江苏开发区制度创新与竞争力再造

□文/周铮（南京陆军指挥学院　江苏·南京）



江苏开发区制度创新与竞争力再造

□文/周铮
（南京陆军指挥学院江苏·南京）

［提要］经济新常态下江苏开发区体制机制面临园区管理模式效率损耗严重、先行先试面临法律困境、旧体制回归趋向明显、强市场功能有待培育等突出问题。为此，就如何提升江苏开发区竞争力提出建议。

关键词:开发区；制度创新；竞争力；新常态

收录日期:2015年11月22日

体制机制优势是开发区的最大优势，也是江苏开发区在历经多个阶段不断成长壮大的根本保障。面对新常态带来的新机遇、新挑战，江苏开发区站在新的历史起点上，迫切要求在体制机制创新方面有新的突破，以改革红利释放破解发展瓶颈，实现竞争力再造。

一、江苏开发区体制机制面临的突出问题

（一）功能定位不够明确，现有园区管理模式效率损耗严重。目前，江苏开发区主要实行管委会模式和“政区合一”模式。委托管理模式下，开发区与行政区的经济管理和社会事务分工，使开发区更专注于功能管理，提升管理效率。但现实中，往往带来开发区与其所在行政区的利益冲突。“政区合一”模式在一定程度上克服了管委会模式存在的“围墙经济”问题，有利于区域内部协调。但行政区内大量的社会事务则会拖累开发区的体制优势，出现严重的效率损耗。

（二）法律主体地位未能确立，先行先试面临法律困境。到目前为止，国家层面上专门针对开发区的立法迟迟没有出台。开发区管委会作为上一级政府的行政派出机构，与属地行政区在领导、规划、管理、开发、建设等方面的权利和经济利益上的再划分时常有所利益冲突。由于开发区法律地位不明确，有些开发区管理条例与现行法律法规冲突，管理条例就失去了法律效力，导致的直接后果是上级部门和地方截留权利，致使开发区作为特殊经济区域所享有的权限难以到位，管理效率和发展效应受到影响。

（三）社会管理负担繁重，旧体制回归趋向明显。传统开发区的职能主要集中在土地开发、招商引资、企业服务等经济工作方面，如今还面临大量社会公共服务事项，开发区已不再是单纯的经济功能区，管理职能全能化趋势明显，普遍出现向“大而全”旧体制回归趋势。一方面开发区管理权限部分被上收；另一方面随着开发区范围的扩大，开发区行政化倾向相当明显。随着开发区经济社会方面承担的事务日渐增多，人员明显增多，机构明显庞大，服务效率降低的弊端会日趋显现。开发区体制出严重的体制回归，由于承担过多非经济性职责，开发区传统效率优势损耗严重。

（四）强政府、弱市场特征鲜明，强市场功能有待培育。江苏开发区的发展和全国其他开发区一样，主要突出了“政府主导”和政府作为“第一推动力”的特征，开发区的发展在很大程度上体现了政府的主体作用。从开发区规划，到基础设施、厂房建设，再到招商引资等，政府承担了太多的职能。开发区管委会开发公司名义上是企业，基本上承担了一些政府职能，存在着政企不分、产权不明晰的问题。短期看，这种情形有一定的积极作用；长期看，则存在如何处理好政府与市场关系，合理政府与市场分工的问题。

二、江苏开发区制度创新战略取向

（一）坚持制度化取向，以改革深化引领经济新常态。开发区过去的发展，主要得益于开发区与非开发区相比，体制机制相对优越；开发区存在的矛盾和问题，则从一个侧面反映了开发区体制机制不够健全和完善。但是，创新开发区的体制机制，实质上是开发区内外部权力、利益关系的重新调整，必然遇到各种各样的利益矛盾和梗阻，必须义无反顾推进改革的深化。江苏开发区需要牢牢树立改革创新的意识，积极在各领域全面深化改革，切实解决开发区下一阶段发展中的突出问题。

（二）坚持规范化取向，明确开发区功能定位。明确开发区的功能定位，是开发区体制机制创新的前提和基础。在目前国家层面立法暂时难以出台的情况下，江苏应加快推进省级和有立法权的市级的开发区立法步伐，组织相关部门、研究机构、专家学者成立开发区管理体制和运行机制研究课题组，进行联合攻关，对有关问题形成共识，进一步修缮《江苏省经济技术开发区管理条例》。通过国家法律和地方性法规的形式对开发区的功能定位、发展方向、管理体制、运行机制、设立撤销等予以明确，确保开发区在法制轨道上健康发展。

（三）坚持市场化取向，理顺开发区政府与市场的关系。理顺政府与市场关系的核心是要发挥市场在资源配置中所起的决定性作用:一要释放市场微观主体活力，给市场主体创造更大发展空间；二要尊重市场规则，营造公平开放透明的市场环境；三要发挥好价格信号功能，完善主要由市场决定价格的机制；四要在政府边界与市场边界明确的前提下，认真解决政府如何有效干预的问题，防止出现政府该管却管不好、不该管又横加干涉的现象，塑造良性的政商关系新生态。

（四）坚持自主化导向，培育开发区内生增长机制。在相当长时期里，江苏开发区主要走了一条外源型增长的路子，即主要依靠利用外资、引进先进设备、引进海外智力，并且辅之以优惠倾斜的政策，赋予超国民的待遇。相比之下，内资企业、本土产业的发展是个短腿。在未来的发展时期里，利用外资、引进先进设备、引进海外智力仍然是一条重要“省策”。同时，必须认真考虑形成外源与内生同步增长的机制，尤其是通过外源促进内生的增长，推动江苏开发区从要素驱动、投资驱动向创新驱动转型。

（五）坚持法治化导向，处理好先行先试与依法行政的矛盾。改革的特质在于突破陈规，法治的精髓在于确立秩序。如何平衡改革的“破”与法治的“立”之间的关系，这是开发区行政体制机制创新“先行先试”与“依法行政”无法回避的一个问题。开发区作为一种特殊的区域类型，其行政管理、行政执法必须于法有据、师出有名；只有在宪法和法律的框架内，才可以根据新形势下开发区的发展需求，在体制机制方面进行大胆的改革创新，建立健全权责统一、权威高效的开发区依法行政新体制，使开发区在党的领导下、在法治轨道上更好地开展工作。对那些需要得到法律授权的重要改革措施，必须按法定程序进行，不能超前推进，确保每一次先行先试都严格遵循程序规则，每一步改革创新都符合依法行政要求，都在法治轨道上推进。

三、江苏开发区竞争力再造路径选择

（一）进一步深化行政管理体制改革，不断完善科学决策机制。在管理模式上，按照“园区事园区办”的基本原则和“最大程度压缩办理时间、简化办理手续”的基本要求，规范管理行政审批服务的功能职责、工作程序与业务流程，清理不合理的审批环节，在整合优化以往审批环节的基础上，尽可能地将保留后的审批环节全面集中到窗口受理与办结。进一步探索市场化管理和去行政化改革，可选取平台运营、招商引资、基础设施等适合市场化运作的领域试点进行诸如公私合作制（PPP）等模式，通过市场化的运作来实现资源的组织和配置，以合理的利益分享机制改进部门之间、区域之间的关系。在开发区管理方面，可以尝试将区内行政事务“反委托”给行政区管理，集中精力全力投身经济建设。

（二）进一步谋划发展方式转变，主动加快新常态下开发区转型升级。当前，我国开发区正逐步由追求速度向追求质量转变、由政府主导向市场主导转变、由同质竞争向差异化发展转变、由硬环境见长向软环境取胜转变，使开发区成为构建开放型经济新体制的“探路者”和培育产业竞争新优势的“排头兵”。在新常态下，江苏开发区需要由过去的靠“三拼”（拼资源、拼优惠、拼政策）转为靠“新三比”，即比政府职能的转换、比社会发展主体和市场主体的活力、比符合国际惯例的商务环境。在政府职能转换上，就是要怎样做到“小机关，大服务”，既有精简统一效能之利，又无人员机构臃肿之弊。在社会发展主体和市场主体的活力上，就是为企业创造一个公平的竞争环境、健全的法治环境和亲商、安商、富商的人文环境。

（三）进一步放大国家战略机遇，有效借力国家政策支持。目前，苏南5市8个高新区及苏州工业园区承担建设“苏南国家自主创新示范区”的国家战略责任，苏州工业园区同时还承担开展开放创新综合示范、打造中国开放创新样本的国家使命。江苏各类国家级开发区、高新区代表国家参与国际经济合作与竞争，是中国更深层度融入全球产业分工体系的基本单元。国家战略在江苏重点开发区落地，不仅带来政策、资源、项目、投资集聚，也将营造出独特的发展环境，大大丰富江苏开发区新战略机遇期的内涵。为此，江苏开发区应加强与国家战略对接，争取改革先行先试，不断积累发展新动能、新优势，努力成为构建开放型经济新体制的排头兵，推进创新驱动发展新模式的示范样本，在改革试验、开放创新中再探新路。

（四）进一步围绕江苏产业发展需求，构建与创新型经济相适应的制度环境。新常态下，江苏开发区要想有所突破、有所创新，要在政策、体制、机制上创造核心竞争力，构建与创新型经济相适应的制度环境。针对目前开发区产业差异化布局、特色化集聚的大趋势，江苏各级开发区应根据自身产业基础和重点产业发展方向，着力构建最专业的产业服务体系；针对创新创业人才及各类创新要素对制度环境的高要求，提供最贴心的创新创业支持；针对开发区产业驱动的重点领域，搭建最前沿的公共创新平台；最大限度激励创新活动，保障创新成果，构建最严密的知识产权保护体系。

中图分类号:F127

文献标识码:A