老年社会救助的兜底保障问题研究

曹 清 华

(江西师范大学 区域创新与创业研究中心/政法学院， 江西 南昌 330022)



老年社会救助的兜底保障问题研究

曹 清 华

(江西师范大学 区域创新与创业研究中心/政法学院， 江西 南昌 330022)

贫困老年人通常由老年社会救助制度为其“老有所养”提供兜底性保障，但我国老年贫困的发展特点及老年社会救助制度本身存在的问题导致老年社会救助制度兜底功能的发挥受到阻碍，应通过科学划分责任、优化制度机制等措施对制度进行改革与完善以增强制度的兜底功能。

老年贫困；老年社会救助；兜底保障

在2015年11月底的中央扶贫工作会议上，国家主席习近平强调了要实施“五个一批”精准扶贫战略，即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会救助兜底一批。其中指出，对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人员，主要由社会救助来兜底保障。在此，老年人是指达到法定退休年龄、退出劳动领域的那部分人口群体。随着我国老年人口的不断增加、老龄化趋势的不断加剧，老年人将构成我国最大的贫困群体之一。如何通过老年社会救助对贫困老年人实行有效的兜底保障，是全面实现小康社会和扶贫攻坚战略中需要深入研究和解决的重要问题。

一、老有所养、社会救助与兜底保障

两千多年前，孟子便有著名的“老有所养”的梦想。然而在农耕社会，经济社会发展水平低，对于老年人，即使是最基本的经济供养也难以实现。随着现代经济社会的发展、科技的发达以及对老年人权益的日益关注和重视，“老有所养”的内涵丰富起来，更加注重除经济供养以外的其他养老需求的满足。按照马斯洛的需求层次理论，人的需求可分成生理需求、安全需求、爱和归属感需求、尊重和自我实现需求五类，并由低到高依次递进。随着这些需求的依次满足，人的满足感和幸福感就会随之提高。由于个体生理、心理及社会经济特征的不同，五种需求的具体表现形态和满足程度会有所不同。相较于其他年龄段人群，老年人的特点决定其需求满足集中在“老有所养”上，并依次表现为三个层次的养老需求，即经济供养、日常生活照料与精神慰藉。

随着现代各国老龄化及家庭结构核心化的不断推进，老年贫困及空巢问题不断加重，老年人的收入支持、精神慰藉及日常生活照料问题日益突出，成为现代“老有所养”的核心问题，亦构成新时代“老有所养”的核心内涵，即每位老年人都能够从家庭、社会或政府获得足够的“经济保障、精神慰藉以及日常生活照料”方面的满足。对老年人的经济保障意味着老年人能获得保证基本生活水平的收入支持，是老有所养的物质基础；精神慰藉主要是指老年人能够获得他人和社会的人格尊重、情感支持与心理慰藉，是老有所养的重要内容；日常生活照料需求是基于老年人年龄的增长及生活自理能力下降而产生的需求，它是“老有所养”的服务形式。

在传统文化影响依然鲜明的当代，老年人“老有所养”的质量与其获得的养老支持来源有很大关系。费孝通的差序格局理论指出，人以“己”为中心，形成亲疏远近的社会序列关系[1]。因此，自己、家庭、朋友邻里及政府支持对老年人“老有所养”质量的影响作用依次递减。不过随着我国工业化的推进与社会高龄少子化趋势的发展以及老年人口的不断增加，老年人口能从家庭、亲朋处获得的支持将呈减少趋势，对政府及社会支持的需求将随之不断增大，贫困老年人口尤其如此。在此，贫困老年人口即是指不能凭借自身和家庭的力量获得足够养老保障的老年人群，他们不但面临着经济贫困导致的生存困难，还往往经受着由于经济贫困而导致的家庭不和睦以及自身健康状况不佳等问题，因此他们需要日常生活照料与缺乏精神慰藉的比例也明显高于非贫困状态下的老年人口。

要想让所有贫困老年人“老有所养、老有所乐、老有所安”，须有赖于政府及社会的支持。老年社会救助制度即是一项为老年贫困人群构筑的社会安全支持系统，为不能从其他渠道获得足够收入和支持的老年人群提供兜底性保障。在此，所谓“老年社会救助提供兜底保障”有三层含义：一是指老年社会救助制度作为国家养老保障安全体系的基石，是国家及社会为老年人所构筑的社会安全网中的“最后一道防线”；二是在保障水平方面，该制度所提供的是最基本水平的保障。相对于基本养老保险、老年福利等所提供的较高水平保障，老年社会救助提供的是最基本水平保障即最低水平保障，这与贫困线的划定相关；三是在保障内容方面，老年社会救助制度所提供的是综合性救助，不仅给予贫困老年人经济援助，还包括提供基本的日常生活照料及精神慰藉需求的满足。

二、老年贫困状况与应对困境

为实现全面建成小康社会目标，我国于2015年提出通过精准扶贫以实现到2020年全国贫困人口全部脱贫的战略目标。老年贫困人口是难以从其他渠道获得足够养老资源的贫困人群，一般只能通过老年社会救助对其实施兜底保障。因此，老年社会救助制度承担着帮助全体贫困老年人口脱贫、实现贫困老年人“老有所养”目标的重任，而完成这一目标的前提是必须了解我国贫困老年的现状、趋势以及应对的难点何在。

(一)我国老年贫困状况

乔晓春等按照最低生活保障标准(农村标准按城镇最低生活标准乘以0.3而得)，估算得到2000年全国贫困老年人口比例为17.5%，其中农村贫困老年人口比例为18.8%，城市贫困老年人口比例为15.0%，总贫困人口量约为2247.8万人。该研究还指出，老年人经济贫困状况与其生活满意度、健康状况呈负相关关系，贫困老年人需要日常照料的比例也高于非贫困状态下的老年人[2]。利用最低生活保障数据估算出农村老年贫困人口超1700万，最低生活保障标准下的城镇老年贫困数量约300万,总计全国老年实际贫困人口超过2000万人,老年贫困发生率为10.8%[3]。本文利用全国县以上最低生活保障数据估算得出，2015年11月农村及城镇老年贫困人口分别超2000万和300万，老年贫困发生率近10.5%。

经济基础决定上层建筑，收入状况决定生活状态。经济的贫困往往是带来贫困老年人其他各种养老困境的根源，例如精神孤寂、缺乏日常生活照料和社会参与等等。根据乔晓春等人的研究，贫困家庭不和睦的比例明显高于非贫困家庭，相应地贫困老年人的生活满意度和幸福感低较之非贫困老年人更低。另外，由于在身体保健、看病就医方面投入的缺乏，加上精神慰藉不足，贫困老年人的健康状况也整体低于非贫困老年人。根据中国老龄科学研究中心的测算，截至2010年，全国城乡失能(包括部分失能和完全失能)老人1084.3万左右,到“十二五”末，失能老年人口规模逐步增加，全国失能老人总量达1239.8万，占全部老年人口的6.05%[4]。其中，贫困老年人构成失能老年人的大多数，因为经济贫困是失能老人数量攀升的重要因素之一。另外，我国空巢老人数量巨大，已经占到老年人总数的一半，其中独居老人占老年人总数的近10%[5]。而且，这些数据会随着老龄化的发展而不断攀升。由于家庭经济贫困，子女多数会选择出外打工或忙于生计，往往无暇顾及家中老人，老人因空巢而缺乏精神慰藉和日常生活照料的现象非常突出。

(二)我国老年贫困的应对困境

随着经济社会发展与国家养老保障体系的建立健全，我国老年贫困的发生率有所降低，但贫困老年人的绝对数量却呈上升之势；虽然家庭与子女养老在影响老人养老的快乐指标中居首位，但老年人从家庭与子女中获得的养老支持(包括经济支持、日常生活照料与精神慰藉)总体将呈减少趋势，贫困家庭尤其如此。老年贫困的这些发展状况主要源于我国人口老龄化的加剧及家庭少子化的发展趋势，这使我国老年贫困的应对面临诸多困境。

困境之一是，在对青壮年贫困群体扶贫开发都很困难的情况下，对具有诸多不利特征(丧失全部或部分劳动能力、财富积累很少、健康状况不佳等)的贫困老年人进行脱贫更加艰难。于是，老年社会救助制度成为国家和社会为贫困老年人所构筑的“最后一道防线”。一个国家的养老金制度往往直接影响着这个国家的老年贫困程度，西方福利国家正是通过大规模的财政养老支出有效地降低了其老年贫困人口规模。但是，随着经济发展速度的放缓与人口的老龄化，愈来愈沉重的养老保障支付让这些福利国家的公共财政不堪重负，养老金制度的可持续性遭受诸多的挑战和批评。我国未富先老，在人均GDP还较低情况下就已经快速跨入了老龄化社会，老年人口比重迅猛增加。在这种情况下，公共财力的不足会使得利用公共财政支出来推动的老年社会救助制度所能拓展的作用空间极其有限。

困境之二是，老年歧视的广泛存在构成老年社会救助制度充分发挥其兜底功能的社会文化障碍。全球老年人口的不断增长和市场经济模式对效率的崇尚，引致老年歧视成为继种族歧视和性别歧视之后的全球第三大社会歧视问题。我国社会在就业、公共服务、社会制度、媒体、家庭等各个领域也普遍存在不同程度的老年歧视现象，这些歧视不但被纳入了政策体系和社会环境之中，还内化到了个体意识的认知之中，导致对老年人的情感冷漠与社会排斥。在我国老龄化趋势不断发展、国家养老保障体系还不健全的情况下，老年歧视的存在无疑会进一步增加老年贫困的发生概率。这一系列制度与文化的因素所导致的老年贫困使得未来老年社会救助制度发展面临诸多的外在与内在挑战。

三、老年社会救助制度的问题分析

社会救助制度是一种面向社会的贫困不幸者、解除其生存危机、维护社会底线公平的基础性制度安排，需要国家财政提供相应的物质保障。从传统的应急性救灾救济到现阶段的综合性社会救助体系，我国的社会救助制度经历了从“补缺型”到“普遍福利型”的转变，对解除贫困不幸者的生存危机以及促进其基本发展起到了关键性作用。然而，这一制度尤其是其中的老年社会救助制度，在发展过程中仍存在一些关键性问题需要解决。

(一)制度公平性欠缺、碎片化严重

在社会救助中，最低生活保障制度及其他各专项救助制度均按照城镇与农村分别建立，从而形成了城乡分割的社会救助体系。据统计，截至2015年11月底，全国城市与农村月人均最低生活保障标准分别为439元和255元，同比增长分别为9.5%和14.75%；月人均低保补助水平城乡分别为298元和139元，同比增长分别为12%和15.8%[6]。从这些数据可以看出，虽然农村低保补助增速较城市更快，但农村与城市居民低保待遇的绝对差距仍然较大。这种城乡分割的社会救助制度不仅导致救助资源的分配不公，还进一步强化甚至扩大了城乡差距。

“公平性的欠缺”源于“碎片化”的制度安排。所谓“碎片化”，即制度缺乏统一安排，为不同的人群设立不同的制度安排。我国社会救助制度首先划分为城市与农村的社会救助制度，分别设立补助标准和待遇；其次在城市与农村内部又按人群设立相应的许多小制度。例如在农村，设有五保户制度、农村最低生活保障制度、农村特困户救济制度以及农村医疗救助等各专项救助制度等，如此众多的救助制度造成了整个制度运行成本高、重复救助等问题。在社会救助制度发展初期，“碎片化”的制度安排有一定的灵活性，符合难以一步到位建立统一制度的国情，但从长远来看，“碎片化”的制度治理格局存在成本高、公平性差等问题,不利于制度的可持续发展，影响了制度兜底保障功能的发挥。

(二)救助存在供需不一致问题

在社会救助领域，社会救助的供给主体是政府和社会，为受助者提供现金或服务的援助；需求主体是贫困不幸者构成的脆弱群体，接受政府和社会所提供的基本生存及基本发展方面的援助。我国在老年社会救助领域存在比较严重的供需不一致问题，主要表现为供给总量不足，也存在供非所需问题。供给总量不足主要表现在几个方面：其一，救助金水平低。目前大部分城市的低保生活标准占当地居民人均实际收入的比重在25%左右，处于偏低的状态。对于贫困老年人而言，由于他们的身体健康状况往往欠佳，医疗支出较平常人要大得多，目前的救助金水平尤其偏低，对于他们往往是杯水车薪；其二，救助面窄。当前我国各地方政府一般是依照其财政情况来定救助标准和救助人数的，与当地贫困者的实际需求往往存在差距，尤其对贫困老年人的“应保尽保”问题目前还是个需要努力实现的目标；其三，救助内容单一。当前的社会救助还是以现金救助为主，缺乏日常生活照料及医疗服务等方面的援助。城乡老年人日常的生活照料主要仍依靠自己及其家庭成员，所接受的社会化养老服务比重很低，相关的专业从业人员很少，供需比例失衡。供非所需则表现为各地方政府大多是根据自己的主观推想而不是受助者的客观需求来制定救助政策，所实施的救助内容、救助手段等与受助者的需求不一致。

(三)制度内外的协调与衔接不畅

随着社会救助制度的发展，社会救助项目日益增多，卫生、教育等政府职能部门开始介入并分头实施监督管理。然而，民政部门作为社会救助的主管部门并不能随之对整个社会救助制度进行有效的监督管理与整合，相关各部门协作不多，各项救助不能很好衔接，社会救助制度体系本身也就表现出缺乏顶层设计、统筹协调性不足等特征。例如，救灾、城乡低保、流浪救助、五保与医疗救助等虽然都属于民政部门管理，但在民政部门内部并没有一个统一的管理机构，而是分属不同的机构；教育救助、司法救助与住房救助等更是被其他政府职能部门分割。这种分割的状况带来的是社会救助的交叉重叠或残缺遗漏，从而影响社会救助制度整体效能的发挥。

另外，老年社会救助制度与其他养老保障体系如老年福利制度、基本养老保险制度之间也缺乏灵活的衔接转换机制。例如，基础养老金调高后，城乡贫困老年居民的低保救助金水平是否需要调整、如何调整；如果有资格领取基本养老保险金，那么社会保险与社会救助两项待遇如何协调；如何厘清老年社会救助与老年社会福利间的关系；社会为老服务机制与政府的养老服务之间的衔接；等等。这些问题同样影响着老年社会救助兜底功能的发挥。

四、促进老年社会救助兜底保障功能的建议

老年社会救助制度是现代国家养老保障体系的基石，它解除的是贫困老年人的生存危机，维护的是社会底线公平。因此，在我国国家养老保障体系建设中，老年社会救助制度建设是占据着优先地位的基础性制度安排。随着社会高龄化、少子化趋势的发展，老年社会救助制度的功能日益受到社会的重视。然而，老年社会救助制度面临的上述诸多问题，影响了制度效率及其兜底功能的发挥。本文建议从以下方面对老年社会救助制度进行调整与改革，以增强其兜底保障功能。

(一)科学划分与明确定位老年社会救助责任

在对贫困老年人的救助中，责任主体有政府、市场、社会、家庭和个人。科学划分与明确定位各主体在老年社会救助中的责任，是老年社会救助制度可持续发展的基础。老年社会救助制度是由政府主导建立并由财政负担制度的运行成本，政府在其中承担着对制度的财政、设计、规范、实施与监督责任，因此政府是该制度当仁不让的最大责任主体，但这并不意味着其他责任主体对制度不重要。市场企业应通过照章纳税履行其相应的对于社会救助的社会责任，即通过充实公共财政为救助贫困不幸者提供间接帮助；社会在贫困老年人救助中主要扮演公益慈善者的角色，通过公益捐赠和志愿服务等发挥社会机制在救助中的重要作用；家庭与子女负有赡养老人的责任，包括经济支持、日常生活照料和精神慰藉，但这个责任的履行以家庭及其子女的力所能及为前提；个人应该承担更多的自我养老的责任，包括尽早进行养老规划(如个人储蓄投资养老)、适当参与市场劳动以及践行健康生活方式等等。

贫困老年人能否获得充足的基本养老保障，关键在于相应的各责任主体能否各司其责、发挥其优势作用。随着老龄化的不断发展，我国的老年贫困问题将日益严峻，因此政府必须加大对老年社会救助的公共财政投入倾斜力度。在保障贫困老年人基本生活的同时，政府也要鼓励和支持市场、社会、家庭和个人等多种力量参与到老年救助事业中来，这不仅能更好地满足贫困老年人多样化、多层次的需求，也能减轻政府公共财政及事务负担，为老年社会救助制度兜底功能的发挥奠定基础。

(二)促进老年社会救助制度内外的整合与协调

第一，要促进老年社会救助制度的内部整合。制度内部的整合首先是要实现制度的城乡区域一体化。公平、正义、共享是社会保障的核心价值观，老年社会救助首先要打破城乡分割的现状，在制度的目标、原则、筹资机制、对象界定、待遇确定和管理体制等方面，城乡区域的老年社会救助均应具有一致性。其次应改革制度的“碎片化”状态，打破制度的身份界限，加强统一的顶层设计，并整合行政资源，将救助事务交由同一部门管理。第二，作为国家养老保障体系的一部分，老年社会救助制度兜底保障功能的发挥不仅与其制度自身的科学设计有关，而且与其他养老保障制度的发展也紧密相联，因此要促进与其他养老保障制度的协调与衔接。例如，对于具备基本养老金资格的贫困老年人，可以考虑将其养老金的60%左右计入收入，在此基础上再根据老年救助标准来看是否给予补助或者给予多少补助，如此既可以让贫困老年人享受到多种养老保障制度的好处，又不至于导致制度的资金负担过重问题。

(三)优化完善老年社会救助的各项运行机制

社会救助制度的运行机制包括救助需求表达机制、待遇确定与调整机制、筹资机制及管理运行机制等，这些机制的优化完善是实现老年社会救助制度兜底保障功能的有力保障。有效供给决定于对合理需求的把握，社会救助供给不能偏离受助者的真实需求，只有充分考虑受助者对救助的真实需求，才能达到救助的最优供给和效率，这就迫切需要建立健全老年社会救助的需求表达机制；要按照老年人年龄、收入或资产、健康、居住等状况并参考国际经验构建我国农村老年社会救助的合理待遇确定与调整机制，包括各专项救助供给机制与现金、实物待遇水平确定与调整机制；要针对目前老年社会救助筹资状况及存在问题，界定筹资分担归宿，完善农村老年社会救助筹资机制，包括建立社会资金流入机制、完善财政责任分担机制、健全财政转移支付机制、深化财政支出改革等；还要按照“救助主体多元化”发展方向及“责权一致”的基本原则，构建合理的救助主体管理责任分担机制及相互协调机制、各部门纵横贯通的信息共享机制、专业化社会养老服务机制及适合老年社会救助工作的评估激励机制等。

(四)营造敬老文化氛围，消弭社会与家庭的老年歧视

老年歧视的形成源于个人的认知、情感及行为价值取向，亦深受社会文化和制度政策的影响[7]。老年歧视的存在会导致对老年人的社会排斥与权益漠视，从而造成对老年人的不公正待遇。我国政府已经出台多项关于老年人权益的保护法律法规，建立了多层次养老保障制度，但老年歧视的存在无疑会消弭这些法律、制度或政策对老年人的保障效果。因此，需要从各个层面努力消弭社会和家庭对老年人的歧视。从个人层面而言，加强敬老文化的宣传教育以及代际间的交流，对于消除个人偏见引起的老年歧视有积极意义；在社会层面，对于社会结构中的老年歧视，有效的法律制度和合理的社会政策具有很好的消弭老年歧视的效果[8]。通过这两个层面的努力，消弭社会与家庭对老年人的歧视，营造敬老、爱老、养老、帮老的社会氛围，为老年社会救助制度的有效运行奠定社会与家庭的助老文化基础。

有一首歌叫《稳稳的幸福》，其中有一句歌词写道：我想要稳稳的幸福，能用双手去触碰。贫困老年人也有他们所期望的“稳稳的幸福”，这就是可预期的、有保障的、能用他们的双手去触碰的“老有所养”。科学设计、不断完善的老年社会救助制度，能为贫困老年人获得基本水平的老年生活提供制度上的稳定保障，是贫困老年人“老有所养”的依托，也有助于2020年贫困人口全部脱贫的国家战略目标的实现。

[1]费孝通.乡土中国[M].北京：北京大学出版社,1998：26-30.

[2]乔晓春，张凯悌，孙陆军.中国老年贫困人口特征分析[J].人口学刊，2006(4).

[3]杨立雄.中国老年贫困人口规模研究[J].人口学刊，2011(4).

[4]中国老龄科学研究中心课题组．全国城乡失能老年人状况研究[J].残疾人研究，2011(2)．

[5]国家卫计委家庭司.2015年中国家庭发展报告[M].北京：中国人口出版社,2015：9.

[6]民政部.2015年民政工作综述[EB/OL]．2015-12-08[2016-01-11].http://mzzt.mca.gov.cn/article/elyl/gzbg/tj/201512/20151200878914.shtml

[7]吴帆.认知、态度和社会环境：老年歧视的多维结构[J].人口研究,2008(7).

[8]吴帆.代际冲突与融合：老年歧视群体差异性分析与政策思考[J].广东社会科学，2013(5).

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.03.016

2016-01-07

国家社科基金项目(14BGL102)；中国博士后基金项目(2015M571980)；江西省人文社科重点研究基地项目(JD1444)；江西省博士后基金项目

F061.4

A

1000-2359(2016)03-0086-05

曹清华(1975-)，女，江西都昌人，管理学博士,应用经济学博士后，江西师范大学区域创新与创业研究中心/政法学院副教授，主要从事社会保障问题研究。