在全球性债务危机大背景下解读我国地方政府的债务风险

唐任伍,马 宁

(北京师范大学 政府管理研究院，北京 100875)



在全球性债务危机大背景下解读我国地方政府的债务风险

唐任伍,马 宁

(北京师范大学 政府管理研究院，北京 100875)

欧美国家的主权债务危机传导到亚洲，我国省、地、县、乡四级地方政府累积起来的债务规模巨大。我国地方政府的债务风险不仅影响到政府的财政赤字和信用问题，还将影响到当地的城市建设和居民生活。因而,在全球性债务危机的大背景下，以国外政府债务危机的爆发和处理来反观我国地方政府债务问题，探寻防范和化解地方政府债务风险的路径和对策，具有重要的现实意义。

全球债务危机；中国地方政府债务；债务风险；化解路径

自2008年全球金融危机爆发以来，全球政府债务风险日益突出，欧洲国家冰岛、希腊、爱尔兰、葡萄牙等国家接连发生主权债务危机，爱尔兰、葡萄牙政府因主权债务危机而下台，希腊政府也因债务危机而遭受阴云笼罩,美国有十几个城市因债务事情破产，素有汽车城之称的底特律因180亿美元债务于2013年7月18日申请破产。尽管很多国家采取一系列的救市举措以缓解世界性金融危机，然而因为过于宽松的财政政策和美元的贬值，许多国家的主权债务数量急升，面临严重信用危机。这场全球性主权债务危机波及到今天，仍然留下很多的后遗症，对全球经济稳定带来了严重影响，导致全球经济增长至今没有得以复苏。

欧美国家的主权债务危机传导到亚洲，我国省、地、县、乡四级地方政府累积起来的债务规模巨大。据粗略计算，目前我国的政府债务大概已经达到36万多亿左右，占到GDP的60%左右，约是2015年全国财政预算收入的1.78倍；至于地方政府债务，负有偿还责任的是16万亿，系2015年地方本级财政预算收入数的1.23倍，如果加上或有债务，则达到1.84倍[1]。2013年6月，国家审计署公布了对36个地方政府本级政府性债务的统计，截止2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额为38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%，可谓数量巨大。渣打银行在2013年7月发布的《亚洲债务大起底》报告中称，中国的信贷总额占GDP的比重高达214%，企业部门债务约占GDP的117%，2012年末地方政府债务占GDP的78%，政府部门杠杆已接近危险水平，地方政府融资平台债务未偿余额在19～20万亿元左右[2]。我国省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%。中国地方政府的债务危机虽然没有严重到导致地方政府破产的程度，但前车可鉴，如果不能及时消解地方政府债务存量，做好偿债和投资规划，也难以保证地方政府的债务危机不会大面积爆发[3]。我国的宏观经济虽然保持着一定的增速，但由于经济总量大，发展中存在许多不可控制的变量，这些变量一方面展现经济的活力，另一方面也标志着经济发展中地方政府的财政赤字和债务危机的风险[4]。因而，在全球性债务危机的大背景下，以国外政府债务危机的爆发和处理来反观我国地方政府债务问题，探寻防范和化解地方政府债务风险的路径和对策，具有重要的现实意义。

一、我国地方政府债务危机基本状况及存在问题

地方政府债务是指政府以自己的名义进行的举债行为。按照早期的债权债务关系，政府不能成为债务主体，但随着民法主体范围的扩大，政府与法人机构一样获得了举债资格，可以成为债权债务主体。在现代社会，政府作为具有自由意志的主体，通过举债来获得财政收入已经成为非常普遍的一种行为。我国的地方政府也可以举债，包括显性债务和隐形债务。显性债务以签订的合同为依据，政府需要按照合同内容直接承担相应的债务偿还职责，成为地方政府需要承担的的显性债务；而隐性债务通常没有明确的合同来加以约束，比如道德上的或公益上的，或是预期之外所产生的债务。

由于经济发展的冲动，中国地方政府债务总量增长迅速，甚至已经接近危险临界点。根据各大银行统计数据，我国地方政府债务已经接近信用危险临界点，单是地方政府在投资平台上的债务额度就高达19～20万亿元，而地方政府的偿债能力又低于政府综合财力，为日后的债务偿还蒙上了阴影，一旦危机爆发，必将对宏观经济的稳定性和持续性带来毁灭性的破坏[5]。在我国经济和社会仍然保持着较快增长的大环境下，地方政府对资金的需求仍然十分巨大，地方财政、行政管理、民生举措、政策支持等政务性活动的正常展开都有赖于庞大的建设资金支持，因而，我国地方政府的债务风险不仅影响到政府财政赤字和信用，还将影响到当地城市建设和居民生活，带来的影响是全范围的,因而更加需要保持警惕[6]。

与一些国家因为过高的消费性支出导致主权债务危机的不同，我国地方政府的债务特点是财政支出大部分用于支持地方经济和社会发展的建设资金，用于城市化和工业化进程中的基础设施建设，数量十分庞大[7]。为了规避地方政府债务危机的全面爆发，需要按照国际上通行的衡量地方政府债务危机的评定标准，确定我国地方政府债务的各种指标是否在可控范围内，以便采取相应的对策[8]。

第一个衡量标准为负债率，负债率这一指标通常是用来衡量债务主体承担债务的能力，它是用负债总额与资产总额的比例来判断的。当债务主体的债务承担总额在资产总量中占据的比重超过了一定的标准和范围，那就说明债务负担过重，会直接影响到债务主体的资产总额的利用水平。政府债务按照债务性质可以分为有偿还责任的直接债务和有间接偿还责任的担保债务，也有承担救助责任的公益性债务，三者的债务率加总就是政府总的债务率。根据国际通行的债务率标准，债务率在60%以内都是属于可控范围内的债务承担。这样比重的债务仍然在主体可承受的范围内，同时资产总额不用于偿债的部分仍然可以灵活地加以使用[9]。根据2012年的调查结果，我国地方政府的债务率比重为36.4%，仍然属于可控范围内的债务承担。特别是我国地方政府的债务组成中，一部分是政策性债务支出，通常有稳定的偿债资金来源，一定程度上保证了偿债的持续性和连续性，不会积压过多过久；另一部分是担保性债务，这一部分债务只有在被担保人无法偿还的情况下才会转换为需要偿还的债务，所以并不会直接转换为政府债务，一定程度上减少了债务总量[10]。中国地方政府债务负债率虽然低于国际水平，处于可控的风险水平下，但加总后依然高达113.4%，仍需保持警惕。

第二个衡量标准是政府外债与GDP的比率。债务的存在是对GDP的一种消解，因而通过债务占GDP的比重可以分析生产力对债务承担的能力。国际上通行的标准是20%以上的比重是危险水平。根据我国2012年的统计结果，我国政府性债务占GDP的比率尚不足1%，远远低于风险水平[11]。

第三个衡量标准是逾期债务率。该指标可以反映出债务主体偿还能力的持续性。我国地方政府的逾期债务率水平总的来说处于5%左右的较低水平，其中公益性债务和担保性债务的逾期债务率水平较平均水平更低，这也表明中国地方政府债务风险程度较低。

按照国际通行的评判标准，我国地方政府的政府性债务基本上处在可控制的风险水平内，但由于我国地方政府债务总量庞大，特别是地方政府债务管理中存在以下一系列问题，有必要未雨绸缪，提前对债务的偿还做好长期规划，避免大面积的债务危机发生[12]。

一是地方政府债务总量较大，负担重，存在偿还性风险。相较于国际上一些政府或城市因债务引发破产的窘境，中国地方政府债务虽然尚未发展到危机水平，大都处在爆发危机的风险水平之下，但一些地方政府的债务负担过重，直接影响到地方政府的效率乃至运行。据2012年的统计数据，3个省级地方政府、99个市级地方政府、近200个县级政府和3000多个乡级政府的债务负担较重，债务率超过了100%。不同性质的债务要求偿还的条件和水平不同，这些地方政府的债务大多进入还本付息的偿还阶段，需要偿还的债务增长的速度超过了GDP增长速度，增速最高达到了26.59%。有偿还责任的直接债务直接影响到地方政府的运行、经济发展和民生改善，一旦控制不好，基础设施建设缺乏，经济增长速度下滑太快，有可能酿成群体性的民生事件，引起社会的不稳定[13]。

二是地方政府违规投融资造成债务风险现象严重。地方政府债务性资金的总量累积通常是通过发行政府债券或是向银行等金融机构举债产生的，这是常规的债务来源[14]。但随着经济发展速度加快，政府对资金的需求加大，传统的融资渠道已经难以满足，部分地方政府采取了非常规的举债方式，包括向非正规金融机构甚至民间举债[15]。在快速获得资金的同时，由于缺乏科学管理和风险控制，造成了政府性债务不合理增长，增加了偿还难度，埋下了危机爆发的种子。根据审计结果，近年来部分地方政府违规担保所造成的担保债务比重攀升，达到了3359.15亿元，向非常规的金融机构和个人融资举债的债务总量超过了2000亿。

三是地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度高。土地出让转让金是许多地方政府最重要的财政收入来源。由于房地产市场的不断发育和扩大，对土地的持续性需求也保障了出让金来源的稳定性。分税制改革使得地方政府的财政分配权力受到消解，增加了地方政府对土地转让金收入的依赖程度。不少地方政府大肆借债，大都以土地出让金作为债务偿还金的主要保障。根据2012年数据，有11个省级地方政府、300多个市级政府、1000多个县级政府均以土地出让金作为偿还债务，偿还的额度高达34965.24亿元。近年来国内房地产市场持续低迷，为以土地出让金作为担保的地方政府债务留下了巨大的风险。

二、我国地方政府巨额债务产生的原因

截至2014年末高达24万亿人民币的显性地方政府债务规模，其形成有历史的原因，也有现实的因素；有制度的设计不足，也有人为的管理失范。它是中国地方政府长期累积的结果。具体来说，主要有下列几个方面原因。

一是体制性因素。众所周知，中国长期以来实行的是高度集中的中央集权体制，而这种体制的最典型特点就是财力集中，造成地方政府财权与事权不相称。1994年实行分税制财政体制以来，财政收入大部分向上集中，而事关城乡道路建设、城乡医疗、义务教育、农业等大量社会公共服务支出不断下发到县级，地方政府不断承担与其财权不相称的大量事权，导致地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾日趋突出。再加上中央政府对地方政府的转移支付资金补助力度不够，上级财政拨付的转移支付资金远不能满足县级社会公共服务支出的需要，各种专项资金的“硬配套”超越了地方财政的承受能力，从而导致地方政府性债务日益增大。

二是制度性原因。现行党政干部考核机制是推动债务问题形成的内在因素。现行党政干部考核机制的唯GDP论，官员实行任期制，每一任官员都希望在任期内出政绩，把经济指标看成政绩的第一位指标。这种“重视政绩考核、轻视债务考核”、“重视资金投入、轻视效益评价”的倾向，传导给地方领导者的信息是只重视“生产总值”、“财政收入”、“固定资产投资”、“工业增加值”及“居民人均可支配收入”等指标，而债务数额及风险情况从未纳入考核范围，与领导者的业绩及升迁联系不紧密，在政府债务期限远远超过领导人任期的情况下，地方政府往往具有很强的投融资和借债搞建设、抓发展的冲动，较多关注经济增长而轻视债务规模与风险防范，从而导致地方政府债务累积像“滚雪球”般愈来愈大。

三是防御性因素。地方政府债务一个重要的功能是防御经济危机和金融风险[16]。中国地方政府性债务在应对危机和抗击自然灾害方面发挥了重要作用，如为应对1998年和2008年的亚洲金融危机、国际金融危机，地方政府为迅速遏制经济增速下滑趋势，有力推动经济发展，提供了重要资金保障[17]。又如，汶川特大地震发生后，四川省各级地方政府筹措了558亿元资金用于灾后重建，使得灾后重建取得了3年目标任务两年基本完成的巨大成就。因此，中国地方政府性债务规模自1997年以来呈逐年增长态势，其中1998年和2009年债务余额上涨较快，分别比上年增长48.20%和61.92%，显然与应对1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机直接相关。当中国从金融危机中逐渐恢复过来后，地方政府债务增长速度也随之放缓。2010年，中国地方政府债务虽比上年增长了18.86%，但增速却下降了43.06%。在应对危机的年份，地方政府性债务余额显著增长，随后增速明显回落。这一变化趋势表明，地方政府性债务余额的增减变化，始终与宏观经济发展有关，是政府宏观调控的手段和措施，不存在失控。

四是发展性因素。地方政府性债务的产生，在很大程度上是地方政府的经济驱动力造成的[18]。在国家加快现代化、城市化、工业化建设的驱动下，地方政府为了保障本地本地区的经济社会可持续增长，也明显加快了城镇基础设施建设。加大基础性投资，与地方财力不相称的市政、交通等工程项目相对增加，举债建设成为必然。根据有关数据显示，地方政府支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设占比高达60%以上。这些债务资金投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，促进了各地经济社会发展，为“十三五”及今后一个时期经济社会发展增强了后劲。

五是保障性因素。地方政府通过举债方式，推动本地区民生改善和生态环境保护。地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额占有相当一部分。这些债务，一方面促进了地区社会事业发展，推动了生态环境改善和经济发展方式转变，但另一方面，超前和超出自身更新能力的保障性建设，也为债务危机和风险埋下了伏笔[19]。

三、化解我国地方政府债务风险的对策建议

判断地方政府债务风险水平是否可控，国际上通行的债务率比重标准为45%是最高警戒线，表明债务危机已经处于很高风险水平[20]，必须及时改善。将偿债率即政府能够偿还债务的能力和水平作为标准的话，如果超过10%，则说明政府难以承担，债务较重，意味着债务风险和危机有产生的可能性。我国政府明确将债务率不超过100%作为地方政府债务的整体风险警戒线，2015年末地方政府债务率约为86%，与一些发达国家比较，比如美国的举债规模已经超过GDP的120%以上，日本则更是达到了惊人的210%，表明我国地方政府债务风险水平总体可控。但也有地方政府债务分布不平衡，一些地方政府债务风险较高，有19.9%的市级地方政府的债务率高达百分之百，超过了国际警戒线，一些地方政府偿还债务的能力差，且承担着巨额的隐性债务，缺乏对债务科学合理的管理和控制体系，已经或将要陷入举债来填补财政赤字的恶性循环。因此，如何防范和化解地方政府债务风险，成为十分迫切的问题。

地方政府债务的风险控制主要取决于经济发展水平，如果经济发展进入了良性模式，政府就拥有了稳定的偿还能力，债务风险水平就会相对降低。

首先，发展是硬道理，应始终将发展作为第一要务，大力发展经济，做大蛋糕。没有发展就缺乏抵御风险的能力。大凡经济危机的发生，都是由于经济增长乏力引发的。因此，中国地方政府要防范和化解政府债务危机的爆发，必须做大做强实体经济，扩大税源，筑牢税基，保持一定的经济增长速度。当然，这种发展不仅仅是单纯追求经济规模和总量，而是有质量、有效率、可持续、没有泡沫因素的发展，是十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开发、共享发展。只要实体经济稳定发展了，债务风险的基础得到了消除，地方政府债务危机就没有了发生的条件。

其次，健全金融管理体系，提高资本管理能力。金融是经济的枢纽，金融体系的稳定性直接影响经济发展的稳定和发展的潜能。一国经济危机的发生，一般是从金融领域开始的。做空中国、唱衰中国的敌对势力总是不愿意看到中国和平崛起，千方百计钻中国金融管理的空子，企图人为地搅乱中国经济发展的步伐，索罗斯之流就不止一次地公开宣称要做空中国，使中国经济硬着陆。我国的金融体系在短时间内建立起来，在制度体系、管理机制和监管体系等方面还存在很多漏洞，特别是一些地方政府债务规模较大，债务率较高，存在着产生债务危机的导火索。因此，建立更加科学全面的金融管理机制，包括对外汇的管理，需要吸收美国、日本等金融高度发达的国家的经验，在谨慎严格审核的同时，保持资本进出的灵活度，按照经济规律制定严格的市场准入制度和风险控制制度，加强市场监督，消除金融领域中发生债务危机的隐患，有效地防御债务风险[21]。

再次，建立长期的地方政府债务管理机制，不断分解和消化债务存量。部分地方政府的债务存量十分巨大，这是在长期经济发展中积累起来的，而综合财力下降的地方政府，很难保持稳定的偿还能力。因此，中央政府应当给予一些财政困难、偿债能力较弱的地方政府以产业、财政和金融政策支持，增强这些地方政府自身的造血功能，必要时放宽这些地方政府的财政收入途径，比如增加土地转让等收入项目的变现，提高它们防范和应对债务危机的能力。

复次，完善税收制度。税收作为政府最主要的财政收入来源，是地方政府抵御债务风险的定海神针。由于我国的税收体制不尽合理，中央和地方在财权和事权的配置不尽合理，中央政府税收占比过重，地方政府的税收收入权被弱化，直接影响到地方政府的债务偿还能力。因此，应当抓住营改增实施体制改革的机会，调整中央和地方政府的财权和事权，让税收的分配向地方政府倾斜，增加地方政府税收收入比例，下放更多的财政收入权限，建立更加合理的中央转移支付制度，有效缓解地方政府的债务危机。

最后，建立科学配套的债务监督机制。中央政府的金融管理部门，要承担起对地方政府债务状况、风险水平等基本信息进行实时监控的责任，一旦超过风险警戒线，就及时作出调整。同时，要对地方政府的财政支出行为进行监控，防止权力的滥用和腐败行为造成资金浪费，杜绝地方政府一味追求经济规模和增量而随意借债的行为。通过审计机关，将官员的债务管理和控制水平和能力纳入到政绩考核中，逐渐引导官员在追求经济效益时不能忽视债务问题。

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[责任编辑 张家鹿]

2015-12-18

国家发改委委托项目(FGW2013-08)

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.04.012

F812.7

A

1000-2359(2016)04-0068-05

唐任伍(1953-)，男，湖南邵阳人，北京师范大学政府管理研究院院长、教授、博士生导师，主要从事公共管理研究。