法官员额制度改革的价值评判和路径选择

高健美,翟 婷,王 艳

(1.山东省阳谷县定水镇人民政府，山东 阳谷 252300；2.山东省阳谷县人民法院，山东 阳谷 252300)



法官员额制度改革的价值评判和路径选择

高健美1,翟 婷2,王 艳2

(1.山东省阳谷县定水镇人民政府，山东 阳谷 252300；2.山东省阳谷县人民法院，山东 阳谷 252300)

法官员额制作为始于2014年的司法改革的重要举措，是打开司法改革新局面的基础制度之一，法官员额制度的实行也是实现法官职业化、精英化的基础，所以法官员额制度的落实情况直接影响了司法改革的进展。法官员额制度的落实需要一系列配套制度的支持，如法官遴选制度、人员分类管理制度等。

法官员额制度；制度价值；实现路径

2015年2月26日最高人民法院发布的《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》指出，要“建立中国特色社会主义审判权力运行体系，必须坚持以审判为中心，以法官为重心，全面推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设……建立法官员额制度”[1]。所谓法官员额制度，就是通过制定一套标准，将法官的数量固定，以集中行使国家审判权的制度。从目前各法制化国家的现状来看，法官员额制度基本上都是司法制度的一个必要组成部分。当前，法官员额制度是司法体制改革面临的最大挑战，关乎改革的成败。[2]

一、我国法官制度运行的现状分析

从目前来看，我国的法官队伍主要有以下特点：

(一)法官人员构成复杂，缺乏专业性

近十几年来，随着社会纠纷的急剧增加和公众法律意识的上升，通过诉讼解决纠纷变得更加普遍，为了减轻越来越大的办案负担，法官的数量也在不断上升。一般情况下，人口与案件数量成正比，人口多则纠纷多，法院的受案数量必然增长，法官人数亦要相应增加。因此，人口因素是影响法官数量的重要指标。许多国家按总人口的一定比例来确定法官数量。如，在每万人口中，美国有1.2名法官，日本约有0.23名法官，英国有0.09名法官，墨西哥有0.08名法官，我国香港地区有0.23名法官。[3]2013年年底全国共有法官19.88万人，每万人拥有法官1.5名。[4]从这一比例来看，我国法官占人口比例较高。

法官数量的优势并不代表在法律专业化上同样占有优势。由于历史原因，我国现有法官成分较为复杂。由于当时法官选任门槛较低，缺乏专业化要求，因而许多没有法律学业背景的人成为法官，导致我国法院法官的业务素质整体处于较低水平。从现实看，我国法院的法官总体属于经验型法官。我国法官队伍里有些是经考试录用的，也有从行政机关、教师改行而来的，或是军人复员转业而来的，这造成我国法官队伍比较缺乏职业气质和职业传统。“法律意识、职业道德、素养方面难成共识，内部自律机制难以有效建立，一定程度上造成审判秩序的混乱，导致法官丧失公信力，司法权威难以树立。”[5]

(二)法院管理层级化，法官无法独立做出判断

我国法院长期混同于行政机关，自然导致法官管理的行政化。审判是法院工作的中心，但一个案件要经过庭长、分管院长、院长审批或者审判委员会讨论，承办法官独立做出判断的权力无形中被剥夺了，承办法官不依据庭长、分管院长的指示裁判，案件就无法结案，导致长期未结案件、超审限案件增加。院长、副院长、庭长、副庭长形成了层级化的行政管理体系，推行请示汇报、案件审批等工作方式。法官的级别待遇按公务员的标准而定，法院人员不区分工作岗位、性质，都统一纳入公务员等级考核体系中。《法官法》规定的法官级别徒具形式。

(三)法官管理行政化，违背司法规律

法官管理的行政化不符合司法权运作的本质和规律，司法活动是高度专业化和个人化的活动，“司法是一种讲求亲历性的活动，对当事人言词及证人证词可信性的判断，都离不开判断者对被判断者的近距离观察”[6]。这就要求必须由直接参与案件审理的法官独立做出裁判，任何人都不能干涉法官的审判活动。这与强调首长权威、命令服从的行政化管理模式格格不入。另外，行政化管理模式的价值取向在于效率和秩序，而司法强调的是通过审判程序实现正义，这种正义需要通过法官独立审理案件来保障，它属于职业法官个性化的脑力劳动。而行政化管理模式却使实际办案的法官人数减少。

二、法官员额制度的理论基础及价值

通过法官员额制度改革，少量的法官能更好表达法官职业群体的稀缺性，增强提升法官待遇的正当性。[7]

(一)法官员额制度是推动法官精英化的助推器

法官作为司法审判工作的实际从事者，从某种意义上来讲，法官的作为直接体现了司法的走向。司法是社会公平正义的最后一道防线，如果不能实现法官的精英化，那么我们将如何来守卫这最后一道防线，保证社会的公平正义？法官员额制度的目的之一就是为法官精英化提供基础。

(二)法官员额制度是实现法官职业化的前提

法官的职业化建设涉及法官遴选制度、人员分类管理制度及职业保障制度等一系列制度。虽然看似复杂，但是法官的职业化能推动我国司法向前迈进一大步。法官的职业化要求法官的专业化，一个专业的法官队伍无疑是保障司法公平公正的基本配备。法官员额制度是实现法官职业化的前提。

(三)法官员额制度是应对司法新形势的选择

社会经济发展日新月异，法院的工作面临前所未有的挑战。“提高法官专业水平、司法能力，建设一支业务精湛的法官队伍尤为重要。法官员额制是解决法官数量多、整体素质低问题的良策，对现有法官队伍进行精英化重组，促使优秀人才投入审判一线，加快法官队伍精细化发展，保证司法公正与高效。”[5]

(四)法官员额制度的具体构建方向

法官员额制度是应对目前我国法官队伍种种问题的一条出路，在加强法官职业化建设的大背景下，法官员额制度作为一项基础工作，对于法官职业化建设十分重要。法官员额制度改革，是遵循司法规律、倒逼法官提升能力的重要途径。[8]

1.加强法官的职业化建设

“法官的职业化意味着法官的资格有严格的标准，法官职业必须具有专业的知识、技能、工作方法、行为方式及思维模式。在英美法系国家，成为一名法官一般要经过正规的法律学习和长期的司法实践。如英国高等法院的法官要从任职10年以上的出庭律师中挑选。”[9]

2.加强法官职业保障

法官一经任用，非因法定事由，非经法定程序，不得被免职、降职、辞退或者处分。法官作为社会公平正义防线的守护者、社会纠纷的终局裁决者，理应具有较高的社会地位和获得充分的物质保障。“美国联邦初审法院法官的年薪约为13万美元”，是我国基层法院法官年薪的20倍。“在美国200多年历史上，只有13位联邦法院的法官因违法、犯罪、不当行为被处理。”[10]我国的法官职业保障与发达国家相比有很大差距，法院系统内部法官流失严重，法官断层现象已非常严重。因此，应该全面提高法官的待遇，提高法官素质，提高社会对法官职业重要性和崇高感的认同。

3.提高审判质量与效率

法官员额制度与司法公正、司法权威有着密切的关系。“法官员额制作为法官职业化建设的基础工作，是法官职业化建设的应有内容，也是进行法官职业化建设的前提。”[11]推行法官员额制度，有利于提升法官素质，提高审判质量与效率，反过来能够促进司法公正，提升司法权威。

三、法官员额制度改革存在的困难

(一)司法改革后法官岗位选择意向

某法院向全院干警发放了《县人民法院司法改革调查表》160份，收回160份，包括行政编人员108份，事业编人员18份，人事代理人员27份，工勤编人员7份。关于岗位选择意向，具有审判资格的行政编人员，选择审判员额法官的有57人，选择执行员额法官的有14人。依据中央司法改革精神，基层法院中央政法编39%的人员可以进入员额法官，该法院只能有48名法官可以入额，但目前该法院有71人希望入额。关于审判辅助岗位选择，某法院在编干警中选择法官助理意向的人员有11人，书记员意向的人员只有4人，如果按照1名法官+1名法官助理+1名书记员组建审判团队的要求，法官助理短缺30余名，书记员短缺40余名，在编辅助人员严重短缺。关于司法行政岗位选择，选择司法行政岗位意向的人员只有16人，说明某法院广大干警大多不愿从事司法行政工作。

(二)实际操作中存在的问题

通过对人员编制、岗位分布、年龄、学历等基本情况进行深入调研，笔者发现，法官员额制度改革存在以下困难：一是员额法官的入额条件对于审判队伍稳定的冲击。从人员队伍构成来看，某法院11名副庭长现均是审判业务骨干，但都是2009年招录2011年后任命的助理审判员。如果法官入额审判资历限制过严，这些副庭长就不具备入额资格，会对法院队伍稳定和审判工作产生不利影响。二是现有法官的分流问题。按照中央确定的基层法院法官员额比例，某法院96名法官中将有50%被分流，年长资深法官分流定岗问题面临很多困难。三是员额法官的定岗定位问题。员额法官数量确定后，如何按照实际工作需要定岗定位，立案、审监、执行、监察、信访、审管办、研究室等部门的员额法官安排与一线审判岗位员额法官数量的比例和平衡等问题处理难度很大。四是现有司法行政岗位法官的入额问题。在司法行政岗位工作的具有审判资格的人员如何入额，是这部分人员比较关注的问题，也是实际操作的一大难题。

四、法官员额制改革及遴选机制设计

实行法官员额制度不是一句空话，需要一系列的配套机制，以促成法官员额制的落实。在制度实行之初，首先面临的就是法官的遴选制度。什么样的法官可以留下，这需要慎重选择。确保最优秀的法官入额，促进审判资源合理配置，是法官员额制改革的目标。[8]

(一)国外法官的遴选机制

美国法官的选任方式比较复杂，严格的考察过程保证了法官具有良好的素质。英国是世界上最早实行法官员额制度的国家。[12]“英国的法官选任重视的是选任的结果。”[13]“英国法官必须从出庭律师中任命。担任地方法官须有7年以上的律师经历，担任高等法院法官的须有10年以上出庭律师经历。”[14]日本法官任命的权力由最高裁判所掌控。日本法官选任制度极为重视候选法官的教育经历，法官候选人的基本资格是:大学法学部毕业，通过统一司法考试，进入司法研修所训练并考试合格。除这些条件外，对不同级别的候选人还规定了特定的任职条件。

上述国家的法官选任制度各不相同，各具特色。但通过比较可以发现这些国家法官选任制度的共同之处:一是任命法官的主体层次很高。法官的任命都是由国家元首、国王或政府首脑以国事行为方式进行。二是具有严格的遴选程序。法官的选任一般要经过推荐、考察、提名、任命等阶段，期间都有专门的机构对法官进行审查或评价。三是设定了较高的法官任职资格。这些国家对法官的任职资格要求都高于其他法律工作人员。英美两国的法官主要从有多年经验的执业律师中遴选，高级法院法官主要从优秀的下级法院法官或者有影响的律师或检察官中遴选。在德国和日本，法学院的毕业生要通过两次难度极高的司法考试和完成职业训练，然后才可以当法官。从进入法学院到担任基层法官，通常要经过8—10年左右的时间。而担任高级法院的法官，条件更为苛刻，时间更为漫长。应该说，相对律师、检察官的工作而言，法官对案件的判断更具终局性。因此，在一定意义上可以说，保证了法官的高素质，就是保证了诉讼程序的正当性，保证了裁判的高质量，从而保证了社会的公平与正义。

(二)员额法官遴选的方式及程序

员额制为法官指明了职业发展方向。[15]员额制是提升法官队伍素能、办案质效的基础，让优秀法官充实到一线，构建以法官为中心的人员配置模式。[4]

1.科学设置法官员额

在综合考虑各辖区法院审判工作量、辖区面积和人口数量、经济发展水平各种因素的基础上，合理确定各级人民法院人员编制。同时，要依据各法院辖区的人口、审理案件的数量变化，同步适度调整法院人员编制，以有效完成审判任务。“要根据案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定法官员额。科学设置法官员额制改革过渡方案，综合考虑工作业绩、业务能力、理论水平和法律工作经历等因素，确保优秀法官留在审判一线。”[1]

2.遴选指导思想和基本原则

以党的十八届三中全会、四中全会和习近平总书记一系列重要讲话精神为指导，坚持党的领导和正确的政治方向，坚持依法稳妥推进，遵循司法工作规律。法官遴选工作要紧紧依靠党的领导，在中央统一部署下，积极稳妥推进法官遴选和司法体制改革，切实做好政治舆论引导，及时回应社会关切，把法院干警的思想凝聚到司法体制改革的正确共识中，为司法体制改革试点工作的顺利开展营造良好的舆论氛围。要积极稳妥推进法官员额制改革，不能抢跑冒进，要统筹兼顾，确保思想不乱、队伍不散、工作不断。

要充分了解、吃透试点法院法官员额制改革工作情况。坚持问题导向，正确把握改革重点难点问题，学好第一批试点法院的经验做法，做好各项准备工作，避免走弯路。积极争取上级法院指导。试点法院作为法院系统首先试水司法改革的单位，在为全省法院改革打基础、做铺垫，应加强顶层设计，科学制定方案，统筹推进。

3.法官入额基本条件及考核(考试)方式

目前来看，考试已经成为遴选入额法官的普遍手段。[4]法官入额按照双向选择、考核考试、分期分批的原则具体实施。法官入额考核(考试)采取业绩考核为主、能力考试为辅的方式，择优遴选入额。

第一，申请入额法官自愿报名，同时做出法官岗位承诺，承诺遵守宪法法律、党纪党规、司法职业操守，严格落实《最高人民法院关于“五个严禁”的规定》等相关规定。承诺完成岗位工作任务，适应法官岗位需要，不断提升职业素养和工作能力。具体岗位工作任务由各法院根据本院目标考核管理规定制定。承诺遵守司法责任制，承担办案责任。入额后，未践行岗位承诺的，自愿或责令退出法官员额。

第二，入额基本条件。符合《法官法》规定的任职条件并具有审判员、助理审判员职务，具备与改革后办案要求、司法责任相适应的审判工作能力、作风和司法廉洁职业操守。具有下列情形的人员不能入额：近五年公务员年度考核结果曾被定为不称职或基本称职的，或因违法违纪行为受过党纪或行政处分的；具有最高人民法院印发的《关于对配偶子女从事律师职业的法院领导干部和审判执行岗位法官实行任职回避的规定(试行)》规定的“一方退出”情形的。

第三，考核(考试)方式。以业绩考核为主，能力考试为辅。先参加审判能力考试，考试合格的，按总成绩高低排序，差额确定业绩考核人选；根据业绩考核情况，择优入额。一是业绩考核标准。办案数量达到一定要求，但因工作需要，虽然在办案岗位但主要从事司法调研等非办案工作的审判员及助理审判员，结案数比例可以适当降低。办案质量无差错。办案过程中未被追究错案责任且案件抽查结果经所在法院审委会确认，未被认定为质量不合格。二是能力考试。能力考试为书面考试，主要测试拟入职人员的政治素养、道德操守等，刑事、民事、商事、行政题目自选。

[1]最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要[N].人民法院报,2015-02-27(04).

[2]朱陟峰.亟须走出的法官员额制焦虑[N].人民法院报,2015-09-08(02).

[3]赵小锁.中国法官制度构架[M].北京：人民法院出版社，2003： 124-125.

[4]祁彪.砥砺前行的员额制改革[J].民主与法制,2015(11)：8-11.

[5]汤梓龙.法官员额制度研究[J].法制与社会,2014(25)：44-45.

[6]贺卫方.中国司法管理制度的两个问题[J].中国社会科学,1997(6)：117-130.

[7]殷勤,谷昔伟.法官员额制需要厘清的几个问题[N].人民法院报,2015-07-08(08).

[8]高憬宏.法官员额制的制度价值和实现路径[N].人民法院报,2015-08-07(05).

[9]周道鸾.外国法院组织与法官制度[M].北京：人民法院出版社，2000：144.

[10]朱志光，张明松.美国司法点滴[N].人民法院报，2003-10-06(05).

[11]于建平.试论法官员额制度[D].济南：山东大学，2006.

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[13]〔英〕马塞尔·希宁斯，〔英〕莱尔·峨尔.英国的法官[J].李浩，译.现代法学，1997(2):104-111.

[14]肖扬.当代司法体制[M].北京：中国政法大学出版社，1998： 161-162.

[15]杨金琼.三驾马车驱动司改快步前行[N].人民法院报，2015-09-28(02).

2016-03-31

高健美(1984-)，女,山东阳谷人，山东省阳谷县定水镇人民政府法制办公室科员，研究方向为法治理论。

D626.2

A

1674-3318(2016)04-0065-04