基于内审视角的地方高校“小金库”治理之我见

高雪玉

（红河学院监察审计处，云南蒙自 661199）



基于内审视角的地方高校“小金库”治理之我见

高雪玉

（红河学院监察审计处，云南蒙自 661199）

摘 要：地方高校治理“小金库”是建立现代大学管理制度的重要举措，是预防和惩治腐败，构建社会主义和谐校园的必然要求。笔者认为，要治理“小金库”，就要从“小金库”的定义入手，清楚地认识到“小金库”给地方高校带来的危害，并从强化内部审计职能的角度提出治理“小金库”的对策。

关键词：地方高校；内部审计；小金库；治理对策

中央从20世纪70年代便已开启了对“小金库”的治理工作，自1995年起发布了《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》，到2011年中央治理小金库工作领导小组印发的《2011年“小金库”专项治理工作实施方案》，前后共出台了八项清理整治“小金库”的文件，在党政机关、事业单位、国有企业和社会团体中掀起了一场“疾风骤雨”式的治理风暴。在这场治理风暴的洗刷下，号称“圣洁的象牙塔”的高等学校也未能幸免，暴露了其“背光”的一面。

地方高校在我国高校构成中占据了一个较大的比例。但是，由于各方面的原因，我国地方高校在教学、科研水平等各个方面都有待进一步提高，地方高校管理体制机制还不够完善，规章制度还不够健全，可能存在随意性强，规范性不够，监督问责文化薄弱的情况，由此极易为“小金库”的滋生提供“温床”，成为高校系统“小金库”多发地带。近年来随着国库集中支付范围的不断扩大，各学校可自行支配的现金逐渐减少，加之中央“八项规定”、“三公经费”及配套制度出台后，地方高校本就紧张的经费就更加捉襟见肘了。面对严格的制度和广泛的社会关注，地方高校部分领导干部把私设“小金库”、通过“小金库”列支不合规开支又提上了“议事日程”，且形成方式更加隐蔽。如何发挥地方高校内部审计的“免疫系统”功能，揭示、抵御、预防“小金库”现象，是值得我们内审人员思考的问题。

一 “小金库”的定义

严格意义上来说，“小金库” 是一种民间俗语，不是一个法律用语，主要是反映国家政治经济生活中的一种现象，这种提法开始于1986年的国家税收财务物价大检查。而在这之前，一直追溯到20世纪70年代，财政部称其为“小钱柜”。国家专项治理沿用“小金库”这个提法主要是考虑其通俗易懂，群众容易接受。1995年国务院办公厅转发《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》（国办发〔1995〕29号）文件中第一条“意见”便明确地给出了“小金库”的“定义”。而在2009年中共中央纪委、监察部等四部门联合印发的《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发〔2009〕7号）文件又对“小金库”的“治理范围”进行了更加简洁明了、直击要害的解释。

从1995年和2009年中央对“小金库”的两次定义描述可知，判定是否为“小金库”的关键点在于：资金（资产）是否列入单位依法建立的账簿。同样地，地方高校违反法律法规及其他有关规定，私存私放本应列入地方高校依法设立的账簿进行统一核算的资金、资金等价物及其形成的资产，即为“小金库”。

二 “小金库”给地方高校造成的危害

由于“小金库”具有形成方法隐蔽性强、发现难的特点，在国家三令五申、多次治理下，地方高校仍然存在屡禁不止的现象。“小金库”虽“小”，给地方高校带来的危害却是巨大的。

（一）造成学校国有资产流失，导致地方高校财务会计信息失真

一方面，由于“小金库”游离于地方高校的财务管理制度之外，资金开支随意，形成了国有资产流失的“漏勺”。另一方面， “小金库”在逃避了学校财务监督的同时，其存在也会对地方高校会计信息的真实性产生严重影响，导致地方高校财务管理部门无法获取真实的会计信息，不能有效掌握总体实际的收支情况，如此一来就会影响到学校财务预结算等相关的经济决策行为。

（二）扰乱地方高校正常的财经秩序，影响干群关系，引发人才流失危机

“小金库”化大公为小公、化集体利益为小集团利益的功能，为部分领导滥发奖金、补贴，招待宴请、报销个人费用和职务消费开辟了通道，最终导致地方高校内部各学院、各部门之间经费分配失衡，形成相互攀比等不良消费行为，助长了奢靡之风，损害学校整体利益，扰乱了地方高校正常财经秩序。而这些来自“小金库”的隐形“工资”，无形中拉开了校内各单位各阶层教职工间的收入差距，引起人民内部矛盾，损害干群关系，破坏和谐的校园氛围。长此以往的不公分配，必会引起民怨民愤，甚至酿成人力资源流失的严重后果，形成地方高校一手急需引进人才一手流失人才的无效局面。

（三）滋生浪费和腐败，败坏学校风气，损害地方高校社会形象

由于思想认识的偏差，地方高校部分领导干部视“小金库”为我国社会主义市场经济发展的必然产物，见怪不怪，认为自己藏得好、捂得严，不会被发现，把“小金库”看做是搞好业务的“活钱”，打着“务公”的旗帜干着中饱私囊的事情。将公家的钱转换成联络感情、拢络人心、捞取“前途”的筹码，利用节假日收送红包及请客送礼、大吃大喝及游山玩水等，浪费无度，从而诱发和滋生了一系列腐败现象，甚至是群体窝案。一旦这些腐败行为被揭发，就会对地方高校廉政建设进程产生不良影响，导致地方高校利益相关者（我国《高等教育法》把利益相关者表述为政府管理者、投资者、经营者、公众监督者，公众监督者包括舆论机构或有关中介组织、顾客、教师、学生及家长等）丧失对学校的信任，造成恶劣的社会影响，势必影响到学校的招生、就业、人才引进等中心工作的正常开展。

三 从内审职能视角，提出地方高校“小金库”治理的对策

新修订的《中国内部审计准则》中，高校内部审计机构已经被定义为学校权力的风险管理机构，通过内部审计的“确认、评价、咨询”功能，最终达到促进高校完善管理控制、防范风险、创造效益，进而促进学校事业目标实现的作用。在高校内部审计工作新要求和标准下，要从源头上根治地方高校“小金库”问题，必须建立一套完善的预防及治理的长效机制，做到统筹兼顾、科学谋划、综合治理。

（一）强化宣传教育，提高地方高校师生抵御“小金库”的思想免疫力

1.地方高校应多角度、多层次、多形式地在全校范围内积极宣传贯彻国家关于“小金库”治理的各种方针政策，让大家充分认识到私设小金库对学校、对社会、对国家所造成的危害。加强公民道德教育、强化法纪意识，建立起自觉抵御“小金库”侵袭的思想防线。

2.地方高校二级学院和下属部门“小金库”的始作俑者往往是这些部门（二级学院）的主要领导，因此，治理“小金库”必须从领导干部入手，对学校中层以上领导干部进行有针对性和实效性的教育，如加强财经法律法规规章和党风廉政教育等，以此来强化其廉政意识和党性修养，增强其拒腐防变能力，树立正确的价值观，真正做到从思想认识上防微杜渐，抵制“小金库”的发生。

3.地方高校应向学生大力宣传国家和地方有关高校的收费政策、收费项目和收费标准，以此来增强广大学生的自我保护意识和法律意识，防止因乱收费形成“小金库”。

4.重视警示教育的震慑作用，在注重通报国内其他高校发生的“小金库”典型事件的同时，也应认真剖析本校发生的反面案例，力求达到“处理一人，教育一批”的效应。

（二）深化制度建设，筑牢地方高校防治“小金库”的制度约束力

地方高校存在“小金库”的一个重要原因是现行管理制度存在漏洞，为其提供了资金源。要堵住制度上的漏洞，现阶段地方高校可以考虑从如下几方面入手：

1.财务管理制度

财务管理制度直接掌控着学校资金从入到出的全过程，是最直接的资金管理制度，加强财务管理，可从源头上掐断“小金库”的资金流。

一是建立起经费保障管理制度，为小金库的治理提供基本的保障。地方高校应根据国家现行法律法规和学校实际，对一些“老旧”的经费报销制度甄别情况作出“废、改、立”处理，避免出现教职员工间收入差距过大、工资福利等方面的政策出台却不执行等问题；对于学校预算下拨各二级学院或各部门的公务支出费用，应注意在预算时既保障二级单位支出部分又考虑了个人支出部分，避免全部费用均来源于二级学院或部门自筹。

二是要严格执行集中统一管理的票据制度，加强对票据领用、缴销等各个环节的监督。

三是建立和完善内部收费审批许可制度。学校各二级学院和部门所有的创收项目、收费标准、收费范围以及管理办法等，必须向学校财务部门进行申报，经学校统一向政府物价部门进行申报审批后方可按规定进行收费。

四是进一步理顺校、院（部门）两级单位财务管理工作，加强内部控制，确保管理到位，防止出现资金漏洞。

五是完善学校财务公示制度。一方面要在全校范围内公示经过物价部门批准的收费项目、收费标准等。另一方面学校财务部门应把学校财务收支按月、按季度及时公开，并把学校全部的财务状况、资金流动状况，收支明细账按期公开，力求公开到明细账目，而不只是公开到总账目。

2.资产管理制度

一方面要求地方高校要建立相对明晰的内部产权制度，来达到管理好学校规模可观的国有资产的目的，以阻止部分二级学院或部门利用学校国有资产获取私利的行为。另一方面地方高校要坚决执行“阳光”的大宗物资采购制度。

3.薪酬制度

地方高校应注意对薪酬制度进行改革与完善，确保收入在学校各二级学院和部门人员间得以公平分配，使“小金库”的设置理由得以消除。比如可以考虑在学校财务预算过程中对福利和津贴等进行统一安排；考虑把公务用车、通讯等消费薪酬化，并在此基础上建立起具有监督简单化、激励有效化的地方高校薪酬制度。

（三）强化监督意识，激发地方高校治理“小金库”的上下联动力

一是在校内建立起监察、审计、财务、资产等管理部门组成的联合督查组，定期或不定期地清查“小金库”，并使这种工作机制规范化、制度化，从而保证督查工作能够真正发挥其应有的作用。二是发动广大师生参与“小金库”的监督，设立举报箱，公布举报电话、邮箱、微信号等，建立并落实“小金库”举报奖励办法，提高全校教职工监督本部门“小金库”的意识。经验证明，督查和举报能够起到破坏“小金库”形成条件的作用，让地方高校师生保持高度警惕，从而形成上下联动的有效监督局面。

（四）加大内审力度，发挥地方高校查处“小金库”的内部源动力

加强地方高校内部审计工作，发挥内部审计相对于外部监控在查处小金库问题上“近水楼台”的优势，把“小金库”遏制在摇篮阶段，防止其发生或发展扩大，最大限度地降低小金库带给地方高校的危害，可以从以下几个方面入手：一是在日常审计工作中，要采取全面审计与重点审计相结合的方式，注意加强审前调查、重视事中细节审核、强化现场突击审计、落实事后审计整改，使审计工作延伸到地方高校经济活动的全过程；二是将日常审计监督和重点抽查、检查相结合，特别关注有群众举报的、问题较突出的二级学院或部门，对其实施重点检查；三是对易于发生“小金库”的高危部门或者二级学院（如学校后勤、基建、资产等部门）采取专项审计调查，并根据调查进展情况向领导和有关部门反映，从而提高“小金库”被揭露的概率；四是在保证学校领导干部离任经济责任审计率达到100%的前提下，扩大任中经济责任审计范围和数量，以此来达到及时发现“小金库”、有效降低危害、减少损失和防止国有资产流失的目的；五是在“小金库”可疑线索查找中运用风险导向审计等科学的审计方法、采用审计软件等现代化审计手段，可以有效提高“小金库”被发现的概率，从而加大内部审计对违规资金的揭露力度；六是建立和完善审计结果公示制度，增加学校内部日常监督的透明度。

（五）强调责任追究，加大地方高校惩治“小金库”违法行为的处罚力

地方高校的领导干部和广大教职工要充分认识到“小金库”的危害性，应采取切实有效的措施对设立“小金库”的违法行为加大处罚力度。学校一经发现“小金库”，无论其属于哪个二级学院或机关部门、无论涉及什么人，均要对其资金来源和走向一查到底，对涉事的主要领导、分管领导和直接责任人应严肃处理，绝不姑息。笔者认为，只有加大设立“小金库”的责任风险成本，使“小金库”所产生的违法“甜头”真正得不偿失，才能取到震慑作用。

参考文献：

［1］喻鹏飞.事业单位治理“小金库”成因及对策［J］.会计审计，2013（10）：107.

［2］李敏，李留坤.高校“小金库”产生的原因及治理机制探析［J］.淮北职业技术学院学报.2012（4）：27-28.

［3］米京华.试析行政事业单位小金库的危害及应对策略［J］.财政税务，2015（5）：53-54.

［责任编辑 鲁海菊］

My view on the Management of "little golden storage"in local universities from the perspective of internal audit reviews

GAO Xue-yu

（Supervision and Examination Department， University of Honghe，Mengzi， Yunnan Province 661100，China）

Abstract:The management ofthe "little golden storage" in local universitiest is an important wayto establish the management syst em in modern universities；it is also an inevitable requirement to prevent and fight against curruption as well as build a harnomious socia list campus.The author holds that， in order to manage the "little golden storage"， we should start with the definition of "little golden stora ge" and have a clear understanding about the damages the "little golden storage" brought to the local universities so as to propose solutio ns to manage "little golden storage" from the perspective of reinforcing the function of internal audit reviews.

Key words:Local universitiest；Internal audit reviews；Little golden storage；Solutions

中图分类号：F239.45

文献标识码：A

文章编号：1008-9128（2016）03-0126-03

DOI:10.13963/j.cnki.hhuxb.2016.03.034

收稿日期：2015-07-08

作者简介：高雪玉（1983-），女，云南宜良人，研究方向：内部审计。