中国人大代表专职化：价值证成与技术设计

梅立润

(武汉大学　政治与公共管理学院，武汉　430072)



中国人大代表专职化：价值证成与技术设计

梅立润

(武汉大学政治与公共管理学院，武汉430072)

[摘要]人民代表大会制是更契合中国综合性情景的代议政治。中国人大制度在实际运行过程中面临理论与现实背离的难题，代表制度是中国人大制度改革完善的突破口，人大代表专职化在改革完善代表制度过程中出场。能够在一定程度上有效克服中国人大代表兼职化的诸多弊端以及适应中国经济、政治、社会的新情景变化和社会分工与专业化的发展趋势和民主法治建设要求是证成人大代表专职化的强力价值性理由，而相关最正式与最权威的确认正名以及一系列国际化实践与本土化探索也为中国人大代表专职化创设了优良的政治保障条件和现实可靠经验。从部分人大代表专职化扩展至人大代表的整体专职化，并尽可能地多采取试点式技法、协同跟进调整原有的或再设计一整套新的配套式制度举措，是中国人大代表专职化的可能进路。

[关键词]人民代表大会制度；人大代表；专职化；兼职代表制；代表制度

代议制是现代社会的基本政治事实与经验，中国在遵循代议政治基本规律的前提下，摸索出一条更契合中国综合性情景的代议政治之路，即人民代表大会制。人民代表大会制是以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织形式，既涵括关于人民代表大会本身产生、组织、职权和职权行使程序的一套规定和制度，也涵括关于人民代表大会与公民以及人民代表大会与其他国家机关相互关系的一套规定和制度(蔡定剑，2003：25)。在中国，人民代表大会制度是根本性政治制度，是中国民主政治发展的主要载体。中华人民共和国宪法规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，行使立法权、监督权、决定权、任免权等国家权力，国家行政、审判、检察机关由其产生，对其负责，受其监督。由此可见，在理论层面，人民代表大会制度处于中国政治制度体系的核心位段。由于人大制度在中国政治制度体系中的根本性地位，人大制度运行及其功能发挥的优良程度直接关涉到中国政治民主与文明进程，但在事实层面，作为中国根本性政治制度与民主政治主要载体的人大制度和集合民意机关、立法机关、权力机关、监督机关于一体人民代表大会，其实际运行与功能发挥并不理想，于是寻求对现有人大制度的改革完善便日渐成为一个重要的政治议题。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也再申，要“以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度”，而在众多关于改革完善现有人大制度的应对方略中，推行人大代表专职化比较被看重。

一、人大代表专职化：在回应现行人大制度困境中出场

作为中国根本性政治制度与民主政治主要载体的人大制度，其实际运行与功能发挥并不理想，会对中国的政治发展、政治文明事业建设产生不利影响。对于中国人大制度在实际运行过程中所面临的困境与难题，学界通常形象化的说法是，中国人大是“橡皮图章”式的存在，当然，经过60多年的探索与发展，中国人大制度在中国政治与社会生活中还是产生了广泛影响的，并发挥着越来越重要的作用，但在当前中国政治运行实践场景中，人大制度的运行及其功能发挥并没有达到理论预设中的优良状态，甚至可以说显现出一种鲜明的背离性。申坤指出，虽然宪法规定人大是最高权力机关，但在现实的制度运行过程中，无论是政府，还是司法机关，都有可能在某些领域超越于或独立于人大机关，人民代表大会制度的实际地位和效能与宪法文本中的规定不统一，人民代表大会制度在制度设计上的地位至上性和权威性与实际运行中独立性和自主性的缺乏之间是矛盾的，使得人民代表大会及人民代表大会制度在权力运行和制度实施中出现事实与价值不吻合，也可以说是人大制度设计的制度空间与人大制度现实运行中的实际空间不相符合(申坤，2013)；张西勇认为，在法律意义上的正式制度层面拥有至高无上性的人民代表大会制度，在实际运行过程中却不能充分发挥其功能，出现制度规定与实际运行过程不一致的情形(张西勇，2014)；邹平学也认为，现实中的中国人民代表大会制度在实际国家政治生活中存在着权威不够、组成人员的素质不够理想、组织结构的某种偏差、相当部分法定职能虚置、应有功能失调等问题，这说明作为政权组织形式而存在的中国人民代表大会制度的角色定位离宪法、法律的要求相距较远(邹平学，2005：12)。如果说将中国人大制度在实际运行过程中所面临的困境与难题总体性地认定为理论与现实的背离性还不足以寻找出改革完善的突破口，那么有必要在抓住理论与现实背离这一整体性框架基础上具化中国人大制度在实际运行过程中所面临的困境与难题。

人是制度得以运行的主体，人赋予制度以生命力，人的思想意识与行为方式将决定制度的基本面貌。在邹平学看来，任何制度都是由特定的人来运作，特定人的素养和行为影响着制度功能发挥及其整体形象，代表制度是关于代表的产生、代表的构成、代表的职业化、代表与选民或选举单位的关系、特定主体身份、地位与职权、代表的政治意识及议政能力和行为等一系列环节的规则和程序集合，可以说代表制度是人民代表大会制度的主体和核心，而中国代表制度在实际运行中存在诸如代表的选举产生机制不足、非职业化的代表职务不符合代表制度的要求、代表执行职务的平台尚不理想、对代表的监督制约机制还不完善、代表大会存在结构偏差与功能虚置现象、代表制度运行的外部环境尚不理想等众多问题，这些不足与缺陷制约、阻碍了人大制度功能的发挥，削减了人大制度的理论优越性，甚至导致了原则与实际的乖离、理论与现实的反差，所以从代表制度改革入手，有助于抓住人民代表大会制度改革的根本(邹平学，2005：13)。邹平学将中国人大制度在实际运行过程中所面临的困境与难题及其突破方向都聚焦到代表制度上，确实有助于我们抓住人民代表大会制度改革的根本，而不少研究者在抓住人民代表大会制度改革根本的基础上进行了再聚焦。朱振华指出，从理论上说，人民代表大会制度在我国的政治生活中应当处于核心地位，但是长期以来，由于这一制度本身存在着一些不完善的地方，其实际的地位和作用并不理想，在具体制度设置方面，一个直接影响到该制度效率的重要因素，就是人大代表的非专职化，代表的非专职化，导致了人大代表不可能投入完全的精力履行代表的职责，从而影响到人大制度的整体制度效能，我国现行的人大代表兼职制存在的缺陷，影响了宪法赋予人大的监督权、重大事项决定权的充分有效行使，也不利于人大代表履职水平和代表意识的提高，有必要实行人大代表专职制改革(朱振华，2010)；董冰认为，中国人民代表大会制度在选举方式上还无法完全实现直接选举、会议会期过短、代表数量过多、过于注重代表结构、荣誉化代表等弊端很大程度上是因为没有实现代表专职化，而且在当今对人大决策、立法等行为的专业性、科学性要求越来越高的形势下，兼职代表显然无法胜任代表的职责，更需要专职化的代表来参与决策(董冰，2004)；李跃辉也认为，人大代表制度决定了作为人大组成人员的素质、代表性等，从而直接影响了人大制度的运作和功能的发挥，而人大代表制度中的“兼职代表制和代表间接选举制度”直接导致了中国人大代表议政能力不如人意和人大制度的低民主水平，因此，要提高中国人大代表议政能力和完善中国人民代表大会制度，就必须解决代表的兼职问题(李跃辉，2008)。对于将代表专职化视为弥合中国人大制度背离性的突破口或将代表专职化看作改革完善现有人大制度的重要举措，还有众多研究者持此观点(陈益林，2007；潘劲稳，2008；李杰勇，2009；王茜，2011；潘星宇，2011；连秀杰，2012；唐天宇，2012；李宁坤，2013；陈赟，2013；陈小莉，1999；谢祥为，2003；何斌，2003；高立恒，2004；曾慧，2004；金艳，2004；程志伟，2006；周燕，2006；马宜生，2006；吴江南，2007；刘淑华，2008；徐蓉蓉，2008；张弦，2008；于建嵘，2010；王占阳，2010；姜朋，2010；殷焕举，2011；效世伟，2011；赵九洲，2014)。当然，对于将代表专职化视为弥合中国人大制度背离性的突破口或将代表专职化看作改革完善现有人大制度的重要举措，也有研究者持审慎乃至反对态度。周丽认为，代表专职化使社会主义民主更加真实同时也可能带来隐患、代表专职化可能使民主有效性陷入“两可”境地、代表专职化可能带来一种民主的精英主义倾向，所以实行人大代表专职化是一把“双刃剑”，在为我国民主化进程带来机遇的同时，也是一个巨大挑战(周丽，2006)；卢正涛更为明确严肃地指出，在关于人民代表大会制度完善的各种见解中，人大代表专职化这一见解是不符合人民代表大会制度建设要求的，但人大代表专职化将改变现行的人民代表大会与人民政府、人民法院和人民检察院之间的权力与责任关系，将直接动摇中国共产党的领导地位和执政地位，带来政治体制大变动、政局大混乱的严重后果，人民代表大会制度的改革完善应当另寻他径(卢正涛，2007)；伍小聪通过对论证人大代表专职化可行性及有效性理由及其逻择的分析，认为主流论证人大代表专职化好处的方式是源于对人大代表兼职化弊端的简单取反，这不具备逻辑上的完洽性，人大代表兼职化会导致各种问题，但专职化不一定就可以消除这些问题(伍小聪，2005)。总体来看，对于当前中国人大制度在实际运行过程中面临一种背离性的困境与难题，研究者们可以达致共识，在对于破解这一背离性困境与难题技法的探求上，人大代表专职化出场，支持与反对声音交织，那么面对中国人大制度在理论与现实之间的背离，人大代表专职化作为一种应对方略究竟是否可能？如果可能，又将是一种怎样的可能？

二、价值证成：中国人大代表专职化何以可能

鉴于代表制度在人大制度体系中的重要定位以及人大制度在中国政治制度体系中的重要定位，代表制度或人大制度改革有重大关涉性影响。以代表专职化作为弥合中国人大制度背离性的突破口或改革完善现有人大制度的重要举措，其不是一项孤立、单一的工程，而是一项涉及到中国重大政治制度变革的系统性工程，代表专职化背后所关涉到的人大选举制度改革、人大内部组织结构变化、人大与执政党以及其他国家机关关系调整、人大代表的权利与义务变化、人大代表数量调整以及人大代表参政议政方式变化等问题，都需要进行充分考量，而且需要一整套较为成熟的观念与理论支撑。不少研究者认为，虽然人大代表专职化在中国政治发展事业中是大势所趋，但中国目前还不具备相应的撑持条件。钱威指出，从技术或操作层面上看，现阶段代表专职化面临的首当其冲的、比较显而易见的现实困难是财政保障不堪重负、出口机制有待建立、相关法律亟须修改，从深层次层面考虑，人大代表专职化也面临理论或理念上的难点，主要是人大代表专职化会带来人大工作方式和制度的变革，人大的权力行使会得到很大的强化，与此同时就会凸现如何确保人大权力行使与坚持党的领导，与政府行政权和法院、检察院等司法机关司法权行使保持和谐统一的问题(钱威，2006)；伍小聪也认为，人大代表专职化虽然可以解决代表兼职化带来的诸多问题，但是不能从根本上激励其工作的积极性，而且人大代表专职化会使得现有的人大代表性丧失，另外专职化的代表制度需要健全的制度配套实施，而我国缺乏合理有效的竞选制度与之适应，这也就使得专职后的代表在制度上、实际上都失去监督控制，再者我国现在的官民比例极高，专职代表会增加极大的财政负担，所以中国实行人大代表专职化的时机尚未成熟(伍小聪，2005)。对于当前众多研究者对以代表专职化作为弥合中国人大制度背离性的突破口或改革完善现有人大制度的重要举措持谨慎乃至反对态度，是值得持认可态度的研究者们认真对待与思考的，事实上，在众多关于反对以代表专职化作为弥合中国人大制度背离性的突破口或改革完善现有人大制度的重要举措的论证理由中，更多的反对理由还是集中于技术或操作层面，即主要认为当前中国不具有推行代表专职化的完备技术或操作条件，所以认定在中国推行代表专职化不具有可能性，我们也认为，推行代表专职化确实面临诸多技术或操作性难题，但诸多技术或操作性难题的存在更多的还是侧重于对“怎样推行人大代表专职化”问题的回答，实际上并没有在“要不要推行人大代表专职化”问题上持否定态度，即是说，推行人大代表专职化还是具备可能性的，那么推行人大代表专职化究竟何以可能呢？这是亟需回答的关键问题。

(一)克服人大代表兼职化弊端是人大代表专职化的强力价值理由

推行代表专职化所面临的技术或操作层面的难题较好攻克，在价值认知层面能否肯定代表专职化才是真正的难题，首先从价值上认可代表专职化对于完善中国人大制度乃至推进中国民主进程与政治发展事业的意义，才是中国推行人大代表专职化具备可能性的前提。而在回应现行人大制度困境中出场的人大代表专职化，其自身价值与意义的获得就在于对人大代表兼职化弊端的克服。

目前，中国人大代表多为兼职，在行使代表职责时还要兼顾其它社会职务或事务，而人大代表兼职化一定程度上也是在法律上得到了明确认定的，从1992年颁布的代表法的第3条规定代表必须模范地遵守宪法和法律，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施，到第6条规定代表依照代表法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动都是执行代表职务，到31条规定代表执行职务时，代表所在单位必须给予时间保障，再到第32条规定代表执行职务时，其所在单位按正常出勤对待，都可以看出中国实行非职业化或者说是兼职化代表制，人大代表是一种业余代表，而不是专职代表。而从数据统计结果来看，中国各级人大代表专职化的程度约为5%，非职业化或者说兼职化代表占比95%左右(邹平学，2005：58)，也事实说明了这一点。中国实行的非职业化或者说是兼职化代表制，一定程度上有利于保持代表与选民的联系，倾听群众的呼声，发挥桥梁纽带的作用，有利于代表既参加国计民生的重大决策，又在本职工作中贯彻执行人大的决议，协助宪法与法律的实施，还有利于防止职业政客的产生(代表法起草小组，2002；邹平学，2005：54)，但在中国日益追求优良的国家治理体系与能力建设与高效的知民意、听民情、惠民生制度、机制建构过程中，非职业化或者说是兼职化代表制的弊端逐渐凸显。关于兼职化代表制弊端的拿捏，陈小莉认为兼职代表制的局限性主要是，兼职代表制带来执行代表职务和代表社会职务的矛盾、导致人大代表的代表意识弱化、人大代表角色转换错位限制其正确履行职权、在履行职权活动中处于被动的位置制约了人大权力的效用(陈小莉，1999)；李静将人大代表兼职化的弊端概括为：兼职代表的身份定位偏差，限制其正确行使职权；兼职代表的专业知识有限，限制其高质量行使立法权；兼职代表的角色转换错位，限制其依法行使监督权；兼职代表的必要保障缺乏，限制其有效执行职务(李静，2007)；陈益林认为中国兼职代表制在运作过程中存在的突出问题是代表没有时间履职、代表不敢履职、代表不想履职、代表无力履职、代表数量过多(陈益林，2007)；李跃辉指出，人大代表兼职导致人大代表角色错位和实质代表性不足，制约了人大代表正常的行使权利和履行义务，而且人大代表兼职不利于民主意识的培养与发展(李跃辉，2008)；凌伯韬指出，中国的人大代表是一种兼职代表而不是专职代表，代表本身在我国不是一种职业，没有严格的职业标准和具体的职业要求，这种非职业化人大代表很难保证能广泛地和有效地代表人民行使权力，而代表非职业化造成的代表性不足则可能使代表的政治素质、文化素质、参政议政能力与代表本身所要求肩负的责任不相适应，进一步影响到人大决策流于形式，降低人大的权能，损害人大的权威(凌伯韬，2008)；王茜指出中国人大代表兼职化的弊端主要表现为人大代表的代表意识不够强、代表素质不整齐、代表监督不到位、代表作用难发挥(王茜，2011)；在陈赟看来，人大代表兼职化使得代表角色冲突，无法形成角色认同感，同时兼职化使得代表素质不齐，无法高质量立法，另外兼职化造成权力机关无法充分行使监督权，无法形成良性的监督机制(陈赟，2013)；邹平学认为，代表非职业化影响了代表参政议政的热情，降低了人大的权能，损害了人大的权威，同时它增加了人大决策成本，降低了代议机关的效率，使得人大决策失误几率增加，而且由于代表身份的角色认同冲突及不稳定的短期角色预期，使得选民与代表之间只能形成一次性博弈，极易诱发的当选代表的的机会主义倾向(邹平学，2005：58-60)。

综合上述分析，我们认为人大代表兼职化的局限性可以归结为以下两点：其一，人大代表兼职化致使人大代表角色与身份定位不明确，影响人大代表的代表性；其二，人大代表兼职化致使人大代表履职条件与内容受限，降低了人大代表的履职质量。与此同时，从众多研究者对人大代表专职化必要性的申张中，我们又可以发现人大代表专职化对人大代表兼职化的局限性的克服。在陈小莉看来，人大代表专职化可以使代表有充裕时间考虑政治问题和国家大事，可以使代表成为专业的政务活动家，提高对人大工作科学规律与艺术性的认知，可以使代表从荣誉职务转变为权力职务，在制度上保证代表权力发挥实际功效，而且还有利于规范代表的行为，监督代表的工作(陈小莉，1999)；马宜生认为，人大代表专职化，有利于提高人大的立法质量，有利于人大监督权的有效行使，有利于增强人大代表的责任意识(马宜生，2006)；何鹏程指出，推行专职代表制可以改变目前由于利益动机缺位造成人大代表选举在一定程度上流于形式的现状，可以克服人大制度自身组织结构上的一些不足，使代表身份实质化，还可以根除由于权威虚化造成人大监督不力的痼疾(何鹏程，2001)；实际上，从上述诸多对人大代表专职化益处的申张中，我们基本上可以概总为：人大代表专职化可以使人大代表更清楚自己的代表角色与身份，增强代表的责任意识，履职更为自觉主动，强化代表性；与此同时，人大代表专职化还可以使人大代表具备更优良的履职条件和内容(更充足的时间、专业水平以及实际权力)，提高履职质量。对于人大代表专职化有利于提高人大代表履职质量，还有许多研究者持认可态度(陈益林，2007；李静2007；潘劲稳，2008；李跃辉，2008；王茜，2011；李宁坤，2013；陈赟，2013)。既然代表制度是人大制度体系的主体与核心，人大制度也在中国政治制度体系中有重要定位，而且代表制度或人大制度的运行与功能发挥对中国政治民主与发展事业有重大关涉性影响，那么人大代表兼职化致使人大代表角色与身份定位不明确影响人大代表的代表性以及人大代表兼职化致使人大代表履职条件与内容受限降低了人大代表的履职质量等弊端的存在就切实影响到了代表制度或人大制度的运行与功能发挥，而人大代表专职化可以使人大代表更清楚自己的代表角色与身份，增强代表的责任意识，履职更为自觉主动，强化代表性，与此同时，人大代表专职化还可以使人大代表具备更优良的履职条件和内容提高履职质量，针对性地克服人大代表兼职化的弊端，所以，人大代表专职化在改革完善现有代表制度或人大制度中出场就具备强力的正当理由。

(二)最正式与最权威的确认正名是人大代表专职化的政治保障条件

如果说人大代表兼职化诸多弊端的存在使得人大代表专职化出场具有强力的内部性价值理由，与此同时，从适应中国经济、政治、社会的新情景变化和社会分工与专业化的发展趋势以及民主法治建设的任务来看，人大代表专职化还具备诸多外部性价值理由。潘劲稳认为，改革开放以前的中国社会是一种社会主义全能体制，国家政权具有广泛而深人的对社会基层组织细胞和个人的政治控制力与政治动员力，在全能体制社会下，人大代表没有充分的政治活动空间，不过是一种荣誉性的称号，实质性政治参与程度不高；社会主义市场经济体制确立之后，形成了许多新社会利益群体，他们积极要求参与政治事务，新的竞争机制和分配资格所要求的新的利益分配和利益关系格局的逐步形成，而且社会主义市场经济以其开放交往的社会化性质为逻辑起点，导向经济人格的独立，导向平等的交往关系，导向公正中介角色的要求，导向社会参与政治，导向法治代替人治，中国社会也正在由依附走向参与，由身份走向契约，由人治走向法治，人大代表也在由原来的“橡皮图章型”走向社会所迫切需要的公正的“中介角色”，推动了人大代表从“荣誉型”向“法理型”、从“消极被动型”向“积极主动型”转换，要求人大代表身份专职化转型(潘劲稳，2008)。在李跃辉看来，中国经济体制改革向纵深方向的发展必须要突破现有的政治体制，政治体制改革包括人大领域的改革、行政领域的改革和司法领域的改革，中国在行政领域和司法领域的改革，也取得了一定成效，但就整个政治体制来看，还是远远不够，因此必须要在立法层面寻求政治体制改革新的突破口——完善人民代表大会制度，而推动人大代表专职化就是发展和完善人民代表大会制度的客观需要，概言之，人大代表专职化契合政治体制改革的要求(李跃辉，2008)。另外，正如戴维·伊斯顿所言，“如果认为民主政治中的每一成员对于政治都有足够的兴趣，对什么事情可能办到都有充分的了解和明确的意识，或者富有充沛的活力积极地把他们的愿望表现为政治要求，或者感到他们能够这样做，这些都是空想。能够和愿意提出要求的人的数量，毫无疑问地要比有资格这样做的人少得多”(戴维·伊斯顿，1999：109)，在社会主义市场经济体制确立与不断发展完善过程中，日益复杂的社会结构、社会事务使得中国社会分工日益精细，而且面对当前中国经济体制、社会结构、利益格局、思想观念的深刻变革、变动、调整和变化，面对及其复杂的治理情景，确实也需要推行人大代表专职化，提升人大代表参政议政的专业化水准。不管是从克服人大代表兼职化诸多弊端层面开看，还是从适应中国经济、政治、社会的新情景变化和社会分工与专业化的发展趋势以及民主法治建设的任务来看，人大代表专职化在中国政治发展事业中都具备坚实有力的价值理由，这使得在中国推行人大代表专职化具有了极大的可能性。

当然，在中国推行人大代表专职化，还需要把握中国政治运行实践中的一个基本事实，即在中国的政治运行场景中，一项政治事业可能宣告开启与推进的标志性信号就是获得中国最正式、最官方、最权威的话语确认与正名，一般来说，这种话语确认与正名的显示方式就是在党和政府一系列重要报告、决议、决定等文件以及党和国家领导人在众多场合的讲话中获得认定。我们认为在回应现行人大制度困境中出场的人大代表专职化，其获得确认与正名的前提是改革完善现行人大制度在中国政治运行实践中获得确认与正名，而从习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表的重要讲话和党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中都可以看到对与时俱进完善人民代表大会制度的强调，即是说改革完善现行人大制度在中国政治运行实践中获得了确认与正名。再从1954年第一届全国人民代表大会召开以后全国人大设立了常委会，并由宪法规定人大常委会组成人员不得担任国家行政、审判和检察机关的职务，否则辞去人大常委会组成人员的职务，到1982修改宪法时全国人大常委会委员长彭真在进行修改说明时称，要人大常委会尽量往专职化方面发展，就是为了脱离过去议行合一的体制，再到1987年党的十三大报告提出要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化，到2003年为落实党的十六大报告中“优化人大常委会组成人员结构”的意见，十届人大一次会议上产生了19名全国人大常委会的专职委员，以及到《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》、《全国人民代表大会代表议案处理办法》、《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》、《全国人大常委会机关信访工作若干规定》、《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》等一系列文件的出台，特别是2005年全国人大常委会办公厅出台《关于加强和规范全国人大代表活动的若干意见》，重点对人大代表参加闭会期间的活动作出具体规定，要求各省、自治区、直辖市和各有关部门应为人大代表在闭会期间的活动提供必要的条件和保障，党的十八大报告虽未提“专职化”，但明确提出“提高专职委员比例”，党的十八届四中全会《决定》提出“增加有法治实践经验的专职常委比例”，都为在中国推行人大代表专职化提供了极其重要的政治性支持和保障条件。

(三)国际化实践与本土化探索是人大代表专职化的现实可靠经验

代议制产生300多年来，在各个国家的发展演变过程中形成了不同的具体形态，但正如代议制是现代社会的基本政治事实与经验，议员专职化也是西方代议制国家的基本政治事实与经验。代议机关通过会议行使职权，行使职权的主体是会议的组成人员，即议员，国外议会议员相当于我国的人大代表。英国是最早采用议会制的国家，同时也是最早采用议员专职制的国家，1701年颁布的《王位继承法》规定，“凡在国王之下身居要职的人，都不能担任议员”，后来又补充规定，“文官如果有意竞选议员，必须在第一次竞选演说前辞去文官职务”，这些规定随着英国君主立宪制的逐步发展而形成完整的议员专职制度；在美国，其宪法第一条第六款规定：参议员或众议员在当选任期内，不得被任命担任在此期间设置或增薪的合众国管辖下的任何文官职务，凡在合众国属下任职者，在继续任职期间不得担任任何一院议员；瑞士联邦宪法第七十七条规定：联邦委员会委员以及由联邦委员会任命的官员，不得同时兼任国民院议员；而自1986年越共六大决定革新开放开始，国会议员专职化也是越南政治体制改革的重要内容之一，《越南社会主义共和国国会组织法》第37条规定：在国会代表中，有根据专职制度进行工作的代表和根据非专职制度进行工作的代表，根据专职制度进行工作的国会代表名额由国会决定；2007年，越南第十二届国会代表中，专职国会议员比例由上一届的25%提升到28%。当然，采用议员专职制的国家也基本都设计了议员的职务保障、议员的工作时间、参选资格、产生办法、行为规范、权利与义务、地位作用等配套性制度。可以说，议员专职制在西方代议制国家中总体上是起到了促进其政治发展与文明乃至社会稳定与活力以及常态秩序的优良作用的。虽然我们说人民代表大会制是中国在遵循代议政治基本规律的前提下摸索出一条更契合中国综合性情景的代议政治之路，虽然西方国家的议员专职制有其完整的体制机制框架以及社会文化与观念支撑，但中国政治同样具有开放、包容、调适的空间和功力，面对中国人大制度在实际运行过程中的困境与难题，精炼化地借鉴西方国家的议员专职制经验，是可行之路。再者，从1998年上海市第十一届人大常委会选举原华东政法学院孙潮教授为特别专职委员(时称“特别委员”)，到2000年6月麦若青当选为广州市第十一届人大常委会专职委员，到2002年11月，北京市海淀区第十二届人大五次会议选举刘建发、封晓香为人大常委会专职委员，到2003年十届人大一次会议上产生了19名全国人大常委会的专职委员，而据王梓木统计，2004年省级人大常委会专职委员占常委会组成人员的比例情况是，山东省以69%居首，江苏省以23.3%居于末位，30个省、自治区、直辖市的平均比例为46.6%，针对25个省、自治区的198个设区的市、自治州一级人大常委会组成人员专职化的调研统计数据是，平均比例为40.6%(尹中卿，2004：32-33)，到2010年6月24日、7月14日，四川省简阳市罗江县调元镇、御营镇先后成立专职人大代表工作室，刘圣会、李国喜分别任调元镇、御营镇的专职人大代表，其主要工作职责在于接待选区来访群众，集中听取、收集民意，可以看到中国已经正式或非正式萌发的个别化、小范围的人大代表专职化实践，这都可为中国人大代表专职化提供现实可靠经验。虽然中国目前还没有以最正式、最官方、最权威的话语为人大代表专职化确认和正名，但散点化的人大代表专职化实践以及较为常态的各级人大常委会专职委员的设立与扩展已经表明人大代表专职化在中国是具备政治现实可能性的。

三、技术设计：中国人大代表专职化何种可能

如果说对人大代表专职化何以可能的探讨，更多的侧重于从价值认可层面解决“要不要推行人大代表专职化”的问题，那么对人大代表专职化何种可能的探讨，则更多的是从技术与操作层面解决“怎样推行人大代表专职化”的问题。既然推行人大代表专职化在中国具备政治现实可能性，技术与操作路径的选择适宜和恰当则更有利于树立对推行人大代表专职化的价值认可，反之则可能消解人大代表专职化的价值意义。前文提及，不少研究者认为虽然人大代表专职化在中国政治发展事业中是大势所趋，但中国目前还不具备相应的技术与操作撑持条件，人大代表专职化面临思想观念转变、经济保障、政治架构关系调整等方面的诸多限制和困难(陈益林，2007；王茜，2011；潘星宇，2011)。我们认为，要以适宜和恰当的技术与操作路径选择撑持人大代表专职化的可能性，在中国推行人大代表专职化，需要始终把握好渐进性、配套性两个关键词。

(一)一种渐进式的可能

鉴于中国国家治理的超大规模性以及政治对社会、经济以及个体优良生活的达致都有强大形塑力和关涉性影响，有深厚民生为念政治文化传统的中国执政者与施政者，在推进任何政治性事业时，都保持审慎风格，可以说，改革开放三十多年来，中国无论是经济、社会还是政治层面的改革与转型，都带有一种审慎渐进性基调，而这种审慎的、渐进的整体性基调是中国在推行人大代表专职化时也需要遵循的。而从许多研究者以人大代表专职化将对中国现有政治参与的思想观念造成冲击，带来极大的财政负担以及致使现行政治架构关系混乱等问题斥疑人大代表专职化来看，其观点与论证背后的条件预设是中国人大代表全部专职化，是一种整全性的视角和要求，实际上这是不契合中国审慎、渐进改革转型整体性基调的。所以，我们认为在中国推行人大代表专职化，其可能首先也是一种审慎渐进的可能，而这种审慎渐进的可能是一种部分的可能，即先从推行部分人大代表专职化开始，随中国经济、社会、政治、文化的整体综合性进步从而将部分人大代表专职化扩展至人大代表的整体专职化。

关于以部分人大代表专职化作为中国推行人大代表专职化事业的开启点，不少研究者还是持肯定态度的。何鹏程认为，人大代表的专职化是一个渐进的过程，要根据实际情况逐步推行，不能搞一刀切，可以选择一部分级别高、代表面广、责任大的代表先专职化，然后逐步扩大比例，在条件成熟的情况下最终实现全面的专职代表制(何鹏程，2001)；姜明安也认为，根据中国国情，可以先实行部分人大代表专职制，待时机成熟，再向全部专职制过渡(王全宝，2010)；王茜指出，中国目前有县乡级以上人大代表300多万名，代表的结构、素质都不尽相同，不可能同时同步实行专职化，不仅思想素质和履职能力达不到，而且工作条件也难以保障，所以需要分层次推行，从上到下，由少到多，先从人大常委会组成人员实行专职化，再到全国人大代表实行专职化，最后逐步扩大到省、市人大代表专职化(王茜，2011)；从上述论定中，我们在明确部分人大代表专职化是中国推行人大代表专职化事业开启点的同时，还可以获取有关再进一步推进部分人大代表专职化的启示，即要有计划、有步骤、有层次地推进部分人大代表专职化。至于具体从哪一部分开始推进人大代表专职化，张正德认为，专职代表的实现步骤应当从上到下逐级进行，第一步逐步实现委员的专职化，第二步减少代表名额，增加常委会委员，第三步代表大会与常委会合一，实现人大代表的专职化(尹中卿，2004：420)；邹平学认为可以采取自上而下滚动式的渐进模式或上下并行的滚动式渐进模式，可以先在全国人民代表大会实行专职代表制，自上而下，逐步实行全部人大代表专职化，在全国人民代表大会中，宜先在全国人大常委会组成人员中扩大专职化的比例，再逐步扩大到普通代表中(邹平学，2005：121)；陈益林指出，各级人大常委会组成人员必须首先专职(陈益林，2007)；侯少文建议，比较务实的做法是先从全国人大和省级人大的常委会委员专职做起，有条件的地级人大也可以试行，让一部分代表先专职起来(王全宝，2010)。总体来看，关于推进部分人大代表专职化，主流思路还是比较推崇从常委会委员开始的自上而下层次式。

当然，也有研究者从横向空间(省域)向度提出了推进部分人大代表专职化的思路，李跃辉认为中国人大代表的专职化应该采取“有计划的渐进”方式，首先在有条件的省级人大率先推进专职化，由于中国经济、政治、文化发展的不平衡，可以在全国人大和经济状况、政治状况较为良好的沿海省份和各直辖市省级人大同时开展人大代表的专职化的进程，省级人大专职化的进程应该快于全国人大专职化的进程；中西部稍微落后的省份、各自治区专职化的步伐可以放得慢一些，待超过全国人口半数的省级人大实现专职化后，立即开始全国人民代表大会的专职化；余下那些最落后的某些地区，可待全国人大代表大会代表专职化后，再开始本地区人大代表的专职化；在推进专职化的过程中，可以先从人大常委会委员的专职化开始，逐步扩展到所有代表的专职化(李跃辉，2008)。另外，作为体现中国改革转型审慎渐进风格与基调的具体技法，政策试验或试点在中国国家治理活动中扮演着基本环节与常态工具角色，政策试验作为一项中国国家治理的独特机制和基本的必经的政策制定环节，中国以政策变迁修缮撑持改革实践的过程中，几乎到了“凡改必试”的地步，同样，推行人大代表专职化也可以或者说需要采取试点式技法，关于在推行人大代表专职化进程中采取试点，也有研究者提及。邹平学曾指出，在全国人大代表专职化以后，在省一级实行人大代表专职可以先在某些条件较好的省份试点，或者允许地方各级人大根据实际情况，可以不必等全国人大代表都实行专职后才推行代表专职化，可以同时试点推广(邹平学，2005：121)；劳力也指出，人大代表专职化是中国民主政治的必然结果，但目前尚不具备条件普遍推行，可以先由全国人大专门通过决议，选择某个县市进行人大代表专职化的试点工作，以期为人们的观念更新和理论探讨提供现实素材，对这个涉及中国基本政治制度的重大改革不宜先由各地自行探索，各行其是(劳力，2004)。

(二)一种配套式的可能

鉴于代表制度在人大制度体系中以及人大制度在中国政治制度体系中作为主体与核心的重要定位，而且代表制度或人大制度的运行与功能发挥对中国政治民主与发展事业有重大关涉性影响，推行人大代表专职化并不是一项一般的、单一孤立的改革举措，而是一项与中国人大制度改革进程、政治民主化进程、政治体制改革进程紧密关联的长远的、艰巨的系统性工程。人大代表专职化背后所关涉到的人大选举制度改革、人大内部组织结构变化、人大与执政党以及其他国家机关关系调整、人大代表的权利与义务变化、人大代表数量调整以及人大代表参政议政方式变化等问题，都需要调整原有的或再设计一整套新的配套式制度、举措来撑持人大代表专职化的具体推进。前文提及，在中国的政治运行场景中，一项政治事业可能宣告开启与推进的标志性信号就是获得中国最正式、最官方、最权威的话语确认与正名，所以推行人大代表专职化首要的配套举措就是需要宪法对推行人大代表专职化作出规定，目前中国宪法只对人民代表大会常务委员会组成人员不得兼任行政机关、审判机关和检察机关的职务作出规定，对于一般代表是否允许兼职，并未作出规定，而且现行代表法是肯定兼职代表制的，因此推行人大代表专职化修改宪法、代表法，明确人大代表实行专职制。其次，推行人大代表专职化必然要求在现有人大代表数量上进行较大幅度的精减，而到底减至何等规模以及依据什么标准确定专职化代表数量也是在推行人大代表专职化过程中需要配套解决的问题，而且推行人大代表专职化在要求精减现有人大代表数量的同时，还要求对现有人大代表产生方式进行调整。再者，专职化人大代表的履职保障制度、退职保障制度以及专职代表履职监督制度等也需要配套跟进。

四、结论与思考：在理想与现实之间的政治可能性

作为中国在遵循代议政治基本规律的前提下摸索出来的一条更契合中国综合性情景的代议政治之路，人民代表大会制在中国政治制度体系中有着重要定位，其运行与功能发挥对中国政治民主发展与政治文明建设事业有重大关涉性影响。但目前中国人大制度在实际运行过程中面临一种背离性的困境与难题，人大制度在中国政治体系与实际政治生活中的理想定位与功能预期，在中国政治运行的现实场景中遭到消解，由于代表制度在人大制度中的主体与核心地位，以改革完善代表制度作为中国人大制度改革完善的突破口获得了其合理性，而在改革完善代表制度的思考与探索过程中，人大代表专职化又逐渐走到了前场，最后中国人大制度改革完善的立足点落实为以人大代表专职化为突破口。中国人大代表专职化之所以具备可能性，在于其能够在一定程度上有效克服中国当前人大代表兼职化的诸多弊端，这为中国人大代表专职化出场赢得了坚实有力的内部性价值理由；与此同时，从适应中国经济、政治、社会的新情景变化和社会分工与专业化的发展趋势以及民主法治建设的任务来看，人大代表专职化还具备诸多外部性价值理由；另外，相关最正式与最权威的确认正名以及一系列国际化实践与本土化探索也为中国人大代表专职化创设了优良的政治保障条件和提供了充分的现实可靠经验。概言之，从价值认可层面来看，中国“要不要推行人大代表专职化”的问题业已解决，即在中国推行人大代表专职化是具备可能性的。而人大代表专职化价值层面可能性的稳固还需要以适宜和恰当的技术与操作路径选择撑持，鉴于改革开放三十多年来，中国无论是经济、社会还是政治层面的改革与转型业已形成一种审慎渐进性基调，中国在推行人大代表专职化时也要遵循，而从推行部分人大代表专职化开始，随中国经济、社会、政治、文化的整体综合性进步从而将部分人大代表专职化扩展至人大代表的整体专职化，并尽可能地多采取试点式技法推进，则是中国在推行人大代表专职化时遵循审慎渐进性基调的具现，另外，鉴于推行人大代表专职化是一项与中国人大制度改革进程、政治民主化进程、政治体制改革进程紧密关联的长远的、艰巨的系统性工程，人大代表专职化关涉到的人大选举制度改革、人大内部组织结构变化、人大与执政党以及其他国家机关关系调整、人大代表的权利与义务变化、人大代表数量调整以及人大代表参政议政方式变化等问题，所以推行人大代表专职化还需要协同跟进调整原有的或再设计一整套新的配套式制度举措。

任何建构性思考都暗有预设性前提，我们关于中国人大代表专职化的分析也更多的是一种倡导性的、可能性的分析，但这种倡导与分析并不是预设对中国现行人大代表兼职化价值与合理性的完全消解。人大代表兼职化虽然显现出诸多局限性，但人大代表兼职化也有利于代表既参加国计民生的重大决策，又在本职工作中贯彻执行人大的决议，同样，人大代表专职化在彰显其理论上的功效时，实际上也有其自身难以克服的弊端。所以，相对于简单地在政治生活表象层面抓取人大代表兼职的局限性和人大代表专职化的功效，更需要对中国人大代表兼职化背后复杂的政治性考及其深刻的中国政治体制性作用有所知解，需要对人大代表专职化的可能性失灵情况有所预见，这有利于我们避免对中国现行人大制度价值与合理性的忽视，以致于过于激烈地抨击，也有利于我们避免对某一改革之道(人大代表专职化)的功效盲目自信，以致于认为可以单独凭借其在理论推演上的强力价值理由就可以全力推进，不顾及在技术与操作路径上的缜密跟进。另外，我们最后落实以人大代表专职化作为中国人大制度改革完善立足点与突破口，确实还可能面临一个逻辑上的问题，人大代表兼职化是中国人大制度背离性困境与难题的真解吗？如果不是，人大代表专职化的出场到底是在回应什么？即使人大代表兼职化存在诸多弊端，专职化改革就可以避免吗？而且人大代表专职化也存在理论上的失灵，那么当人大代表兼职化与专职化都彰显出其自身的局限性时，中国的人大制度改革完善何去何从？其实这些问题的存在，更多地可以警醒和启示我们：政治创设的不是一种确定性，更多的是一种可能性，政治的真正智慧不在于其理想主义式的价值申张与倡导，也不在于其彻底的现实主义式利益技术性计算，政治的智慧是调和与调衡，始终在理想与现实之间保留政治发展的可能性，这种可能性为政治的现实智慧(探索更优良的政治设计)出场预设了广阔空间。最后，我们还是认为，人大代表专职化不是万能之方，不可能解决中国现行人大制度的一切问题，而且中国现行人大制度改革是一个系统性过程与工程，人大代表专职化只是作为改革完善中国现行人大制度的一个突破口，只能寄望于以人大代表专职化带来一系列人大制度根本上的变革，而正如新宪政论者所指出的“政治制度不仅仅是限制政治权力行使的手段和解决社会问题的联系模式，它们还有助于形成个人的性格”(斯蒂芬·L.埃尔金，1997：150)，我们还真正期望的，是以人大代表专职制的政治制度设计创设出一批具有优良民主政治参与性格的社会个体以及具有优良“代表性”的人大代表，共同助力中国政治民主发展和政治文明建设事业的进步。

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[责任编辑：符晓波]

[中图分类号]D622

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4307(2016)02-0005-10

[作者简介]梅立润(1991—)，湖北阳新人，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生，主要研究方向：政治学基础理论、中国政府与政治。

[收稿日期]2016-02-27