潍坊市城市管理综合行政执法问题及对策

祝利民

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

潍坊市城市管理综合行政执法问题及对策

祝利民

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

城市管理综合执法权合理配置有三个基本理论，即城市分权制衡理论、公共管理理论以及“大城管”理论。针对潍坊市城市管理综合行政执法方面存在的问题，借鉴美国、日本、德国、我国香港地区以及大陆几个主要城市综合执法的经验，潍坊市城市管理综合执法应在完善执法体系建设、建设高素质的执法人员队伍、将分散经营者相对集中在合理的范围内以及完善相对人救助与救济制度上进行改进和完善。

城市管理；综合行政执法；对策

在依法治国的大背景下，城市管理综合行政执法是法治政府建设的一个重要组成部分。潍坊市城市管理综合执法虽然已经取得了良性发展，但在发展过程中也暴露出诸多问题。创新和发展城市综合行政执法的基本理论，并以此为指导，针对实际问题，寻找适合潍坊市城市管理综合执法实际的对策，是深入贯彻中共十八届四中全会提出推进综合执法的部署要求的必由之路。

一、城市管理综合行政执法权合理配置的基本理论我国城市化进程正在加快，而城市管理综合

执法问题一直在曲折中前进。城市管理综合执法权配置的理论学说主要有以下三个：

（一）分权制衡理论

广义的行政权，包括行政立法权、行政命令权、行政处理权、行政监督权、行政裁决权、行政强制权和行政处罚权等。行政权的行使主体是行政机关,而行政权的合理配置关系到行政相对人的切身利益,也关系到社会秩序的正常运行。立法、行政、司法三权分立的思想，是城市管理分权制衡理论的基础。“要实现对行政权力的有效制约和合理配置,从而达到限制政府权力,维护公民权利的目的。”[1]46法国思想家孟德斯鸠等进一步继承和发展了洛克的思想，逐步深化和完善了权力分权与制衡理论，并为西方城市管理提供了理论基础。这种分权制衡的理论，是西方社会历史发展的产物。一方面，公民为了争取到更多的政治民主权利,与统治阶级作了很多斗争；另一方面,分权理论也是西方资产阶级革命后，新政权推翻旧政权，各方势力平衡的结果。从一定意义上说，权力分权与制衡理论不适合于所有国家。但是，权力分权与制衡理论的某些优点可以借鉴和利用。比如，该理论是从对权力的制约和合理配置，以及保障公民权利的角度进行考量的，这种安排具有一定的合理性，可以防止行政权力的过分泛滥。在依法治国基本方略的指导下，行政权的合理配置亦应在法律的框架内进行。

（二）公共管理理论

现代城市管理离不开公共管理理论的支持。公共管理是政府主导的、整合了各个公共部门的管理资源，运用一系列规则和制度，对社会公共事务进行合理治理的过程。现代社会，一些非政府性的公共组织、基层自治组织以及社会团体，在公共管理方面越来越凸显出其重要作用。但是，管理这些公共组织的，主体还是在政府。政府虽然不直接参与某些公共事务的管理，但是管理规则的制订还是在政府。目前，我们还是以政府为绝对主导地位建立起一系列规则、制度，实行对城市的有效管理为主要的选择。而如何运用行政手段对社会公共事务进行治理管理,是公权力的实施和再分配的重要课题。

（三）“大城管”理论

“大城管”理论是伴随着城市化进程的发展而发展而来的。随着城市化的发展，城乡一体化建设进程也在加大，城市对一个地方经济发展的带动作用越来越重要。如何管理好治理好城市，让城市更好地发挥带动作用，是新形势下面临的重大课题。城市管理，不仅仅是管好一座城市，而应站在更高、更远的角度上，运用一系列政策、措施，进行规划和管理，并带动社会的全体人员参与管理，形成多元化的城市管理体系。“大城管”理论,旨在构建内外协调一致、分工合作的城市综合管理体制,统筹规划协调各个职能部门,达到法律效果与社会效果的统一，以树立良好的政府形象,推动城市现代化的进程。

二、潍坊市城市管理综合行政执法存在的问题及原因

潍坊市城市管理综合行政执法近些年已经取得了很好的成效。但是，还面临着很多亟待解决的问题。特别是，重大恶性事件还时有发生，造成了比较大的社会影响。①据报道：2013年10月26日凌晨2时多，一辆有超载嫌疑的货车进入昌乐县城，正在巡查的昌乐县城管执法局直属二中队中队长田敬森带领队员将其拦下后，货车司机突然加速，将正准备上前检查的田敬森卷入车底，执法车也被撞出近20米，34岁的田敬森因公殉职。案件发生后，在附近执勤的交警带领两名城管队员一路追赶，大货车一路闯卡、撞坏警车，司机还找来亲朋拦截警方追捕后逃脱。当天上午，大货司机李某被抓获归案。详见《潍坊日报》2013年11月18日《夜查大货，他牺牲在车轮下 昌乐县城管执法局直属二中队中队长田敬森巡查时殉职》一文。总的来看，潍坊市城市管理综合行政执法存在的主要问题及原因如下:

（一）执法依据粗放，容易导致执法权泛滥和行政不作为两个极端现象的发生

1996年的《行政处罚法》是城市管理综合执法权的源泉，首次明确了相对集中处罚权制度。根据国务院法制办公室《关于在山东省潍坊市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，潍坊市人民政府于2003年2月26日通过了《潍坊市实施城市管理相对集中行政处罚权规定》（以下简称《规定》），自2003年4月1日起施行。潍坊市城市管理行政执法局也制订了相应的《潍坊市城市管理相对集中行政处罚权实施细则》（以下简称《实施细则》），亦自2003年4月1日起施行。从《规定》的内容来看，统一由城市管理执法监察机构行使市容环境卫生、城市规划、工商行政、公安交通管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权以及省、市人民政府规定的其他职责。该《规定》成为城市管理综合行政执法的重要依据，在实践中发挥了积极的作用。不足之处主要有：一是管得太多，而且缺乏清晰的边界限定。这样容易导致滥用权力的可能性，也可能会使执法者无所适从而导致行政不作为。二是很多事项没必要，也不可能由城市管理综合执法部门来行使。如，《规定》第三章城市规划管理方面第三十一条“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，责令停止建设、限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，责令限期改正，并处以土建工程造价的3%至10%的罚款。”这明显是城市规划建设部门的主要职责。三是个别条文对罚款数额的规定幅度过大。如，第41条、42条等均对违反《规定》的行为作出了罚款2万元以下的规定。容易导致实践中不好掌握罚款的标准和数额，也容易导致罚款权被滥用。《实施细则》虽然作出了进一步详细的规定，但也存在同样的上述问题。

（二）综合执法人员素质参差不齐，执法方式简单粗暴

从全市范围来看，城市综合管理执法人员数量严重不足，且素质高低不一。为弥补人员数量上的缺陷，各执法单位聘用了不少合同制人员。但这些人员的待遇低，其教育培训也严重不足，执法效果可想而知。而且，这些人员的执法主体资格亦无法律上的依据。实践中，执法人员（包括聘用合同制人员等）往往治理有余，引导不足。罚款、驱赶、踢摊成为常态，常导致矛盾激化，城管打人的事件屡屡被媒体曝光。比如，城市管理执法人员,作为城市管理一支重要力量,其文明素质直接关系到政府的形象和法律的权威。如果这支队伍素质良莠不齐，城市管理综合执法难见其效。暴力执法损害的不仅仅是当事人的权益，更损害了党和政府的形象。加强城市管理综合执法，为的就是让老百姓有一个更好的生活和工作环境。执法人员素质上去了，执法方式进步文明了，暴力执法、暴力阻法的悲剧才不会一次次的发生。

（三）执法程序不规范，执法的正当性经常遭到质疑

随着依法治国战略的不断推进,城市管理行政执法逐步走向规范化、合法化的轨道。但是，执法程序不规范的顽疾依然存在，在很大程度上影响了执法的公正性、正当性，也经常遭到当事人以及社会各界人士的质疑。程序公正是实体公正的前提和保障，没有程序公正，无所谓实体公正。但是,受传统的“重实体、轻程序”观念的影响,城管执法部门往往以追求所谓的效果为理由，忽视执法程序的规范化、合法化。表现在当事人陈述、辩解的权利不能得到保障、重大处罚决定没有举行听证等。在现代依法治国的大背景下，“参与、对话、论证、互动已经构成了现代法律程序的基本特征，并集中体现在了程序正义的观念之中。”[2]261如何将程序正义的理念、措施落到实处，是一个重大而又迫切的问题。

（四）没有从切实解决群众的实际困难角度进行综合考虑，导致执法效果不好

乱摆摊、占道经营等种种影响城市管理的现象，本质上是没有生活来源的群众为生存而不得已之举，如果不从切实解决群众实际困难的角度进行治理和疏导，不能从根本上解决他们的生计问题，综合执法效果将大打折扣。在城市管理综合执法过程中,公共利益和小商小贩的个体利益有时是冲突的。小商小贩有生存的利益需求,而部分居民的消费需求也是小商小贩存在的重要条件，但这些可能与全体城市居民的有序环境利益相冲突。如何平衡这些利益，并纳入法治化轨道，是城市管理综合治理要重点考虑的。但是，目前的管理措施趋向于治理为主，疏导不足，导致“敌疲我打,敌追我跑”的恶性循环。虽然各地尝试为小商小贩们划定了一定区域，可以在规定的时间段内经营，但这些区域和时间段的划分是否合理，并没有科学的决策程序。小商小贩的生存需求和部分市民合理的消费需求不能得到满足，综合执法的效果自然不会好。

（五）综合行政执法缺乏有效救济途径，相对人维权难

城市管理综合行政执法的复议和申诉是对被执法者的一项救济权利。国家有《行政复议法》、《行政诉讼法》等相关法律法规，并有信访投诉等制度，以保障行政相对方的权利。但在实践中，行政复议的案件少之又少，行政诉讼的案件也不多，并且胜诉率很低。这一方面有相对方法律意识单薄，素质不高的因素，也有相关部门人为设置障碍，甚至相互偏袒的因素存在。这在城市管理综合行政执法领域，相对人通过复议或行政诉讼的方式维权的比较鲜见。因为，对于大多数城市管理综合行政执法的执法行为来说，行政相对人申请行政复议或者提起行政诉讼维权成本过高。而在行政机关作出可能重大影响相对人的生活生产的行政决定时，采取举行听证会的方式固然可取，但往往这种听证会也成了走形式，听证会程序的正当性屡遭质疑，这使得城市综合行政执法的事前救济也落空。

三、城市管理综合行政执法制度的经验借鉴

（一）国外的几个国家

美国的城市管理制度比较健全，各州政府可以根据实际情况进行部门的设立和法律法规的制定，鼓励居民参与到城市建设中来，对一些街头小贩发放营业执照，完善的行政机关内部监督制度、健全的司法监督制度等在实践中发挥了重要作用。

日本比较注重发挥地方公共团体的作用，鼓励提倡人民直接参与，把行政执法活动刑罚化，司法行政程序强制化，确保行政执法活动有效地进行。

德国城市规划的机构编制和管理工作都必须按照法律统筹安排。公众参与规划的起草、审查、批示等各项工作。城市管理职能部门属于秩序局，相对集中拥有规划、工商、卫生和环保部门的职权职能，其处罚过程要经过严格的程序合法进行。

（二）我国香港地区

香港没有设立专门的城市管理综合行政执法机构，但其城市管理效果很好。其完整、高效的行政执法体系的划分是关键。政府对城市管理综合行政执法的监督很全面，力度也很大。比如，通过各种手段从各个主体、各个层次、各个角度进行监督，实现城市综合管理的高效运行。

（三）国内几个大城市

北京市的城市综合管理一直走在全国前列。宣武区是首个经国务院批准同意实施城市管理综合执法的试点地区。经多年努力，多头执法、权力叠加及条块分割等问题已解决，行政执法的权威和效率大大提高。北京崇文区的城市管理重点放在改善民生上来,力促单一管理向社会化管理的转变。在管理方式和形式上,把先进的信息技术手段融入到政府管理模式当中。并且，加强宣传,让更多的市民参与到政府城市管理工作当中。在执法手段上,多次通过联合执法的方式加大执法的力度，取得了良好效果。为有效化解执法过程中的矛盾，还创新了柔性执法的方式。即将“谈判技巧”引入执法，缓解矛盾,避免发生冲突。

上海市在集中行使行政处罚权上取得了良好的效果。根据国务院有关文件精神,先后制定了《关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》、《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》等，在各区县广泛开展了城市管理综合执法权的执法工作,行政机关的执政力大大提高。并且，以综合执法为方式,对涉及到的公共管理的权力又分成市、区、街道三级，各级各司其职。

广州市城市管理工作的重点近些年集中在加强综合执法力度上。在责任、权限的划分上，明确、具体。甚至包括经费的预算等，也逐步做到清晰、明确。2008年，广州市又进行了大规模的城市管理职能部门的大部制改革。城市管理部门成为独立的实体行政单位,拥有市容市貌、城管综合执法、道路卫生、市政建设等多个领域的行政执法权。这次大部制改革为职能的优化起到积极作用。

四、潍坊市城市管理综合行政执法的对策

（一）完善执法体系建设

根据全国人大的授权，山东省人大常委会决定，从2015年8月1日起，潍坊市可以制订地方性法规。这给城市管理综合执法体系建设带来了新的契机。完善的执法体系是城市管理综合行政执法的前提。一是要建立和完善公民参与制度。要建立畅通的利益表达机制,及时发现并疏导群众的需求。要制订相应的公民参与的制度和规范，使公民参与制度化、规范化。要将民众参与规范性文件的制定纳入执法体系建设，使法治建设更符合民众实际；二是要合理划分城市管理综合行政执法权限。执法权限不清晰，会导致行政执法体系的混乱，出现行政不作为、乱作为的现象。对城市管理综合行政执法主体、机构编制、执法人员身份，以及城市容貌卫生、城市规划、城市交通状况等涉及城市管理的各方面，应出台相关的规定予以明确。并应对无权作出的行为，加以禁止性的规定；三是丰富城市管理综合行政执法的方式。城市管理综合执法的方式，并非只有行政处罚。先服务后管理，是城市管理综合行政执法首先要考虑的模式。比如，小商小贩乱摆摊的问题，其存在的原因是能给周围的居民带来便利。执法，应该在行政相对方和居民利益间寻求一种平衡。如何平衡，则是重点。疏堵相结合，才是解决这类问题的基本方法。政府应加大对城市管理的财政投入，并给予小商贩相应的政策支持，同时加大监督检查的力度；四是建立较大数额罚款等处罚方式听证制度。应当进一步明确规定，申请听证是当事人、有利害关系的第三人的法定权利。并且，应进一步明确当事人聘请律师参与听证的权利，这必将在推进行政处罚的公正性上大有裨益。

（二）加强教育培训，建设高素质的执法人员队伍

没有高素质的执法人员，再好的制度也是摆设。一是加大对执法人员的业务培训和心理疏导。通过定期或不定期的业务培训、外出参观学习等，可以交流经验，提升业务能力。另外，城市管理综合行政执法人员面临的工作压力大、当事人的抵抗情绪强等因素，往往容易导致执法人员出现不同程度的心理问题。缓解执法人员的压力，使其积极面对各类行政相对人，才能更好地干好城市管理工作；二是完善内部监督制度和执法责任追究制度。切实推进行政执法责任制是内部监督的关键，使内部监督更直接、更便捷。行政系统的自我约束机制既包括上级行政部门对于所辖的下属行政部门的监督,还包括监察、审计等方面的监督。另外，建立执法人员的过错责任追究制,通过各项制度、措施的保障,将执法责任制贯穿到执法的全过程,从而建立起依法高效的执法队伍；三是完善对执法人员的考核、升职制度。对城市管理综合行政执法人员要加强管理，建立定期考核评估、升职机制。不合格者，进行再培训教育或是调离执法队伍、给予相应处罚等。对于日常表现优秀者，应给予相应的奖励，并在提拔、升职上优先考虑。特殊贡献者，可破格提拔。如此，才能充分调动城市管理综合行政执法人员的工作积极性，保证执法工作良好、有序的开展。

（三）变治为导，将分散经营者相对集中在合理的范围内

充分发挥社区的作用，是城市管理综合执法的重要手段。一是可以凭借社区建立非正式的小商贩组织。因为在实践中,城市小商贩们多数是依附于社区、街道经营，可以把长期在某个社区经营的小商贩们组成一个非正式的基层组织。该组织可采取建立非正式性的小商贩协会，通过定期开会等形式及时向有关部门反映群众诉求，以及时化解矛盾纠纷；二是可以社区为单位，合理划分经营区域，限制经营的时间和地点。将小商贩的经营控制在可控范围内，从而有效解决难以治理的顽疾。

（四）完善相对人救助与救济制度

救助与救济制度是城市综合管理不可缺少的一环。一是结合实际，切实解决困难群众的生活问题。城市管理综合执法的相对方，往往是经济比较困难的小商贩们。其违法经营，也自有其苦衷。对这类人群，在采取治理与疏导的同时，对有特殊经济困难的个体，切实解决其眼前的实际问题，才能更好地管理；二是畅通群众与政府沟通的渠道。相对方与执法人员不应是对立的主体，而应当同是城市建设的主体。为公众创造意见反馈和平等对话的平台，及时倾听和反映群众的诉求，及时解决面临的问题，才能更好地管理好城市；三是完善城市管理综合行政执法行为的复议和申诉程序。复议和申诉，是给相对方程序上最后的救济。要给行政相对方释明诉讼的权利及其他维权的途径。行政复议与行政申诉渠道的畅通，不但是保障相对方权利的最终措施，也必将深入推进依法治国的基本方略。

[1][英]洛克.政府论：下册[M].北京：商务印书馆,1999：46.

[2]徐亚文.程序正义论[M].济南:山东人民出版社,2004：26.

责任编辑：王玲玲

D922.1

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1671-4288(2016)04-0034-05

2016-05-16

2015年度潍坊市社会科学规划重点研究课题“潍坊市城市管理综合行政执法问题及对策”（项目编号：潍社科学术委发[2015]2号）

祝利民（1980-），女，河北沧州人，潍坊学院马克思主义学院讲师，博士。