强国家背景下社会组织的生成逻辑与发展倾向

李　强

(广州行政学院　公共管理教研部，广东　广州　510070)



强国家背景下社会组织的生成逻辑与发展倾向

李强

(广州行政学院公共管理教研部，广东广州510070)

改革开放以来，随着社会组织的快速发展，政府管理社会组织的方式长期被作为观察国家与社会关系及其变化的重要切入口。基于组织建构的内在属性，当前社会组织分别按照互益和公益两种逻辑生成，并在国家力量依旧强势的背景下各自形成了“互益性组织公益化”和“公益性组织内卷化”的特定发展倾向，这是有利于强化合法性地位和最大化汲取生存资源的理性选择。

社会组织；互益；公益；内卷化

一、问题的提出

改革开放在推动中国经济增长的同时也释放出社会的空间与活力，多种类型的社会组织实现了快速成长，成为观察国家与社会关系及其变化的重要经验基础。鉴于长期以来的“强国家”传统及其实践，政府对待社会组织的态度和方式普遍被认为能够充分体现出国家与社会关系的本质特征。[1]基于这一思路，研究者发展出一系列本土化理论框架来概括政府治理社会组织的内在逻辑，并借以审视国家与社会之间的关系，其中比较有影响的包括“分类控制”[2]、“嵌入型监管”[3]、“项目制治理”[4]等。但是，此类基于局部观察式的实证研究将“政府—社会组织”层次的关系直接上升为“国家—社会”关系是否合适，还值得商榷。[5]更为重要的是，以政府管理社会组织的方式作为考察国家与社会关系的切入口，秉承的是一种单向思维，未能对社会组织本身的能动性给予足够的关注。在当前政府运作依旧强势但社会活力持续增强的格局下，从社会组织自我成长角度出发探讨其生成逻辑和发展倾向，有助于更加深入地理解社会力量的成长。

近年来，在加快转变政府职能、深化行政体制改革的官方政策导向下，社会组织总体上获得了更加友好的制度环境和更具力度的资源支持，这是当前社会组织实现自我成长最为重要的现实依据。如果说在早期的限制性管理思路下政府对待社会组织的态度和方式相对更为重要的话，那么目前鼓励性政策支持渐趋主流的形势则使得社会组织自身生成和发展策略的研究价值得以凸显。本文尝试根据组织建构的内在属性来阐释社会组织的生成逻辑，在此基础上结合现实考察其主动寻求自我成长的策略和倾向。不同于以往研究多聚焦于理论构建的思路，本文无意追求一个具有普适性的理论框架，而重在归纳当前基于不同原则生成的社会组织在实现自我发展过程中所体现出的特有倾向，并期待未来更多的经验研究予以检视。

二、文献回顾：从国家视角到社会视角

改革开放以来日益崛起的社会组织被置于“国家—社会”的二元框架下加以考察之后，市民社会和法团主义成为两种最常被研究者引用的理论。然而，上述两种源自西方且相互竞争的研究范式因无法完全展现中国社会组织发展的丰富内涵而招致不少质疑。为寻求更具解释力和适用性的分析框架，更全面地把握社会组织的发展态势乃至国家与社会关系的变化，近年来不少国内学者提出了一些经验性和针对性更强的本土化理论框架。

康晓光、韩恒以政府管理社会组织的方式作为考察国家与社会关系的重要切入口，在将政府管理手段细化为五个变量(维度)的基础上选取八种类型的社会组织进行实证研究，进而提出了“分类控制体系”并将其视为国家与社会关系的一种理想类型，即“政府为了自身利益的考量，依据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制策略”[2]。康、韩二人的“分类控制体系”一定程度上克服了此前研究多停留在局部观察层面的不足，相对具有较强的解释力，但这一理论框架侧重于归纳和强调国家对社会进行控制的新型体制而忽略了更多弹性的具体内容，因而也成为后来研究者补充、修正甚至质疑的起点。针对“分类控制体系”存在“重控制轻扶持”的倾向，一些学者结合官方政策演变提出了补充性的分析概念：孙发锋提出“选择性控制”和“选择性支持”的观点，认为政府已经放弃了全面控制的管理策略，而是转为在管控特定领域社会组织的基础上从多个方面重点扶持和培育特定类型的社会组织；[6]陶传进也认为支持型关系不能简单化约为权力控制的维度，而是可以独立发挥作用的变量，控制和支持共同构成国家与社会之间相互独立的“双轴”格局。[7]此外，也有一些学者试图修正或更新“分类控制体系”：王向民基于地方实践把各级政府对社会组织的治理模式归纳为更具体的三种类型：推动人民团体的枢纽性社会组织建设；对服务性社会组织进行项目制的组织治理；通过领袖吸纳、组织吸纳与职能吸纳，将草根化、多元化的利益表达性社会组织并入政治体制。他认为这种积极的分类治理体现了体制扩容的政治特征。[8]刘鹏则尝试将分类控制体系向前推进，他认为2004年以来地方政府在社会组织管理方面发生了“分类控制”模式难以完全解释一些新变化的现象，包括改革双重管理体制、推行社会服务供给的政社合作、培育功能替代型社会组织等，他把这一系列变化归纳为所谓的“嵌入型监管”模式，并认为这一框架在内容上概括力更强，已经涵盖了“分类控制”模式的相关界定。[3]

事实上，无论是分类控制体系还是之后各种修正性的分析框架，都是以社会组织为观察对象，对“总体性社会”①逐步分化过程中国家试图重新掌控社会的各种努力所作的不同概括与描述，注重的是改革时代国家力量的延续性。这种延续性反映在一些地方政府的实践中，就是坚持所谓的“治理社会”逻辑而非“社会治理”逻辑，即缺乏真正让社会组织自主运作的动机。[9]但是，国家力量的延续只是国家与社会关系中的一个方面，社会组织自身能动性的拓展往往以更加复杂和多元的方式呈现出来，相关实践成为不少研究者关注的重要内容。

唐文玉、马西恒以一个具有合法身份的民办公益社会组织作为研究对象，考察其有意识地压缩公共利益表达功能而保留公共服务供给功能的有限自主性，认为这是一种作为生存策略的“去政治的自主性”[10]；张紧跟、庄文嘉对一个草根维权社团的观察则显示出社会组织的另一种特殊行动策略——“非正式政治”：在无法依托正式的规章制度和程序进行日常运作的情况下，草根社团转而寻求非正式的渠道以实现组织目标。[11]与此同时，不少学者更加认同和强调社会组织自我发展策略的复杂性而不是单一倾向。例如，何艳玲等发现与政府相关部门的合作并非总是草根组织的优先选择，他们以一个草根组织为研究对象总结了四种不同性质和层次的行动策略，包括拒绝(不愿合作)、避免(不敢合作)、默许(可以合作)和欢迎(积极合作)[12]；和经纬等关于农民工维权类社会组织的研究也揭示出草根组织生存策略的多样性，包括以道义正当性实践获得社会支持，以成立理事会获取知识精英支持，以私人关系与政府官员建立联系等。[13]总体上看，上述个案研究立足于不同的组织目标，揭示出社会组织取向各异的能动性，有助于深入挖掘社会组织与国家及其代理机构之间形成的广泛互动区域。在分类研究成果已经相对丰富的情况下，目前需要更进一步的综合，即在国家力量依然强势的背景下，如何从整体层面认识社会组织寻求自我成长的路径，以及导引这种发展趋势的组织生成问题。

三、改革时代社会组织的生成逻辑

一直以来，“双轨制”[14]被认为集中体现了“后全能主义”时代中国社会组织生成模式的典型特征，即：依托官方和民间两大不同的主导和推动力量，社会组织分别沿着“自上而下”与“自下而上”两种路径而产生。[15]38-42[16]47-48这种分类方法本质上遵循的仍然是国家与社会二元分立的逻辑，强调转型时期促进社会组织生成的外在动力的不同，但是对于组织目标的性质、组织成员的构成原则等内在属性缺乏深入探讨。美国学者萨拉蒙曾提出，区分非营利组织类型的“决定性维度”之一，就是看组织是为会员服务的，还是为公众服务的。[17]55-56也就是说，不同社会组织提供的物品可能指向公众和共同体两类不同性质的关联对象，其“公共性”存在界限和层次上的差异。[18]依据这一原则，社会组织可划分为互益性组织和公益性组织两类：互益性组织以服务会员或成员的利益为主要目的，是一种“成员面向型组织”；公益性组织的存在价值在于向组织外社会成员提供产品或服务，增进整个社会范围内的公共利益。事实上，互益/公益的类别属性也是社会组织得以生成的内在动力和重要原则，可作为考察转型期社会组织生长的逻辑起点。

(一)互益逻辑。

互益性组织作为聚焦某一特定社会群体利益的社团，由于可能伴随有非体制化、自组织的横向社会集结，传统上与避免社会离散化和多中心化的封建统治取向相冲突，因而长期以来并不为统治者所推崇，有时甚至会抑制其发展。[19]建国后，在国家政权建设取代社会建设的背景下，以行业协会、商会、学会、职业团体等为主体的互益性组织所面临的基本生态就是被行政力量吸纳或整合，此外国家还主动成立旨在整合不同社会群体利益、充当“党和政府联系人民群众的桥梁纽带”的各类群团组织，包括工会、共青团、妇联、工商联等等，但此类互益性组织事实上已成为高度行政化了的“准政府组织”。互益性组织普遍被国家政权加以整合，体现出“全能主义”体制下国家力量强有力的延伸性，而现代社会组织体制的改革方向之一就是围绕政社分开的目标逐步推进各类互益性组织的“去行政化”，提升其自治水平，把“社会的”还给社会。

在针对互益性组织推进“去行政化”的存量改革的同时，当前社会领域基于互益原则生成的社会组织主要沿着两个方向展开。第一，公民基于自身生产生活需求的满足而自发成立的非权利性、非对抗性互益性组织，最为典型的是活跃于基层的社区社会组织。此类组织并未涉及实质性的政社关系，大都停留在“自娱自乐”层次，或仅提供“俱乐部产品”，更多体现的是社会资本的积累，在“公共性”发育或公共精神成长方面未能达到预期，离满足当前官方的社会建设需求、参与公共管理等目标尚有差距。[20]第二，公民为维护自身合法权益而主动成立的具有维权性质的互益性组织，比较典型的包括近年来各地广泛兴起的业主委员会，农民工为寻求合法权益保护而成立的劳工组织等。此类组织由于涉及非体制化的自发性利益诉求表达，与当前政治生态中以党政系统内部自上而下的体察和认知来整合公民利益诉求、“以党政官员走群众路线的方式来综合民意”等既有模式相抵触，很难成为当代中国的“政府过程”的主要动力，[21]208因而总体上仍处于各级政府加以制约的敏感范围，这也是近年来官方对待社会组织建设的政策导向被描述为“宏观鼓励、微观约束”[22]甚至是“抽象肯定、具体否定”的重要原因。综上所述，当前基于互益原则、沿着不同方向生成的社会组织因是否与“国家”有交集而各自面临不同的问题，如何在提升公共性的同时适应现阶段社会建设和政治发展的需要，是互益性组织未来发展的方向，也是实现国家与社会的良性互动、真正成为“构建中国特色市民社会的现实起点”[23]的前提。

(二)公益逻辑。

在公共选择理论中，公益性组织是应对“政府失灵”和“市场失灵”的重要机制。从西方的实践来看，自18世纪后期至今，慈善公益事业的供给主体大致经历了“私人—福利国家—非营利组织”演变过程，[24]目前公益性非营利社会组织已成为参与公共服务供给的重要主体。相比之下，我国公益事业长期以来主要由官方主导和承担，民间公益实践相对匮乏，建国之后实行的高度集中的计划经济体制对各类社会资源的垄断，更是几乎完全压缩了民间公益生成和运作的空间。官方主导公益体现了一种“排斥个人自由选择权的‘集体志愿’或‘社会志愿’”，事实上形成了“以强制求公益”的运行机制。[25]2近年来，随着行政体制改革的持续推进和社会力量的不断崛起，公益事业的供给主体从“国家”逐步扩展到“社会”，尤其是2008年“5·12汶川地震”的发生，激发了以慈善捐赠、志愿者队伍、草根组织等为代表的多种公益形式，极大地释放了蕴藏于民间的公益力量，对于公民意识的成长、政府治理创新、国家政策转型等都具有积极而深远的意义，因此2008年也被称为中国的“公益元年”。[26]社会力量的主动参与使得“以志愿行公益”的模式逐步发展壮大，并作为基本动力催生了民间公益赖以为载体的、具有相应独立性和自主性的公益性社会组织的生成，形成了官方和民间共同践行公益原则的总体格局。

当前，基于公益原则生成的社会组织主要依托“官办”和“民办”两种动力展开。就行政力量主导的官办公益类社会组织而言，目前主要面临的是存量改革问题，尤其是近年来中国红十字会“郭美美炫富”、河南宋庆龄基金会违规放贷等一系列负面事件被曝光，导致官办公益机构产生了严重的公信力危机。尽管“官民二重性”的“先天”特征短期内为此类公益性社会组织带来了政治资源和社会资本等相对优势，[24]但从长远来看，官僚化、科层制的管理模式会限制公益事业效率的持续提升，也不符合现代公益组织的运作规律和行政体制改革的基本方向。更重要的是，在公众对公益机构“非营利”这一本质属性的关注度和敏感性较高的情况下，官办公益类组织公信力一旦受损，则其重建的难度极大，且往往会削弱政府本身的公信力和合法性。就民办公益类社会组织而言，在“合法性”准入机制放宽、财政支持力度加大等政策的鼓励下，越来越多的社会力量被组织起来，在某些领域还实现了突破既有体制约束的改革成果，比如此前一直被列为严控范围的民间公募基金会，也因深圳壹基金的成立而被打破。与此同时，由于民办公益组织总体上仍处于“先发展，后管理”的现实进程中，在政府监管及相关制度依据相对滞后的情况下，不少民间公益组织存在结构不合理、运作不规范、资源匮乏甚至公益私用等问题，有些甚至导致了严重的社会问题，如河南兰考孤儿收养所火灾、广西百色助学网违法事件等曾引发强烈的关注。事实上，公益性社会组织的生成动力无论是来自官方还是民间，内部治理的规范性和外部效应的公益性都应成为首要的评价标准和基本要求，这也是公益组织未来的发展方向和原则。

四、强国家背景下社会组织的发展倾向

改革开放以来，作为国家与社会关系持续调整的产物，社会组织的兴起始终面临“强国家”的主导，在由此导致的策略性、低制度化的政策环境中，“利益契合”程度的高低往往决定了社会组织活动空间的大小和功能发挥的模式。[27]另一方面，处于相对弱势地位的社会组织也在寻求自我发展过程中产生了相应的策略，按照互益和公益两种不同原则生成的社会组织各自形成了独特的发展倾向，笔者尝试将其分别归纳为“公益化”和“内卷化”两种模式。

(一)互益性社会组织“公益化”。

从生成逻辑来看，互益性社会组织作为“成员面向型组织”，其基本定位应当聚焦于组织内部，通过为成员谋利益、向成员提供产品或服务来不断获得和扩大生存发展的空间。理论上，此类社会组织的活动边界就是内部成员及成员利益的联结。[28]但由于可能涉及非体制化利益表达并演变为局部具有“多元主义”[29]1-4特征的国家与社会关系样式，在当前政治生态下，其并不为国家及其代理机构所充分认可。而且，以增进特定团体利益为核心取向的互益性组织由于受制于长期被国家力量整合与吸纳的路径依赖效应，短期内很难获得独立和自主发展，甚至可能沦为特殊时期被“清理整顿”的对象。为强化自身存在的合法性，适应国家一直倡导的“发挥提供服务功能”“促进社会公共利益”等政策偏好，不少互益性组织尤其是民间生成者不再纯粹将“互益”作为唯一的追求目标，开始突破这一组织属性的边界，逐步展现出日益明显的“公益效应”。以互益性社会组织中较为活跃的行业协会商会为例，其不但能协助政府完成部分公共职能，还越来越多地参与到慈善捐赠、扶贫救灾等公益事业中。其中“公益效应”最为突出的当属温州商会，据不完全统计，1995年至今全国各地的温州商会累计捐款捐物超过14亿元人民币，[30]慈善捐赠已成为温州商会最为著名的特征。更进一步，互益性社会组织不但在实践中倾向于“公益化”，还被赋予了理论上的正当性。以社区社会组织为例，有观点认为这种以自娱自乐为主的民间团体不应将自身的功能局限在自益或互益的相对封闭空间，而应实现从“内部效应”到”外部效应”的突破，不断拓展公益活动空间，以利于从外界、尤其是政府部门有效地汲取资源。[31]由此可见，公益化已经成为互益性社会组织发展过程中不容忽视的倾向。

当前，互益性社会组织“公益化”的扩展效应，与前文所述“非正式政治”“去政治的自主性”等策略类似，都是在自身合法性地位部分缺失、外部制度环境约束相对严格的情况下顺应“强国家”时代的理性选择，目的在于更好地维持组织生存、实现组织目标。不同的是公益化倾向具有更加普遍的意义，是大量互益性社会组织或多或少都会涉及的现实选择。与强调“NGO通过‘自我限制’的策略来获取国家给予相应自由活动空间”[32]的运作方向相反，公益化取向恰恰体现了互益性组织通过自身功能的拓展和突破来发挥政府期望的作用，特别是协助解决社会问题，并以此争取更大的生存和发展空间，包括自身利益诉求的表达。基于这一现实，目前需要关注的是如何在承担公益事业和提供成员服务之间取得平衡，避免互益性组织陷入背离自身初始生成原则、架空与其成员的关系的异化境地。

(二)公益性社会组织“内卷化”。

“内卷化”是美国人类学家格尔茨(Clifford Geertz)于1963年在《农业内卷化》一书中率先提出的，他将“印度尼西亚爪哇人因缺少资本、缺乏剩余劳动力转移的途径、加之行政性障碍， 无法将农业向外延扩展，致使劳动力不断填充到有限的水稻生产之中”的这一过程概括为“农业内卷化”[33]。此后，这一概念迅速被借用到中国研究中并取得了富有价值的成果，如黄宗智用“内卷化”来解释明清经济的增长，杜赞奇用“国家政权内卷化”来描述民国前期国家权力向地方社会的扩张等。在这些研究中，“内卷化”所描述的实际上是“一种不理想的变革(演化)形态，亦即没有实际发展(或效益提高)的变革和增长”[34]。从这一理念出发，当前公益性社会组织发展可以说也处于一种“内卷化”状态②。笔者尝试将其含义阐述为：在国家与社会关系调整的过程中，作为新型治理要素的公益性社会组织尽管已经大量出现，但很大程度上是国家行政力量以项目制治理的方式催生的，因而始终受困于官僚体制直接或间接的干预，远未成为真正独立的社会自治主体，仍然停留在既有国家与社会关系框架下而难以发生实际变革，进而演变为国家引导乃至控制社会的另外一种内在隐蔽机制，甚至还在很大程度上造成大量民间生成的公益性社会组织为追求资源而主动融入“内卷化”的趋势。具体而言，在官方和民间各自践行公益原则的总体格局下，官办公益组织由于涉及整体性政府体制改革而转型艰难，仍以官僚化运作为主导；民间生成的公益组织或是积极寻求承接政府购买服务等符合政策导向的资源支持，或是在维持草根运作的过程中面临被纳入官方准入制度放宽之后的监管视野下甚至被整合收编的现实挑战。总体上看，尽管公益性社会组织的产生及日益活跃的基本动力开始越来越多地源自社会力量的兴起，但是其发展“上限”则更多地取决于国家权力的导向。

公益性社会组织发展中的“内卷化”现象，既是国家面对社会力量崛起时主动在实施间接控制和内容引导等方式上进行调整的结果，同时体现出这种外在调整不够彻底甚至出现反复的问题，反映了国家力量的延续性及其相对于社会力量的主导性。这种“没有实际发展的变革”集中体现在当前最具代表性的“内卷化”机制——政府购买服务上。目前政府购买服务作为行政体制改革的配套措施，已经在全国范围内普遍推开，并逐步形成了规范化的制度框架予以约束，但是这种机制可能会由于基层政府的权力约束、自上而下的压力型体制、非对称的资源依赖关系、组织成员的理性约束等原因而无法真正践行契约外包或合作治理的精神。[35]从积极的角度看，“内卷化”模式在保持既有国家与社会关系不产生根本性变革的同时，也附带有公益性组织所需的资源供给和制度放松，这客观上有利于整体处于初创阶段的公益性组织的生成和发育，因而在现阶段会成为此类组织寻求更好生存状态的一种主动和优先选择并积极融入。但是，以项目制运作的政府购买服务由于覆盖面有限，可能造成公益性组织两极分化的马太效应：有条件承接政府购买服务的公益类组织发展状况愈来愈好，草根运作的弱小公益性组织因无法得到足够的支持而难以获得成长，这是项目制治理模式不可避免的结果。实际上，无论是依附于官方资源支持的活跃组织，还是处于自由放任状态的草根组织，都不完全符合社会力量成长的长远方向，市民社会真正需要的是具有独立性、资源汲取能力强、能与政府真正进行“合作治理”而不是“依附治理”的机构，这是公益类社会组织的发展方向，应该成为日后社会组织领域的中坚力量。

五、结语

针对学界长期以政府管理社会组织的方式作为考察国家与社会关系的切入口、未能对社会组织本身的能动性给予足够关注的研究现状，本文在回顾了以社会组织发展为经验基础而形成的关于国家与社会关系的本土化理论框架之后，特别梳理了聚焦社会组织寻求自身生存与发展而采取的各种策略及其实践的典型经验研究。由于此类研究多属于个案观察，其结论在适用性方面稍显不足。基于这一考虑，本文以提高结论适用性为基本目标，分别从互益和公益两种组织建构的内在属性出发，深入探讨了社会组织的具体生成逻辑，并结合现实考察它们主动寻求自我成长的策略和倾向，归纳出“互益性组织公益化”和“公益性组织内卷化”两大发展倾向，以更加深入地理解强国家背景下社会力量的成长。

近年来国内关于社会组织发展的研究不断深入，经历了从强调国家与社会之间权力分配状态的结构研究向关注组织生存策略的行动研究的转向，越来越多的学者开始注重对社会组织自身能动性及其实践的考察。值得一提的是，在行动研究中，不仅需要将社会组织作为案例对象，通过考察其行动策略来间接洞察国家与社会之间相互交融的机制，达到理论提升的目的，更应该将社会组织作为直接研究对象，深入考察其微观运作及发展规律以深刻理解社会力量的成长。更进一步地，还需突破已有局部经验观察的局限性，实现一定程度的综合与超越，在结论普适性方面有所推进，本文就是这样一种尝试。

注释：

①“总体性社会”是由孙立平等提出的用以描述改革前的中国社会结构形态的概念，其含义是“社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一，国家与社会合为一体以及资源和权力的高度集中，使国家具有很强的动员与组织能力，但结构较为僵硬、凝滞”。参见孙立平等.改革以来中国社会结构的变迁[J].中国社会科学,1994,(2)。

②有学者提出社会组织发展已陷入“内卷化”困境，参考胡宝荣.发展中的社会组织：内卷化及其超越[J].甘肃理论学刊,2010,(2)。本文认为这一观点过于笼统，主张“内卷化”主要适用于公益性社会组织这一子类别。

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责任编辑：王升平

2016—04—02

广州市社科规划课题《社会组织推动城市治理创新的路径研究——以广州为例》(编号：15Q35)。

李强(1987—)，男，山东滕州人，广州行政学院公共管理教研部讲师，主要研究方向为政治社会学。

D638

A

1008—4533(2016)04—0041—07

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.04.006