新常态下政府城市治理能力建设研究——以城管执法为例

杨 　 杨

(西华师范大学 管理学院，四川 南充 637000)



新常态下政府城市治理能力建设研究
——以城管执法为例

杨 杨

(西华师范大学 管理学院，四川 南充 637000)

摘要：以城市治理过程中的城管执法为例，通过对当前城管执法过程存在问题与困境的分析与思考，从法治思维和制度设计出发，在兼顾执法者和执法相对人双方合法利益的基础上，力求在法律规范、制度创新、数据技术和治理理念等方面提出改进的建议，以加强政府的城市治理能力建设。

关键词：新常态；城市治理能力；城管执法

城管执法自1996年确立至今，伴随着城市规模的不断扩张，各地城管执法部门的权限也在不断增添新的内容，管理的范围也在不断增大，从市容到环境，从交通到路边商贩的管理，几乎无所不包，成为体现政府治理能力的重要标志。在权限范围扩张的同时，城管执法过程中的很多问题也相伴而生，并且在很长的时间里，城管执法的效率和效果仍然不尽如人意，甚至在一些地方，执法者与被执法者之间的矛盾愈发激烈，不时地吸引全国观众的注意力。在当前新常态的大环境下，如何进一步规范城管执法行为，打造服务型政府机关形象，提升政府的治理水平，显得尤为重要。

1新时期城管执法的现状

2014年10月，党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的要求，从而全面开启了建设法治中国的新征程，法治建设呈现新图景。2015年10月，党的十八届五中全会继续将依法治国作为“十三五”的重要任务和目标之一，法制已然成为政府治理的一种常态化机制。新时期的政府治理要求为解决城管执法中出现的一系列问题提供了契机，为城管执法人员从“管理”向“治理”的思维转变提供了机遇，对行政效率的提高和更好地服务群众提出了新要求。但是问题的解决是一个长期的过程，当前的城管执法依然存在执法依据欠缺、理念落后、人员素质偏低和执法环境恶劣等问题，与政府提高行政效率和加强为人民服务职能的初衷相背离。为了打造良好的政府形象，实现社会的公平与正义，必须在厘清问题出现原因的基础上真正地采取措施去解决问题，从而更好地面对城管执法这种本身就很复杂的政府行政行为，在提升政府治理能力的路径选择中，提出有利于改进城管执法的策略与建议。

2城管执法过程中不良现象的原因分析

2.1城管“暴力执法”、群众“暴力抗法”现象出现的原因

在城管执法的过程中，时不时地就会出现城管“暴力执法”的身影，而与之相对应的则是群众不断的“暴力抗法”行为的出现。如2015年4月9日，郫县的四川师范大学成都学院门口城管人员殴打商贩李某的事件。再如之前的2015年3月31日，南京市玄武区城管举办执法公众开放日活动劝阻占道经营时，一名摊主挥刀刺向城管队员，将一名执法队员的手部和腿部刺伤，类似事件不断出现。群众的“暴力抗法”行为是与城管的“暴力执法”相伴而生的，不时出现城管执法人员“被暴力”事件，执法者与被执法者之间的矛盾渐趋激化，执法环境越来越恶化，导致城管执法在肩负更多责任的同时，也陷入执法困境，严重影响了政府治理能力的提升。

首先是立法方面的不足和执法方式欠合理。城管执法在立法制度上的一些不足，历来为人们所诟病，正是由于在全国层面缺乏统一明确的法律规范，城管人员的主体地位、执法内容等都未能统一和明确，各个地方的制度和办法显示出很大的差异性，再加之当涉及到群众的切身利益时，执法人员不遵循法定的程序，处理方式简单粗暴，甚至出现“替政府打你”的雷人之语，都使城管执法处于一种尴尬境地。

其次是城管执法队伍数量庞大且人员素质不高。法律的威严在于法律的执行，执法人员素质的高低好坏直接影响到法律实施的实际效果。在建设法治城市、提升政府服务水平的进程中，很多机构尤其是新成立机构的人员编制与素质问题已经成为一大困扰，城管执法人员的素质问题尤为突出，由于遴选的无序和标准缺失，势必导致在执法人员管理、执法队伍建设等方面出现问题。

再次是城管执法监督机制的缺失。从理论上讲，综合执法机构的监督体系应该是比较健全的，因为这样的机构自成立之日起，就注定将被赋予更大的职权范围，担当比其他机构更多的责任，但现实情况中的城管执法却远远不是这样，监督变得很无力，带有很大程度的先天监督不足、后天监督不力，使整个监督效能大打折扣，简单的执法过程录像并不能很好地解决这个问题，必须设计出更好的制度。

最后是双方利益存在“零和博弈”风险。“暴力执法”和“暴力抗法”的结果注定使双方的合法权益都得不到很好的保障。对于城管来说，虽然现在城管执法的过程会有视频记录，但是也并不能有效地阻止恶性事件的发生，尤其是对于本身就处于弱势地位的群众，更是无法对其切身利益形成有效的保护。看待同一问题的不同视角和理念是形成执法者和执法相对人之间矛盾的根源所在，因此应该设计出更好的解决问题的办法。

2.2弱势群体与城管的“和平”博弈——“流动战”

在“暴力执法”“暴力抗法”的激烈冲突之余，更多的是商贩等弱势群体与城管的“和平”博弈，弱势群体将之称为面对城管“管理智慧”的一种“生存智慧”，不冲突、不暴力，你来我躲，使用流动性战术。看似滑稽，却也是一种无奈之举，深刻反映了两者之间存在的矛盾。

3新常态下提升城管执法能力的建议

3.1健全立法保障机制，保护当事人的合法权益

保障机制的确立不仅体现在国家的高阶立法方面，应该在《行政处罚法》的基础上，整合全国各地的行政法规、规章，总结现实中的执法经验，尽快制定一部完备的国家层面的法律，规范全国的城管执法活动。要注重对城管执法人员利益的保障，深入到执法前、执法中、执法后等各个环节，让城管执法人员减少后顾之忧。与此同时，还要保护执法相对人的合法权益不受侵犯，尤其是《宪法》规定的公民的人身自由权、生存发展权、平等权等。执法部门要建立权责清晰、行为规范的行政处罚自由裁量权限，严格控制自由裁量权在执法过程中的使用幅度和强度，杜绝自由裁量权就是“自我权力”的特权主义思想，坚决避免随意收费、任意罚款的现象，不断提高城管执法人员的依法行政水平。

3.2转变城管执法理念，合理平衡公民生存权与城市管理权

城管执法人员应该树立正确的执法理念，这是执法人员能够正确执法的思想基础。思想对行动有指导作用，好的思想对行动产生积极的影响，而错误的思想对行动会产生错误的指导。首先在城管执法人员的遴选上，应该考虑全面纳入公务员考试选拔的程序中，为城管执法组织输入有知识、专业强、知法、守法的新型人才，带动提高执法人员的普遍素质；其次是做好培训、宣传工作，相关的法律知识应该定期、定点、定人地交流学习，促使城管执法人员形成先进的执法理念，多一些治理观念少一些传统的管理式思维，减少和杜绝暴力执法等不良执法行为的出现，坚持疏导与封堵相结合，以疏导为主的原则，严格遵守行政执法程序；再次自觉地接受社会各方面的监督，拓宽监督渠道。“阳光执法”的作用不仅仅是对执法者的监督，也是对执法者合法权益的一种保护，一方面是防止权力的异化，另一方面也是对权力“被异化”的有效防范。城管综合执法工作与民众的生活息息相关，联系紧密，很大程度上已经成为民众判断政府治理能力的标杆，执法手段的运用理应体现出城管执法能力的提升。

3.3成立相关的商贩行业协会，在自治的同时加强对话机制的建立

《城市市容和环境卫生管理条例》规定：“市、县、镇人民政府在制订城市、镇规划时，应当确定相应的经营场所，供农产品、日用小商品等经营者从事经营，规划修改前，划定一定的临时经营场所。”这意味着市政管理者已经意识到商贩与市容市貌之间并不存在根本性冲突，通过合理的制度安排，完全可以做到城市环境与商贩权利的共赢。虽然还是有将小贩的经营活动区域固定化、场所化的倾向，但是在当前也不失为一种比较好的处理方式。在市政管理者的管理方法发生转变的同时，商贩也应该积极作为，成立相关的行业协会，进行自我管理、自我治理，制定行业规范，新进入者不但要得到政府的相关许可，还应该在行业协会备案，履行相关的业务要求，诚信经营。与此同时，商贩联合起来也可以更积极地以集体形象去使用正规的途径维护自己的合法权益，减少街头暴力等不和谐现象的上演，建立起平等协商处理问题的机制。

3.4借助数据科技力量，建设“智慧城市”

互联网时代，尤其是大数据技术的出现，为公共服务领域的变革提供了极大的助推力，也为政府治理能力的提升提供了契机，很多领域(如交通运输、环境监测、医疗卫生、治安防控和垃圾分类处理)通过将相关数据进行集成、分析和处理来为公共治理提供坚实的基础，取得了不错的效果。在处理城管与商贩的矛盾时，可以积极地探索将大数据技术进行合理恰当的运用，来提高治理的效果和效益，比如通过设立专门的机构，将市场上的商贩进行统一管理、备案，颁发给专用的储存有业主基本信息并且方便识别的电子卡片，一方面作为合法、诚信经营的标志，另一方面有助于政府部门通过对各种数据的整合制定合理的公共政策，引导商贩等业主群体向着更加良性的方向发展。通过建立商贩信息平台的方式也可以广泛地搜集群众对公共服务提供的有效性、改进之处以及自身偏好表达等信息，帮助政府部门更好地进行政策规划，为建设“智慧城市”、提升政府的城市治理能力提供有益的帮助。

3.5促成多元主体参与，合作共治

城管执法过程中之所以会有各种各样的问题和暴力冲突，究其原因还是治理的过程中，大多数情况下只是涉及了城管执法者和商贩等被管理者双方的利益，在管理者的管理思维尚未向治理转变的同时，又缺乏其他主体的介入与调和，很大程度上影响了执法的水平和效益。提倡的做法应该是积极地促成多元主体共同参与，不但包括城管执法者、商贩，也应该包括公众媒体、组织协会等主体的加入，形成一种各参与主体平等参与社会治理的景象。将城市建设成为和谐、宜居的场所，减少占道经营、环境污染等现象，单靠“压制性”的管理很难奏效，更重要的是要相关的社会主体都积极地担负起自己的责任，尤其是为弱势群体保障自身权益寻求适当的方法和途径，形成一种“能够融合多元价值冲突的新理性”，即“合作理性”的氛围，这对于处于转型中的政府来说尤为重要。切实将促进社会的公平与正义作为自身的责任和义务，缓解和协调不同利益主体间的矛盾冲突，推行能够反映社会整体利益、保护和促进社会弱势群体的公共政策，是改善与提升政府城市治理能力的当务之急。

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责任编辑：卢宏业

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2016.03.017

收稿日期：2016-01-20

基金项目：2015年西华师范大学大学生科技创新项目“基层治理能力现代化对于化解‘城管式困境’的影响研究”(B2哲学社会科学类)

作者简介：杨杨(1988—)，男，山东德州人，助教，研究生。研究方向：行政管理、地方政府治理。

中图分类号：D63

文献标志码：A

文章编号：1674-6341(2016)03-0039-02