上，2012年5月北大西洋公约组织的《威慑和防务态势评估》称，北大西洋公约组织决心为所有国家寻求一个更加安全的世界，并将为建立无核武器世界创造条件。正如国际行动理事会所建议的那样，基于当前这些已经建立的原则，北大西洋公约组织承诺不首先使用核武器以及在欧洲撤回所有战术核武器的路途并不会太遥远。*Erika Simpson,“Policy Imperatives for an Arctic Nuclear-Weapon-Free Zone,”Political Science Publications,Oct.2012,Paper 62.上述政策观点和国际体制表明了北极国家在该地区安全治理议题上的良好合作意愿。在此基础上，当前应进一步开展北极域内外国家的合作，为北极无核武器区的建立提供更加坚实的基础。

第四，发挥非政府组织的重要作用。传统上核安全问题更多由政府开展外交活动。然而，在政府层面很难达成共识和地区关系紧张时，要重视非传统外交的作用。*唐尧：《核安全观视角下的北极核污染治理问题研究》，《南京政治学院学报》2015年第1期，第83页。与传统外交不同，非传统外交在代理机构层面强调非政府组织的地位。这对北极地区的无核武器化尤为重要，其中就包括民间团体和原住民。20世纪80年代，北极原住民已看到了北部地区核材料所产生的有害影响，随后因纽特人北极圈会议发布了一份在北极建立无核武器区的决议，该决议至今仍有效力，因而对这份文件进行修订或重新发布将会很有意义。*J.Adele Buckley,“An Arctic Nuclear-Weapon-Free Zone:Circumpolar Non-Nuclear Weapons States Must Originate Negotiations,”Michigan State International Law Review,Vol.22,No.1,2013,p.188.此外，《拉罗汤加条约》同样是一个在地方政府和区域团体、原住民草根组织联盟、和平组织以及非政府环保组织呼吁下建立的无核区条约。因而，在建立北极无核武器区的进程中，应发挥非政府组织的作用。同时，非北极国家也可以加强与北极地区非政府组织的合作，通过多渠道的沟通方式对北极无核武器区的建立提出积极倡议。

四、结论

《不扩散核武器条约》与其他国际条约、国际司法判例以及联合国大会决议为无核武器区的建立提供了国际法基础。鉴于北极地区国际法律制度现状以及各国间的国际政治较量和利益博弈，北极无核武器区的建立应通过缔结多边条约的方式，以一种渐进式路径实现。该多边条约应包括对第三方加入、消极安全保证和环境保护等问题的具体规定，同时也应考虑非北极国家依据《联合国海洋法公约》在该区域内享有的权利。此外，《斯瓦尔巴德条约》为中国等部分非北极国家参与北极安全治理提供了国际法依据。当前，非北极国家可以提出《斯瓦尔巴德条约》有关的完善措施，或在借鉴既有无核武器区条约经验的基础上呼吁国际社会开展广泛合作，以更加包容的姿态实现北极安全的有效治理。

1955年，3个著名的科学家宣言相继发表，分别是18位联邦德国原子物理学家和诺贝尔奖得主联名发表的《哥廷根宣言》；英国哲学家罗素亲自起草包括爱因斯坦在内其他10位著名科学家联名签署的《罗素—爱因斯坦宣言》；52位诺贝尔奖得主在德国博登湖畔联名发表的《迈瑙宣言》。3个宣言的宗旨极其相似，都警告世人核战争将给人类带来灭顶之灾，敦促各国放弃以武力作为实现政治目的的手段。60年后的今天也是如此，走向无核武器世界的道路无论多么漫长艰难，终究是一个不断努力的方向。帕格沃什运动领导人约瑟夫·罗特布拉特(Joseph Rotblat)说过：“在任何时代，总有希冀正义的声音存在，哪怕只有一点。但是，与其他时代相比，现在更需要这些声音能脱颖而出，凌驾于暴力和仇恨的噪音之上。”*石斌：《核时代的政治与伦理——哲学家的诘问与政治家的答辩》，《外交评论》2009年第1期，第145～151页。对于无核武器区的建立，或许现在是探讨结束“两极对立”的时候了。

[作者简介]唐尧，同济大学政治与国际关系学院博士生