阜阳市基层治理法治化研究

刘凤云 秦 旗

中共阜阳市委党校

阜阳市基层治理法治化研究

刘凤云 秦 旗

中共阜阳市委党校

基层治理法治化是依法治国的基本要求，基层治理法治化的水平如何直接关系到法治国家建设的成败，目前阜阳市基层治理法治化进程中行政执法不规范，法治观念淡薄以及人治思想等问题依然比较普遍，只有加强顶层设计，完善地方基层治理相关立法，弘扬社会主义法治观念，加强依法行政，努力营造良好的法治环境，从根本上解决基层治理法治化存在的突出问题，才能实现法治中国的宏伟目标。

基层治理；法治化；依法行政

一、基层治理法治化

基层治理法治化，就是指县级以下(县级、乡级、村、社区等)行政区域要在党的领导下，按照法律来管理基层事务，即基层的政治、经济、文化等一切活动依照法律管理，公民的所有行为依照法律进行，使基层的一切需要和可以由法律来调控的活动和工作，都纳入规范化、法律化的轨道。基层法治化建设，是依法治国在基层的具体实践，是依法治国的重要组成部分。党的十八届四中全会指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”推进基层治理法治化是建设社会主义法治国家，实现法治国家、法治社会、法治政府三位一体建设的基础环节。在当前社会背景下，如何实现基层治理法治化，是所有基层组织和基层干部必须要解决的问题。

二、阜阳市基层治理法治化的现状

(一)党的政策凌驾于法律之上

随着中国特色社会主义法律体系的建立，我国的立法也在不断的完善，但是由于法本身存在的一些缺陷，目前关于基层治理法治化在立法方面仍然存在一些问题，比如：由于法律的滞后性，一些新情况新问题出现了，以前的一些法律已经解决不了现实中的问题，而新的配套的相关法律又没有及时出台，出现无法可依的情况。还有一些法律条文比较抽象，甚至操作性不强，很难解决司法实践中复杂的问题，这就出现了有法不能依的情况。正是由于以上这些问题的出现，党的政策应运而生，这也是政策存在的价值所在。因为政策不同于法律，它最大的特点就是针对性强、容易操作。[1]由于政策本身的优势使其在基层复杂多变的工作中发挥了极大的作用，甚至远远凌驾于法律之上，一些基层的工作人员也形成了思维的定势，出现问题习惯于按照政策按照以往的经验办事，而不是按照法律的规定办事。出现了黑头文件(法律)不如红头文件(政策)，长此以往形成了政策替代法律的奇怪现象。

然而党的政策毕竟是适应某个特殊时期的一种政策导向，具有短暂性，它不同于法律具有长期性和稳定性，因此，党的政策不能长期的贯彻执行下去。从法治的角度考虑，这与法治化的社会管理方式是背道而驰的。在法治的社会模式下，法律才是至高无上的，所有的行政行为都应当是依法办事，而不是依照某个政党的政策办事。

(二)行政执法不规范

法治化的基层治理要求行政主体严格依法办事，然而在基层的行政管理活动中，行政不作为，行政乱作为，行政胡作非为等不规范的执法方式时有发生，近些年全国各地关于城管暴力执法、野蛮执法以及行政强拆等暴力冲突事件从未停止过，一些行政执法人员法治素养不高，执法过程中一味追求预期效果，忽视了执法方式和法律程序，为达目的而不择手段，从而出现暴力冲突事件和群体事件，甚至造成自焚等人命案。这些事件的发生，暴露的一个突出问题就是目前基层治理过程中的行政执法不规范的问题，正是由于这些不规范的执法发生，才导致了一起起悲剧的发生，知法犯法的问题不仅严重的损害了政府在人民中的形象，而且践踏了我国的法治建设，这与依法治国的要求相违背。

(三)法治观念淡薄

由于传统人治思想的影响，一些基层工作人员包括基层领导干部“重人治，轻法治”，习惯于“拉关系，讲情面，打招呼”的工作方式，凭借个人的主观意志和工作经验做决策，[2]形成了黑头文件(法律)不如口头文件(打招呼)的常态。一些基层工作人员由于法律知识欠缺，法治观念淡薄，坚持搞定就是稳定，摆平就是水平，上有政策下有对策的工作态度，认为只要把上级交代的任务完成，工作做好，就万事大吉，至于采取何种工作方式和工作方法并不重要。从而导致一些基层领导干部为了完成工作任务，不按照法律程序办事，为了发展地方经济，不惜违规审批吸引外资进行城市建设，导致一些“豆腐渣”工程的出现，甚至以牺牲环境为代价换来城市的GDP增长。

三、实现阜阳市基层治理法治化的对策

(一)加强顶层设计，完善地方科学立法

2014年2月习近平在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出“凡属重大改革都要于法有据”，要求把法治理念和法治方式贯穿全面深化改革的过程中。因此我们要加快立、改、废的步伐，尽快填补法律空白点，完善行政法律体系。要组织人大及相关部门力量，对现行的法律法规进行全面审核，对不适合社会发展需求的法律法规及时进行修改废止。[3]各级政府以及人大应当尽快出台基层治理法治化相关的法律法规以及规章制度，填补基层治理过程中的法律空白，废除一些不适宜社会发展的法律法规以及规章制度，进一步完善基层治理相关规章制度，使得基层治理能够有法可依，有章可循，保障基层治理各项工作都能有序开展，为基层治理法治化提供制度保障。

(二)加强依法行政，打造法治政府

努力建设一支法治专业性强，办事能力高，服务水平优的基层法治工作队伍，加强基层干部依法办事能力，维护法律在人民心目中的权威性和严肃性。基层领导干部要把法治观念内化于心，外化于行，从思想上重新认识依法行政的重要性。努力转变传统的暴力执法和野蛮执法方式，积极探索新的有效的行政执法方法，让行政执法没有暴力冲突，没有群体事件发生，让行政执法更加人性化，更加和谐，更加高效。行政执法工作人员要善于运用法治思维和法治方式解决工作中遇到的新问题新情况，提高依法行政能力。依法行政与法治政府建设是相辅相成的，依法行政直接关系到法治政府建设的成败，同样，法治政府建设必然要求依法行政，二者是是密不可分的。依法行政和法治政府都是基层治理法治化的重要保障。因此基层治理法治化离不开依法行政和法治政府建设。

(三)优化基层法治化环境，提升基层领导干部的法治观念

基层治理法治化的关键环节是法治文化，开展各种形式的法治文化宣传活动，提高法治文化建设，发挥基层党员干部先峰模范带头作用，大力弘扬社会主义法治观念，壮大法治文化阵地，营造良好的法治文化氛围，优化基层法治文化环境。除此之外，基层领导干部要通过各种形式的培训学习以及实践锻炼，牢固树立法治观念，增强法治修养，突破陈旧思想，提高运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的能力，维护人民利益。基层治理工作人员尤其是领导干部需要转变工作方式和工作方法，在日常工作中，要自觉养成运用法治思维和法治方式的习惯，遇到问题首先考虑的是法律法规是如何规定的，有无相关的地方规章制度，如果有那就必须遵守法律法规以及规章制度的规定，如果没有，可以参考党的政策或者基本指导原则。工作中把法律放到第一位，真正做到心中时时中有法，工作中处处用法。只有基层工作人员内心深处真正信仰法律，认为法律可以帮助自己解决工作中的各种难题，才会改变以政策取代法律的现象。基层治理法治化才能实现。

[1]参见焦石文.推进政府治理法治化必须解决四大问题[J].领导科学，2015(4).

[2]参见李晓军.当前基层治理法治化的困境与突破策略[J].辽宁工业大学学报(社会科学版)，2016(8).

[3]焦石文.推进政府治理法治化必须解决四大问题[J].领导科学，2015(4).

刘凤云(1984-)，女，安徽阜阳人，中共阜阳市委党校讲师，研究方向：行政法学。

秦旗(1972-)，男，安徽界首人，界首市人民检察院，从事预防、反贪工作。