三圈理论视角下的异地高考政策分析

丁　佩

(中国矿业大学 文学与法政学院，江苏 徐州 221116)



三圈理论视角下的异地高考政策分析

丁佩

(中国矿业大学 文学与法政学院，江苏 徐州 221116)

异地高考政策，保障教育公平、促进人口流动、体现以人为本理念、节约家庭资源，是一项惠及几亿流动人口及其随迁子女的利好政策。利用三圈理论，从异地高考政策的价值圈、能力圈、支持圈三个角度逐一对这一政策进行深入分析，从而解释了异地高考政策的可行性。

异地高考；三圈理论；价值；能力；支持

三圈理论，是由美国哈佛大学教授创立的一种理论，理论宗旨是用来分析公共政策的可行性。三圈理论构建了“价值、能力和支持——分析框架”， 即价值圈、能力圈、支持圈。三圈要素紧密相关，价值是前提条件，能力是基础，支持是保障。首先，一项政策应该有公共价值；其次，政府要有能力推行该项政策；最后，该政策需要获得广泛支持。[1]只有三圈相交，说明该项政策满足三圈理论，具有可行性，反之，政策不可行。

2012年8月，国务院办公厅转发《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》，截止2015年年底，我国31个省、市、自治区都相继颁发了地方版的高考制度改革政策。异地高考政策的出台，满足了不同利益群体的相关诉求，促进了教育公平，推动了我国城镇化进程以及社会经济建设的全面发展。高考制度改革政策与我国国家政策、地方资源、迁移人口和流入地人口等社会问题密切相关，关注异地高考问题，不仅是关注教育问题，更是关心社会问题。下面运用三圈理论，分别从公共价值、实施能力、获得支持三个角度对该项政策进行可行性分析研究。

一、异地高考政策的公共价值分析

公共价值是政府制定政策要考虑的核心问题，一项政策只有具备了公共价值，才有实现的意义和必要。

(一)满足教育法要求，保障教育制度公平

《中华人民共和国教育法》规定：“我国公民，不受民族、性别、地域、职业等状况限制，一律享有平等的接受教育权利的和机会”。[2]但是限于历史的原因和现实的条件，我国的教育资源在不同地区发展相当不均衡，从高校分布来看，东、中、西部高校数量差异明显。根据统计资料获知，我国普通大学和重点大学的数量，东部地区分别是421所和67所；中部地区分别是298所和25所；西部地区分别是186所和22所。[3]由于中央财政在各高校中投入资金不同，各高校教育资源差距显著。我国自1977年恢复高考以来，各地政府采取的都是地方保护主义政策，在地区内与地区外招生名额不同、划线标准不同，而学生只允许在户籍地参加高考，导致随迁子女虽然在流入地上学，却不能享受与流入地学生同样的划线、录取标准，要上流入地名校，难度比流入地考生大很多。

高考制度改革政策，使流动人口子女可以在就读地参加高等学校招生考试，与流入地的学生一样，按同样的标准考试、按同样的标准划线、按同样的标准录取，获得同样的升学机会。这不仅满足了教育法的规定，更是保障了教育制度的公平，有助于推动社会健康良性发展。

(二)促进人口流动，加快城市化建设速度我国城镇化进程和工业化建设的快速发展，需要有大批流动人口进城务工。但异地高考政策出台之前，考生只能在流出地参加高考，望子成龙、望女成凤的家长们考虑到孩子的教育升学问题，只好放弃外出打工这条路。高考制度改革政策的出台，有效地解决了流动人口子女在流入地参加高考相关事宜，解决了千万父母的后顾之忧，将极大地促进人口流动，为国家建设提供更多的劳务人员，满足我国城镇化建设需求。

据统计，自异地高考政策颁布以来，我国流动人口流动方式开始以家庭化流动方式为主，越来越多的流动人口子女到父母打工城市上学。据统计， 2013年年末，全国流动人口的总数是2.45亿[4]，全国义务教育在校生数量中，流动人口随迁子女数占1277.17万人[5]； 2014年年底，我国流动人口数已高达2.53亿，全国义务教育在校生数量中，流动人口随迁子女数占1294.73万人。[6]流动人口整体数量在逐年增加，推进了城镇化步伐的加快。

(三)关爱留守儿童，彰显以人为本理念留守儿童，是流动人口带来的一个特殊群体，是我国城镇化建设需要大批外来务工人员所导致。除了经济原因之外，更重要的是考虑到孩子以后的教育升学问题，父母只好忍痛割爱将子女留在家乡。我国流动人口大多来自于西部欠发达地区，流入地一般偏向中东部较发达地区，区域之间经济发展不平衡，教育方面也差异显著，课程设置不同、高考模式不同，甚至部分少数民族地区还明确要求学生要学习当地民族语言，并列入高考内容。所有这些，都限制家长不能把子女带在身边，接受流入地教育再返回原籍高考，因为那样会困难重重甚至不可行，极有可能延误孩子前程。

异地高考政策，充分考虑了流动人口及其子女的利益，本着以人为本理念，关心流动人口、关爱留守儿童，实现了孩子与父母团聚的愿望，使这些家庭同所有家庭一样享受亲情呵护，天伦之乐。这一政策的出台，考虑到弱势群体的需求，关爱留守儿童身心健康，体现以人为本理念，是构建和谐社会的必经之路。

(四)减少家庭支出，减轻家庭经济负担前面提到，我国外来人口数量呈逐年增加趋势，2013年为2.45亿，2014年为2.53亿，流动人口子女数2013年为1277.17万，2014年为1294.73万。如果没有异地高考政策，这样庞大的学生群体必然要回到流出地参加高考，流动人口的流出地与流入地一般相距少则几百公里，多则上千公里，随迁子女回原籍高考，除了本人必须回去，一般家长都会陪同，车费、食宿费、误工费，从几百元，到几千元甚至上万元，这对于辛苦劳作工资微薄的流动人口来说，是一笔不小的开销；另外，在他乡接受教育再回家乡参加高考，还有个课程设置不同、学习环境变化问题，有个适应过程，除了浪费时间外，还浪费了大量精力。高考本是件争分夺秒，时间紧迫的工作，浪费时间浪费精力就是浪费青春、延误孩子的前程，事关重大。一个孩子对一个家庭就是全部，千万个孩子对于国家就是全局，异地高考政策，减少了鞍马劳顿之苦，减少了流动人口的不必要支出，大大节约了家庭资源，是件造福千万个家庭，功德无量的好事，公共价值显而易见。

二、异地高考政策的推行能力分析

三圈理论要求，政府要有推行政策的能力。能力是基础，有了能力政策才会得到贯彻执行，才会成为现实造福千家万户。

(一)户籍制度改革，制度上保障异地高考改革高考制度改革政策，有些省份对随迁子女提出户籍要求，有些省份对家长提出户籍要求，户籍制度是高考制度改革最核心的限制因素，是高等学校招生考试制度改革政策的瓶颈。很久以来，我国高等学校招生考试制度采用的方式是户籍+学籍模式，进城务工人员随迁子女要回到原户籍地报名，参加当地省份的升学考试，有户籍还要同时具备户籍地学籍，户籍和学籍不一致的将无处报名参加高考。[7]这对于流动人口子女来说造成了两难境地，留在流入地有学籍没户籍，返回原籍有户籍没学籍，加之现在各省的课改、高考模式，回原籍已经不可行。2014年7月国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对推动异地高考改革和流动人口子女在流入地参加高考起到了至关重要作用，不仅确定了大城市的落户条件，还对流动人口中有关户口问题的重点问题、难点问题提出了解决思路。截止2014年年底，全国已有近30个省、市、自治区着手解决随迁子女的异地高考问题，大约5.6万名随迁子女报名参加高考。[8]

(二)中央财政的支持，资金上保障异地高考改革异地高考政策，在流入地参加高考，流入地一般都要求有三到四年的学籍。这对于流入地来讲必须扩大学校教学面积、增加教师人数、添置教学设备，学校的办学经费需求量不断增加。为此，中央财政于2010年和2011年两年总计投入教育补助经费79.6亿元，用来解决接受流动人口随迁子女义务教育比较好的省份[9]； 2014年又下拨奖补资金130.4亿元，奖励那些义务教育工作做得好的地区，这一数字比2013年增长8.35%。据统计，2008年至2014年中央财政总共投放义务教育奖励补助经费340.51亿元，作为对全国各地方政府解决流动人口子女接受小学、初中义务教育工作的支持。财政部对各地方政府有明确要求，中央财政投入的奖励补助资金要向接收外来务工人员子女较多的城市和学校重点扶持。[10]一个地方有多少随迁子女入学，就需要有多少财政补贴投入，中央财政连年下拨教育补助经费，这是中央政府对推行异地高考政策强大的资金支持。

(三)全面实施义务教育，政策上保障异地高考改革在流入地公办学校看来，由于随迁子女大多数都来自农村，学习基础较差，影响了本地学校的教学质量和学校声誉，造成流入地学校接收外来流动人口子女入学的主动性不强。针对这一情况，教育部刘利民副部长承诺，接下来，外来务工人员子女将全部纳入城镇小学和初中义务教育范围，各省、市、自治区政府要积极努力，利用各种切实可行办法，确保外来务工人员子女接受平等的城镇小学和初中义务教育权利。在解决随迁子女在城市小学和初中义务教育问题上要以就读地政府为主、要以公办学校为主，彻底消除随迁子女就学障碍，将流动人口随迁子女全部纳入城镇义务教育，切实保障流动人口随迁子女与户籍地人口享有平等的公共教育资源。据统计，截至2014年底，全国外来务工人员子女在流入地公办学校入学百分比为80%。[11]

(四)地方政府积极努力，配合保障异地高考改革2012年8月，《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》颁布后，到2015年底，仅三年时间，全国31个省、市、自治区就相继完成了高考制度改革相关条款的制定，表明了各地方政府执行国家方针政策的信心和魄力。为积极稳妥解决流动人口子女高考制度改革问题，同时切实保障户籍考生高校招生录取比例不受影响，各省、市、自治区都根据外来人口子女参加高考规模，采取有力措施，合理调配资源，严格控制省内院校出省计划，积极争取外省院校增加在本省的投放计划。教育部也积极采取宏观调控，将部属重点院校的招生计划数重点向外来人口子女流入地较多的大省倾斜，有计划地向这些地区扩大招生名额。广东省就在这一做法下，周密计划、合理安排，既满足了随迁子女升学考试需求，又保证了广东省户籍考生高考录取率不受影响，招生总数、各批次录取人数、包括一本录取率，都稳中有升。[12]

三、异地高考政策获得支持分析

三圈理论认为，获得利益相关方对政策的支持是政策执行过程中的一个重点，只有取得了大多数相关者的支持，政策才不会出现执行上的困难。异地高考制度改革方案，获得了以下几个方面的支持。

(一)国家文件支持《教育部2010年工作要点》文件确定将抓紧考虑外来务工人员子女在接受当地初中和高中教育后的高考和升学有关事项，加快推进流动人口子女享有与城镇居民子女同等教育权利；2010年5月教育部印发《深化教育体制改革工作重点》的通知，其中工作的重点内容就包括外来务工人员随迁子女与就读地户籍学生享有同等义务教育权利、高考升学等一系列待遇；2012年8月，国务院办公厅转发《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，同时将该《意见》转发给各单位，要求各单位确定外来务工人员子女在流入地参加高考升学相关内容的具体条件，制定具体办法，并提出相关落实方案要在2012年年末之前制定完成。这一系列政策文件的出台以及相关的硬性规定，足以说明国家政府对异地高考问题的高度重视和大力支持。[13-16]

(二)地方政府支持国家要求各地方政府于2012年年底前制定出台高考改革意见，各地方政府都根据当地实际情况作出了积极响应。山东省仅要求外来务工人员子女拥有山东省完整的三年高中学籍即可参加当地高考；湖南省仅要求流动人口有当地居住证就允许其子女在流入地参加高考。[13]尽管教育条件较多较好地区和教育条件较少较差地区对高考制度改革政策的限制条款较多，门槛较高，但也都是本着实事求是的精神制定出了切实可行的政策方案。不管怎么说，各地方政府都做出了积极响应，截止2015年年底，全国31个省、市、自治区都制定出了地方版的异地高考政策，而且都尽可能地降低了门槛，具有实际操作性。

(三)社会公众支持2008年1月，北京有一名女孩因为没有京籍户口无法报名参加高考而企图结束生命，尽管其后来获救，但这起与异地高考、户籍制度有关的事件却深深震撼了众多人的内心。[14]2010年的全国人口普查资料表明，我国流动总人口有8587.6万人[15]；截止到2014年末，我国流动人口已高达2.53亿人；还有研究显示，未来15年，我国还将有1.5亿非城镇人口转移到城镇，外来务工人员子女的数量会增加到3700万人以上。[16]事件和数据表明，越来越多的随迁子女的教育和高考问题凸显严重和迫切，异地高考政策一经推出，便成为全民讨论的热点，并且关注度居高不下延续至今。高考制度改革政策的宗旨是解决外来务工人员子女的升学考试问题，因此，人口重要流出地是支持异地高考的主要群体，解决了他们的问题，会给我国构建和谐社会建设产生推动作用。

(四)专家学者的支持2011年10月，十多名专家学者向国务院和教育部提交《普通高等学校招生工作的规定》，呼吁取消高考和招生工作中的考生户籍限制，直至最后消除高等学校招生考试的地区限制，实现完全一视同仁的高等学校招生与考试制度；2012年5月，北京大学、中国政法大学等学校举行了“流动人口子女流入地高考权利保障研讨会”，会议建议教育部要明确各省、市、自治区消除异地高考户籍限制的时间和其它不该有的条件，明确政策的强制力；2012年10月，北京大学张千帆教授等向国务院、有关部委以及我国几个流入人口较多的大城市的教育行政主管部门提交了高考制度改革方案，方案建议外来务工人员子女异地高考应主要以学籍为主要条件，一般学籍有连续的三年或者四年即可，不要在其它问题上设置门槛、划分等级。专家学者们的建议提案，推动了高考制度改革政策的出台。

用三圈理论研究异地高考政策，不仅对于分析这项政策的实施目的有必要，而且对于完善这项政策、推进这项政策也具有理论意义和实际意义。上述分析研究可以看出，异地高考政策的实施能创造公共价值，产生公共利益，并且具备实施的能力条件，同时获得了国家、地方政府和公众的全面支持。异地高考政策的执行涉及多个利益群体，包括流入地、流出地两地政府、流动人口家庭、就读地家庭、就读地学校。随着国家户籍制度改革的深入以及随迁子女将全部纳入城镇义务教育政策的落实，束缚异地高考的两大核心障碍将被打破，异地高考会变得顺畅许多，相信，只要党和政府高度重视异地高考，做到统筹全面利益，兼顾改革措施，这项政策一定能得到有效贯彻落实。

[1]曹俊德.三圈理论的核心思想及决策方法论意义[J].国家行政学院学报，2010(1)37-41.

[2]中华人民共和国教育法[M].北京：中国法制出版社，2016:2.

[3]毛榕.进城务工人员随迁子女异地高考政策的价值选择分析[J].考试周刊，2015(68)1.

[4]国家卫生计生委流动人口司.中国流动人口发展报告2014[M].北京：中国人口出版社，2014:177.

[5]2013年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].http://education.news.cn/2014-07/05/c_126713808_3.htm，2014-07-05.

[6]国家卫生计生委流动人口司.中国流动人口发展报告2015[M].北京：中国人口出版社，2015:2.

[7]陈斌.异地高考政策复杂性探微——基于30个省(自治区、直辖市)异地高考方案的内容分析[J].教育科学，2015(1)58-59.

[8]周楠.公共政策过程理论视阈下中国异地高考问题研究[D].中国科学技术大学，2015：85.

[9]刘卉.异地高考政策的实施及建议[J].开封教育学院学报，2013(7)212.

[10]中央财政下拨2014年城市义务教育补助经费130.4亿[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2014/07-01/6338103.shtml,2014-07-01.

[11]教育部.我国随迁子女将全部纳入城镇义务教育[EB/OL].http://edu.qq.com/a/20150302/055250.htm.

[12]放开异地高考不影响户籍生录取率[N].南方公报，2015-12-29.

[13]蔡文伯，候立杰.异地高考政策的理论回应与社会支持[J].现代教育论丛，2014(2)84.

[14]李新玲.全国异地高考即将破冰[N].中国青年报，2012-3-9(7).

[15]国家统计局人口和就业统计司，国务院第六次人口普查办公室.2010年第六次全国人口普查主要数据[M].北京：中国统计出版社，2011:44.

[16]郭少峰.异地高考尚无时间表[N].新京报，2010-9-21(A34).

责任编辑付友华

G520

A

1003-8078(2016)04-0081-04

2016-01-26doi：10.3969/j.issn.1003-8078.2016.04.22

丁佩(1992-)，女，江苏兴化人，中国矿业大学文学与法政学院硕士研究生。