我国地方法院人财物统一管理体制改革思考

□文/杨　丹

（浙江农林大学　浙江·杭州）



我国地方法院人财物统一管理体制改革思考

□文/杨丹

（浙江农林大学浙江·杭州）

［提要］目前，我国司法统一、司法权威受到不利影响的来源之一是基于司法机关的人财物受制于地方的情况，并延伸出地方保护主义干扰司法活动现象。本文以法院为主体，揭示和分析我国法院人财物管理状况及其弊端，从经费保障、人事管理、审判权独立等角度思考和探索省以下地方法院人财物统一管理的体制改革，从而推进司法机关独立公正行使司法权。

关键词：法院；省级统管；经费保障制度；司法改革

收录日期：2015年12月1日

一、我国地方法院人财物管理体制现实状况

（一）我国地方法院经费来源的主要构成。在我国十八届三中全会中，颁布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称为《决定》），为现代化进展的推动发挥了重要力量，同时，对司法改革作了全面部署，在此明确指出：“通过对司法管理制度进行改革，加强对省级以下地方法院与检察院的人力及财务管制”，以此协助司法机关对自身司法权的正确行驶，提升公众对法律的重视和认同。

法院经费的来源主要有三个部分：一是财政预算；二是调拨诉讼中涉及的费用；三是中央的专项补助。根据这三部分经费来源，可以看出我国法院经费的构成部分，其分别是：一是地方各级财政部门依据同级法院预算核拨资金。我国《宪法》、《预算法》、《人民法院财务管理暂行办法》规定的内容都涉及地方财政是同级法院经费保障的基础。于地方各级财政机构来说，其每年预算经费的实际依据是其他同等级法院所给出的预算数额，这为我国法院经费提供了有力保障；二是诉讼费用的划拨。统一收缴的诉讼费用由省级财政专户向各级人民法院所在的同级财政部门划拨，依据当地的具体情况对划拨标准进行确定；三是以中央为主体，对其发放办案中的补助款项。国务院第481号令《诉讼费用交纳办法》出台之后，使得减少了全国法院诉讼费用，但法院的案件数量却大幅度提高。由于诉讼体制的变革使得地方法院在经济上承受较大损失，所以国务院发布，从2007年起，以地方法院为对象，中央财政为主体，对其发放一定标准的办案补助资金。不过也有相应的限定条件，在财行［2007］352号《关于印发〈中央补助人民法院办案专款管理办法〉的通知》中明确指出了这一补助的消耗范畴被限于法院办理案件直接相关的经费支出，关于法院平日里的公共用品、基础设施及其他经费则不可从中抽取和使用。这一点于省高级人民法院同样适用，不可挪用补助的办案专款，同时基层法院要将其限制在70%以上，而中级法院则必须在30%以下。

（二）我国地方法院人事管理制度现状。行政化色彩浓厚仍是我国法院人事管理的一大特点。早在2002年司法考试制度设立初期，司法部司法考试司杜国兴在“中日司法改革研讨会”上提出的司法考试改革应考虑的法律职业人才的遴选与法律职业培训等问题，仍然是目前司考制度的鸡肋。自2002年起的头几次，司法考试的通过率有效控制在10%上下，也因此使司法考试的难度名声在外，实有选拔法律精英之功效。然而，在往后的几次司法考试中，通过率却逐年飙升，到2008年与2009年司法考试的通过率临近30%，这无疑与司法精英的理念背道而驰、相去甚远。

汉密尔顿（美）曾在《联邦党人文集》中讲到：“掌控了法官生存的一方，便是掌控了其意志的一方。”这一句话至今有它的真理、智慧和光芒。假如地方政府完全掌控了法官的生存权益，那么独立司法本身所推崇的“裁判”便无法实现。所以，谁掌握了其与生存息息相关的权益，谁便控制了他的意志，充分的体现了注重人财物的必要性。

二、我国地方法院现行人财物管理体制的弊端

司法职能的基础保证之一是法院经费，它是维持各级人民法院正常运行的经济基石。在我国，法院的经费体制又和我国政治体制以及司法体制有着很深的联系。众多弊端就由此在我国法院经费体制的实践过程表现了出来。其中与之联系紧密的就是司法改革关注的焦点之一———法院的地方化问题。

统一的国家司法权被地方化，其中体现为法院的地方化。司法地方化的现象在我国司法实践中倾向明显。其主要是由于我国法院的经费来源很大程度上是财政负责和管理。我国“收支两条线”这一制度经过长时间的实施具有一定效果，比如对于规制和对抗了诉讼费管理混乱和法院小金库等方面，然而许多问题在这一体制实施的过程中得以暴露。这类问题多数展现为“收支两条线”仅仅存在于一类方式中的“两条线”。如果法院加大对诉讼费用的收取，财政便会给予较大补贴，反之相反，财政给予的就少，这种常规做法使得“收”和“支”根本不是在“两条线上”，“收”和“之”仍然变相地挂钩。（马明亮，2012）不少地区长期采取“明脱暗挂”，因此“收支两条线”的最终目标无法实现，甚至导致经费供需矛盾，一些基层法院的经费处于较低水平。此外，以体制设置为切入点，“收支两条线”体制把诉讼所收取的费用归纳到行政收费中，将行政和诉讼收费、行政机构和法院的界限混为一谈。因此可知地方政府和法院之间利益勾连更是深入，法院为了自身经费问题或迫于压力只得向地方政府讨好，这便滋生了法院地方化。当法院具有明显的地方主义色彩时，会产生地方保护主义，独立审判便无法进行。以上是基于经济利益的束缚；另一方面，地方政府为了政绩等自身发展，为了所谓的“地方发展”以及“维稳”等政治利益出发即使没有经济利益的冲突，法院的审判也会被左右，司法失去原有权威。党政机构“完全变为法院上级”，影响法院独立审判的进行。司法腐败也随着司法地方化应运而生，“关系案件”、“人情案件”、“金钱案件”等现象使得司法形象和司法权威将荡然无存。

法院地方化的弊端通过法院的经费体制便可显现，而法院人事制度的问题也受到了行政化的牵连，在人事制度上一定岗位的行政化人员配置体现优势，例如行政官员按照行政机关工作组织程序进入法院领导体系，有效的解决管理问题，但同时其缺点也不容忽视。不懂法律的行政官员没有法律思维和不了解司法实践，可能成为地方政府设置在法院内部的媒人或傀儡，而法院所急需的法律专业人才却没有机会融入。同时，法官的职业特殊性也未被考虑，而是简单按照公务员管理方式进行。同时，行政化的管理体制势必会导致一些不利结果的产生，如法院内部有严重的资历排辈和上下不能自主的现象等，需要合理的激励体制加以改善。

三、我国省级以下地方法院人财物统一管理机制初步模式设计

在党的十八大中有这一内容：“加强对司法制度的改革与完善，持续构建我国特色社会主义司法体制，保障审判机构能够充分行使自身审判权。”这是社会正义的最低底线，必须对司法维度引起重视，党的十八大精神也充分体现了党中央对新一轮司法体制改革的重视。面对新环境，对人民法院的审判权力加以限制的制度性难题在许多方面都有所体现，不过重点还是集中在法院地方化的问题上。2013年11月15日公布的中央全面深化改革决定中，指出“通过对司法管理制度进行改革，加强对省级以下地方法院与检察院的人力及财务管制”。司法权隶属中央事权，国家在地方设置法院，不等同于地方附属。不管是我国首都，还是西北边塞，所有法官都在行使国家的权力。《决定》中对此以“司法地方化”进行诠释，强调宪法在“人民法院自行完成审判的权力完全符合法律要求，任何机关、团体和个人无权干涉”方面的重要举动。

在十八届三中全会中颁布的《决定》对司法改革给出了明确建议，指出：“借助改革司法管理体制，加大对省级以下地方法院与检察院的人力及财务管理力度”，在此轮司法改革中法院的人财物统一管理制度便将要进入一个新的探索领域，这一司法改革决策也是司法界内外盼望已久的。《决定》的这一内容即要求“省级统管”。中央政法委员会孟建柱指出：“由于在相当长的一段时期内，我国依旧处于社会主义初级阶段，所以在把司法机关所涉及的人力、财力和物力统规中央时有很阻碍。必须按部就班，依照司法改革的相关制度，在省级领导下，把省级以下的地方人民法院和人民检察院进行统一管理。”

（一）完善法院经费保障制度。经费的来源是法院“人财物”的省级统管中的重要一环。西方国家已经普遍建立了完整的法律保障机构和体制来确保司法独立。这一问题在许多国家中都存在，即中央权与行政权在中央及地方政府中皆有体现时，要怎样配置，不过中央依法设置司法权，交由直属管理机构行使权力，地方政府无法触及。多国政府为了维护本国司法权的统一性，都出台了一系列维护法院经费的措施，以促进各法院对司法权的有效行使，不受外界因素的影响。不过于我国而言，现在进行司法预算独立有很大难度，我国仍处在一个摸索和过渡的阶段。

要从立法层面和制度上真正解决司法地方化的问题，将经费保障列入省级与国家财政预算，充分凸显我国司法权的实质属性，以及宪法的重要地位。再者，法院中的人财物被司法引导，行政主导权交由省级一并管理。这一选择又是争论的焦点。因此，要达到省级统管的改革目标，唯有由省级高级人民法院以下（“以下”包括本数）统一管理地方各级法院的人财物，其地方各级司法机关的行政经费直接由财政统一拨付给省级司法机关。对司法经费保障制度改革的建议主要是实行司法经费的全国两级或统一独立预算，由省级财政或中央财政保障经费支出，然后由最高司法机关或省级司法机关统一分配、使用和管理。因此，体现在法院经费保障制度中，其制度设计可以如以下运行：（1）在解决法院经费的全国两级或统一独立预算后，还应在法院内建立统一分配、使用、管理法院经费的专门机构；（2）在省级统筹的情况下，可以考虑成立一个省级法院行政事务管理委员会；（3）该委员会的职能之一是确定省级法院的经费分配、使用和管理。该委员会应由省级法院的院长担任主任，成员由省级法院的法官、地市级法院的法官、县级法院的法官各三分之一组成；（4）在该委员会确定法院经费的分配、使用方案后，由省级法院内的行政管理机构具体负责经费分配、使用和落实。实行全国法院保障经费统筹后，则设立全国法院行政事务管理委员会，由其负责全国法院经费的分配、使用和管理。

（二）改革法院人事管理制度。将法官的人员编制、人事的管理和任免等提高到省一级统管十分有必要。在我国，对法官入门采取公务员化准则。现行的这类选拔方式有利于弥补我国在操作准则中的缺失，不过由于法官这一职业十分特殊，会使得选任时与主观意识有所偏差甚至违背司法运行规律。

人财物统一管理并非垂直管理，对于司法机关的人与事，由省委进行管理，而省、省级以下的人和事则由直辖市党委进行管理。再者，不断提升法官的质量和层次。在西方，多数是由政府直接任命法官，这一点十分值得借鉴。依据《宪法》有关规定与社会现状，建议提高法官任命主体的层次，同一等级人大在对法官进行任命时，需要根据法官委员会的两级设置做出改善，同时施行两级任命制度。同时，在法院内部，行政化的管理模式应该相应改变，审委会的权力予以淡化而将合议庭的权力趋于强化。最后要强调的是，在此以后，上级对下级依旧可以进行监督与领导，以此促进法官选任中的统一管制的实现。同时，除却法官以外的法院工作者（涉及书记员、法官助理和法警）需要进行分类管制：法官必须经由省级认可选出；书记员则依照市场普遍准则施行，如政府面向市场进行招聘；法警要事先确定人数，之后由省级或同级选出，其他司法行政保障工作者也是如此。

（三）进一步确保法院审级独立和独立行使审判权。最高人民法院司法改革办公室何帆撰写文章《法院人财物统管并非“垂直管理”》，其中指出：“此项改革必须严格按照宪法法律，将各级人大、省级组织与编制机关作为基础来施行。人民法院必须保障审级独立，以此对法官选任及元额体制进行分析，明确上下级法院的关联，不允许上级法院依法独立审判的状况。”三级法院院长都由省级人大来任免将可能会模糊各级法院之间的审级关系。因此，在这种司法管理体制下，审级独立必须进行强调。

法官独立，在服从法律的前提下坚持自己的意志为司法界所推崇，同时是独立审判权在法院得以实施的必要基础，同时也得到了国际认可。只有当法律机构可以完全显示自身威严，且对政府权力进行管制的时候，才能说为法治实现。但令人诟病的行政化现象在我国审判权运行中显现明显，令人担忧。审判工作内部层层审批。那么，实现省级以下人财物统一正是期摆脱行政化束缚的基础。因为当法院的人财物不被地方限制时，方可和本地政府划清界限，促进人财物统一独立的实现。不容否认的是，人财物统一管理、司法的“去地方化”和“去行政化”，总是存在来自于各种力量的博弈。推进这些改革不可操之过急，不妨先试行、后实施，以局部、整体的先后顺序实施推进政策。

主要参考文献：

［1］何家弘，胡锦光编.法律人才与司法改革——中日法学家的对话.中国检察出版社，2003.53.

［2］孙洪坤编.司法民主、公平正义与法官制度.法律出版社，2012.

［3］马明亮.法院“人财物”问题研究——以法院审判权的独立行使为视角［J］.北方法学，2012.6.

［4］唐之享.法治：传承与创新.湖南人民出版社，2006.31.

中图分类号：D926.2

文献标识码：A