党内执纪方式的历史考察

李天昊

(中共中央党校　政法教研部，北京　100091)



党内执纪方式的历史考察

李天昊

(中共中央党校政法教研部，北京100091)

新民主主义革命时期，党内执纪方式初步形成了“运动式”执纪方式。中华人民共和国成立至文化大革命时期，“运动式”执纪成为常态，党内执纪强调被调查人自我批评，并在建国初期不限制人身自由，但后来广泛运用隔离审查措施，形成以党代政的执纪方式。改革开放以来党内执纪方式不断规范化、法治化，并呈现出党政分开执纪趋势，“两规”措施在此间形成。

党内执纪;执纪方式;历史考察

党内执纪方式就是中国共产党调查党内违纪案件的具体方式。“历史没有政治科学将一事无成，而政治科学没有历史将是无本之木。”[1]罗马不是一天建成的，当今中国共产党执行党纪的具体方式经历了一个历史演化的过程。笔者以中华人民共和国成立和文化大革命结束为节点，分三个历史阶段考察党内执纪方式。

一、党内执纪方式(1921-1949)

1921年至1949年，中国共产党领导全国各族人民进行新民主主义革命，该时期的特殊任务和社会背景直接决定了这一时期的案件权重以政治案件为主，经济案件处于次要地位。党内执纪工作以配合革命需要为出发点和归宿，党内执纪的规范体系完全没有建立，执纪方式比较简单、落后，甚至有些执纪方式是愚昧的。

1.重视言词证据，不排斥刑讯逼供

党内执纪特别重视言词证据，并且不排除以刑讯的方式获得之。在苏区肃反的过程中，很多忠诚的党的干部被错误地处理，大部分是因言获罪，如1931年1月，红十二军召开纪念李卜克内西、卢森堡、列宁大会，会上有人公开喊“拥护第二国际”、“社会民主党万岁”(当时被认为是反革命集团)等口号，这些人随机被逮捕和治罪，人数超过10人。[2]言词证据包括被调查人供述和证人证言，执纪人员往往从言词证据中获得线索，再找一些旁证辅助定案。由于言词证据、特别是被调查人供述对案件突破的决定性作用，刑讯的方式不可避免。1931年12月，毛泽东在主持苏区中央局时向苏区各级党组织发出了《中央局给各级党部的信——关于反AB团及其它反革命派别的斗争问题》，一针见血地指出：“因为政治保卫处的系统与工作没有建立，我们去侦查AB团(反布尔什维克组织——笔者注)的组织，只有依凭AB团的供词，这些供词的真实与否，只有凭着‘估量’。这是我们反AB团斗争中的最大弱点。因为这个弱点，许多同志在肃反工作中过于相信供词，甚至反革命派有计划故意乱供的阴谋也不易察觉，审问的技术偏于肉刑，‘苦打成招’的事实确存在。”[3]

2.部分执纪方式愚昧、落后

民主革命时期愚昧、落后的具体执纪方式很多，我党当时的依靠对象普遍为没有文化、勤苦劳作的劳动群众，所以有的执纪人员“竟以识字多少、手上有无茧吧、皮肤黑白来判断好人坏人。”[4]再如前文中提到的仅凭“估量”供词定案的执纪方式，以及根据亲疏远近株连的执纪方式，都是极不科学的。土地革命时期红三军“肃反”，在夏曦的主持下，“许多基层干部都被以国民党‘改组派’的罪名逮捕，并在几天时间即惨遭杀害。一旦被认为是‘改组派’，就连平时与之感情比较好的同志或因老乡相识，被发现彼此说句话也会受到牵连。”[5]再如许继慎被张国焘杀害后，有数千人被牵连诛杀，当时张国焘所在的鄂豫皖苏区被杀害的有万余人，因许继慎被杀害的人在鄂豫皖苏区的五分之一强。[6]

在特定时期和特定根据地内，党内执纪不取决于事实，而取决于个别领导人。如张国焘一到鄂豫皖苏区后，所作所为遭到苏区党政军干部的抵制，盛怒之下决定对苏区“大换血”。“肃反”就是大换血的重要一步。[7]“1931年1月，由王明左倾路线把持的党中央派夏曦来到湘鄂西苏区。……凭夏曦一句话，保卫局就可将被“审查”对象逮捕或处决。手段是逼供、诱供、指明问供，凭屈打成招的口供罗织罪名，定案处理。”[8]

3.省去调查、审理程序直接处分

很多案件的查办无调查、审理程序，直接给予处分，处分包括剥夺生命。在党内执纪过程中，对逮捕的要求很低，限制人身自由几乎成了党内执纪的通例。党的机构实际享有逮捕党员的权力，逮捕多利用通知开会的名义并在会场上逮捕。如“张国焘派人通知任炜章参加‘军事会议’，在会场上将其关押起来。”[4]很多案件省去调查环节，从逮捕到处决只用短短几天。“1933年4月下旬，夏曦派人通知段德昌到中央分局驻地金果坪开会，一到分局，段德昌就以‘改组派’、‘逃跑主义’等莫须有的罪名被逮捕。段德昌于5月1日被杀害。”[8]在极特殊情况下，甚至采取暗杀的方式对党内叛徒执行纪律。如曾任中共中央军委秘书白鑫叛变后，被时任中共中央特科负责人顾顺章等人暗杀。[9]

4.“运动式”执纪方式初步形成

1935年遵义会议以后，毛泽东在中国共产党内的领导地位逐渐确认。1941年，延安整风运动开始，开启“政治运动式”执纪先河，直到“文化大革命”结束方休。延安整风是最早的一次规模执纪活动，也是中华人民共和国成立前的唯一一次。

政治运动式执纪是革命形势所迫，主要任务是审查干部的政治立场，查清各级干部是否存在政治问题甚至反革命问题。1943年4月，中共中央发出《关于继续开展整风运动的决定》，指出“自抗日民族统一战线成立与我党大量发展党员以来，日寇与国民党大规模的施行其特务政策，我党各地党政军民学机关中，已被他们打入大批内奸分子，其方法非常巧妙，其数量至足惊人……应开始着手选择确有证据的内奸分子，开展群众斗争。”

政治运动式执纪方式造成非常严重的后果。1943年7月，中共中央开展“抢救失足者运动”，不少同志无端受到怀疑、伤害或关押审讯，运动采取“逼、供、信”的方式造成大量冤假错案。[10]622-624“在延安，仅半个月就挖出了所谓特嫌分子一千四百多人，许多干部惶惶不可终日。”[11]278这一时期，限制人身自由的调查方式是普遍的，甚至存在调查不充分就处决的情况。毛泽东也承认“运动式”执纪产生的错误，并多次道歉。1944年5月，毛泽东在延安大学开学典礼上的讲话承认：“‘抢救运动’那时候，空气紧张得很，‘抢救’(指调查和处理——笔者注)了好些人，许多是搞错了的，非则非，今天要行脱帽礼，脱去给人戴错的帽子。”[12]155-156

政治运动式执纪方式不具有科学性。正如1944年10月毛泽东在中共中央党校的报告中指出：“‘抢救运动’的基本错误是缺乏调查研究和缺乏分别对待这两点。”[13]553“缺乏调查研究”和“缺乏分别对待”表现为执纪工作不精不细，而“运动式”执纪就是要在最短的时间解决最多的问题，工作泛而不专是固有属性和必然结果。而且，政治立场的识别本身就很困难，在轰轰烈烈的运动中开展政治审查很容易扩大化。1943年10月，毛泽东提出“一个不杀，大部不抓”的原则，运动式执纪的错误逐渐得到遏制、纠正，党内政治案件检查在规范化的道路上迈开大步，但仍任重道远。

二、党内执纪方式(1949-1976)

1949年10月1日中华人民共和国成立，党内执纪进入全新的历史阶段，经济案件、渎职案件大增，党内执纪向经济违纪案件倾斜。这一时期党内执纪方式总的特征是由规范化转向无序化。1950年1月，中共中央政治局批准了《中共中央纪律检查委员会工作细则》。《细则》共十条，对中纪委的机构设置、工作原则、检查范围、工作方式、处分原则、报告制度等做了较为详细的规定，党内执纪走上规范化道路。但政治运动式执纪层出不穷，并在文化大革命中达到顶峰，党内执纪从渐渐失序到彻底无序，直到粉碎“四人帮”后党内执纪的规范体系才重新建立起来。

1.强调被调查人自我批评和如实供述

1950年批准的《中共中央纪律检查委员会工作细则》第五条规定，“凡检查某一违犯纪律的具体行为时，必须缜密分析该行为的性质及其发生的原因与所招致的损失，并应听取违犯纪律的组织或党员个人的意见，以启发其进行自我批评，应使被检查者得到教育，且应利用检查的事件教育全体党员与人民群众。”启发被执纪人自我批评的规定不仅是对纪检机关的要求，也是对被执纪人的要求。被执纪人自我批评实际上是一种面对调查时的认错义务，这种义务要求被执纪人面对执纪主体的询问时必须如实供述，无论供述为其带来何等不利后果。久而久之，自我批评义务历经发展演变为当今的供述义务。

2.建国初期党内执纪不限制人身自由

中华人民共和国成立初期，党内执纪不限制被执纪人人身自由，这与当今“两规”限制人身自由的调查方式完全不同。如高岗案被定性后，高岗每天晚上都可以回其东交民巷8号的住所。高岗自杀未遂后，其妻子搬去与高岗一屋同住。直到1954年8月16日高岗自杀前夜，仍与其妻子聊天到很晚。再如庐山会议将彭德怀定性为反党集团首要分子，彭德怀被免去了国防部长和军委副主席的职务后被安排在北京颐和园附近挂甲屯吴家花园务农。高岗、彭德怀的人身自由在执纪过程中得到了充分保障。

党内执纪不采取限制人身自由的方式原因有三。第一，限制人身自由是为了防止被调查人逃逸。在新中国成立初期，个人受到所在单位和国家的严格控制，没有条件逃逸，如李英柱为首的贪污犯罪集团，从1949年至1960年间盗用、贪污公款71000多元，主犯李英柱“企图劫机叛逃”，其问题暴漏后中央监委严肃查处了该案。[14]47李英柱企图逃逸只能用“劫机”的方式，说明个人完全处于党和国家控制之下，被调查时即使未限制人身自由也无法逃逸。而有条件利用飞机逃逸的也很难抵达目的地，如林彪。第二，建国初期，执政党权力和国家权力有着比较清晰的界限。对于仅涉及违犯党纪的，党内执纪并不限制被调查人人身自由；涉嫌违法犯罪的由司法机关侦查逮捕，限制人身自由的措施由国家机关实施。第三，党内执纪以教育挽救为主，最严重的处分为撤销职务、开除党籍，相比之下，限制人身自由具有更严厉的制裁性。党内执纪一般以撤销党内职务为目的，只要被调查人的职务被撤销、或是党籍被开除，对其限制人身变得没有必要了。[15]

3.“运动式”执纪成为常态

中华人民共和国成立后，以毛泽东同志为核心的党中央发动了多次政治运动以执行党的纪律，如1950年整风运动、肃清胡风反革命集团运动、“三反”“五反”运动、“新三反”运动、1955肃反运动、1957年整风反右运动、“反右倾”运动、四清运动等。“文化大革命”是运动性执纪的最高峰，除了前期的红卫兵、造反派全面夺权运动外，还包括“斗、批、改”运动，清查“五·一六”运动，批陈(伯达)整风运动，批林批孔运动等。运动性执纪成为最常见的执纪方式。

运动式执纪最显著的特点是规模大、牵连广，执纪秩序得不到保障，缺乏对个案的细致甄别，造成大量冤假错案。以七千人大会后的案件平反为例，1962年，周恩来在七千人大会的讲话中严厉批评了乱斗争、随便撤职、随便开除党籍、随便捕人打人这些严重损害党内民主生活的行为。[16]1018会后，党的监察委员会对建国以来有问题的案件进行甄别和平反。1962年12月中央监委给中央书记处的《汇报提纲》指出，据23个省、市、区和中央直属机关的不完全统计，近几年来受批判处分的党员、干部和群众807万人，其中党员和干部433万人，群众374万人。截至8月底，已经甄别了695万人，占86.1%。其中党员和干部已经甄别了365万人，占84.3%，群众已甄别了330万人。甄别的结果是：原批判处分正确的占30%，部分错的占20%，完全错的占49%。[14]47根据这一统计，有错误的案件占70%左右，全国约有565万人受到冤枉。这还是七千人大会前的情况，“文化大革命”造成的负面影响和错误有过之而无不及。

4.隔离审查措施产生并广泛运用

1952年“三反”“五反”时，隔离审查就开始运用。1954年宪法明确规定了公民各项权利，隔离审查用得少了。[17]“文化大革命”时期，在“彭、罗、陆、杨案”中，时任解放军总参谋长罗瑞卿则“紧急召至上海，遭到软禁，”[18]758-759隔离审查被重新运用。文化大革命时期，江青等人也是利用隔离审查限制将刘少奇和王光美分开隔离并限制人身自由。到了1968年，隔离审查达到了登峰造极的程度，据胡耀邦会议，“1968年党的八届十二中全会上，……开会前，很多中央委员都被‘打倒’、被批斗、靠边站、住牛棚。中央委员会开会凑不齐人。当时毛主席不得不下一道指令，突击解放了一批老干部。”[19]住牛棚就是限制人身自由，必须突击解放一批老干部才能满足党的全体会议召开时的人数要求，可见执纪过程中限制人身自由手段的运用范围之广。为了规范隔离审查措施，各地也出台了关于隔离审查的规定，如上海市革命委员会于1968年2月5日出台的《关于隔离审查审批权限的规定》(沪革[68]11号)，隔离审查措施有了存在的“合法性”基础。

隔离审查即属于党内执纪措施，也属于政权机关执法措施，至少含有四方面内容，第一，被隔离者的职权被解除，第二，被隔离者人身自由被剥夺，第三，被隔离人的财产安全、住宅安全得不到保障。在各省、市、自治区，几乎所有的党政领导人都被批斗和抄家。[20]66第四，被隔离者的人身安全得不到保障。《人民日报》于1966年9月5日发表社会《用文斗，不用武斗》，传达了毛泽东有关“要用文斗，不用武斗”的指示，[20]45说明执纪过程存在滥用武力的情况。

5.由党政分别执纪转变为以党代政执纪

中华人民共和国成立初期，中共中央明确提出不能党政不分，更不能以党代政。执政党和国家机关的关系明确、边界清晰，执政党和国家机关是性质不同的两个系统，只有国家机关可以代表政权，政权权力必须由政权机关行使。新中国成立初期的一些重大决策，比如抗美援朝、土地改革等，一般由执政党提出，交全国政协协调确定，最后交政府办理。[21]20-21党内执纪与国家刑事司法权责分明，如在刘青山、张子善案件中，河北省委、纪委建议省人民政府对他们依法逮捕，河北省公安厅依法逮捕了张子善，刘青山当时在国外，12月12日回国后立即被逮捕。[14]25对刘青山、张子善实施限制人身自由强制措施的机关是国家机关，应由国家机关调查的事项由国家机关办理，包括纪委在内的党的机关只有建议权，这充分说明党政职权分离。

随着社会主义建设事业推向深入，中共中央感觉对领导各方的工作力不从心，提出“大权独揽、小权分散，党委决定，各方去办”的原则，开始直接干预、指挥政府。1953年3月，中共中央发布《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定》，提出“政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。”[22]671958年1月南宁会议后，党中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教小组领导政府相应职能部门，并对党的上述工作小组和政府职权部门做了规定，“对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检察之权。”[23]268党的机关享有检察权意味着党代行了执行政纪和司法方面的国家职权。

“文化大革命”时期，各地党委和政府双双被革命委员会取代，革命委员会享有党内执纪和政权机关执法的双重职能，党政合一达到空前地步。各级革命委员会执行中央文革小组决议，本质上还是听命于党的，以党代政的执纪方式正式形成。

三、文化大革命结束以来的党内执纪方式

文化大革命结束后，运动式执纪宣告终结。1978年12月，党的十一届三中全会作出了改革开放的历史决策，摒弃了以阶级斗争为纲的大政方针，党内执纪的背景发生翻天覆地的变化。中国共产党“从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”[24]11党内执纪的中心工作从也抓政治路线、思想路线转移到廉政建设和打击反腐败上来。

1.执纪方式的规范化、法治化

在党中央的坚决推动下，党内执纪不断规范化、制度化。1980年2月29日，党的十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》，在随后的二十多年里，《案件审理工作条例》及其《实施细则》《案件检查工作条例》《纪律处分条例》相继出台，涉及党内执纪程序的党内法规和党内文件不胜枚举，党内执纪完全摆脱运动式执纪模式。《案件检查工作条例》第二十八条详细规定了党内违纪案件调查的八项措施，党内执纪方式逐步走向规范化、制度化。

中共十五大提出依法治国基本方略和建设社会主义法治国家的目标，十六大进一步提出党要依法执政，开启了治国方式和执政方式的法治化进程。在依法治国、依法执政的基础上，2004年9月，时任中纪委书记吴官正在中纪委第四次全体会议上的工作报告以及第十六届中央纪委第四次全体会议公报提出了依法执纪的要求，将法治化正式确立为党内执纪工作方式的目标。王岐山书记在十八届中央纪委第三次全会工作报告中指出：“坚持以法治思维和法治方式反对腐败，提高依纪依法惩治腐败的能力。”依法执纪和法治反腐重要方针的出台标志着党内执纪完全摒弃了运动式的执纪方式，经历了规范化、制度化的过渡，最终迈开了法治的步伐，在执纪方式法治化的康庄大道上不断前行。

2.党政分开的执纪方式

党内执纪方式由以党代政转变为党政分开可谓一波三折。改革开放初期，党政分开成为政治体制改革的重要内容，一直稳步向前推进。党的十三大报告《沿着有中国特色的社会主义道路前进》强调实行党政分开。1988年7月，中央决定逐步撤销国务院各部门党组纪检组和中纪委派驻的纪检组，49个纪检组(纪委)被撤销，14个部门的纪检组(纪委)保留或暂缓撤销。[21]48纪检机关派驻的纪检组撤销后，国家机关内部执纪工作由国家机关负责，党政分开的执纪方式渐渐形成。

1989年6月，鉴于国内外紧张形势，中共十三届四中全会召开，从指导思想到组织措施都进一步强化党委的统一领导，党政分开搁置起来。党对政法、宣传、外事、纪检、思想政治等领域的领导机构重新恢复，为了体现党对监察工作的领导，党的纪检机关与行政监察机关合署办公。党政分开的执纪方式被党政联合执纪取代。相比在经济体制改革飞速向前推进，政治体制改革速度明显放缓。

2002年，中共十六大提出改革和完善党的领导方式和执政方式，指明“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用。”党委发挥领导核心作用，在具体工作中，“支持各方独立负责”，包括支持人大、政府、政协、工青妇等人民团体依法独立开展工作、履行职权。[25]33-34政治体制改革重新并入改革发展的快车道。在转变党的领导方式和执政方式的背景下，党纪和政纪处分分离，涉嫌犯罪的违纪案件移送司法机关逐步规范，党内执纪与政纪执行、国家刑事司法等协调工作有序推进。但是，党纪和政纪的执行机关仍然沿用改革开放前“一套机关挂党政两套牌子”的传统方法，纪检机关仍然先于检察机关享有党员职务犯罪案件的调查权，党内执纪仍然实际履行应由国家机关负责的事务，党政分开的执纪方式仍需深入推进。

3.“两规”措施形成

“两规”俗称“双规”，是当今官员落马的代名词。“两规”措施限制被执纪人的人身自由，其直接依据是《案件检查工作条例》第二十八条第三项，“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。

二十世纪八十年代，纪检监察机关多次运用限制人身自由的调查方式取得重大案件的突破。1989年，通过限制证人人身自由和强制其交代问题的方式，侦结完成了时任海南省省长梁湘违纪案件，监察部门主要领导随即建议将此方式制度化。次年，国务院发布《中华人民共和国行政监察条例》，第二十一条第五项规定，监察机关有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明。”1994年3月印发的《案件检查工作条例》沿用了这一表示，党内执纪限制人身的方式正式确立。“两规”措施产生以来一度被滥用。鉴于此，中共中央出台了一些列措施规范“两规”措施。如《关于纪检机关使用“两规”措施的办法(试行)》(中纪发[2000]1号)，《中纪委、监察部关于正确使用“两规”“两指”措施的通知》(中纪发[2001]4号)、《关于进一步规范使用“两规”措施的通知》(中纪发[2001]15号)、《中央纪委关于完善查办案件协调机制进一步改进和规范“两规”措施的意见》(中办发[2005]28号)、《中纪委关于使用“两规”措施的规定》(中纪发[2012]12号)等党内规范性文件，对“两规”使用条件、主体、权限、审批程序、工作制度、责任追究、期限等问题做了细致规定，“两规”措施趋于规范、合理，并更加富有人性。然而，“两规”措施与我国现行法律规范的协调还有需要继续完善的地方。在依法治国、改革和完善党的领导方式、执政方式、依法执纪的时代背景下，“两规”未来的发展趋势必将是融入我国社会主义法治体系之中，最终实现法治化。

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[责任编辑：马莉]

2016-4-10

本文系中央党校校级课题“中国法治的发展与社会转型期间企业面临的法律问题”的阶段性成果。

李天昊(1986—)，辽宁沈阳人，中共中央党校博士研究生，研究方向为法学理论。

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