网络社会治理中的政府角色困境及其超越——基于多元治理的理论视角

高文静，张 军,2

(1.安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230039；2.安徽大学 农村社会发展研究中心，安徽 合肥 230039)



网络社会治理中的政府角色困境及其超越
——基于多元治理的理论视角

高文静1，张 军1,2

(1.安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230039；2.安徽大学 农村社会发展研究中心，安徽 合肥 230039)

随着社会生活网络化进程的加快，作为一把双刃剑，互联网使受众得益于其所带来的便利的同时，也迫使人们思考如何应对随之而来的社会问题，网络社会治理困境亦不例外。互联网技术一方面推动着国家的政治、经济、社会、文化、生态等层面的发展与变迁；另一方面，也为政府网络社会治理带来了严峻的压力和挑战。政府在网络社会的压力与挑战下，应实现“管控型”角色向“互动型”角色转变，采取多元主体共治模式的可行性路径。

网络社会；多元治理；政府角色

当今的人类社会生活中，互联网络所触及和影响的领域，不但涉及社会的信息传播形态和人们的社会交往方式，同时也涉及经济运行模式以及公民的社会参与和经验获取形式，而且还将涉及社会生活的深层组织架构和内在运行机制。[1]1网络社会生活中出现的诸如行为失范、关系失调、矛盾冲突、利益侵害、秩序紊乱等社会生活乱象，对传统的政府治理模式产生了极大的冲击和挑战。面对这些挑战，政府职能部门对于有效网络社会治理方式的需求尤为迫切。党的十八大报告明确指出，要“加强和推进网络内容建设，唱响网上主旋律。加强网络社会管理，推进网络依法规范有序运行”[2]。而如何在网络社会逐步崛起的背景之下，实现政府治理角色转变，探索出有效的社会治理路径，是本文尝试回答的问题。

一、网络社会治理的理论视角与现实依据

(一)网络社会的多元治理理论视角

20世纪90年代以来，关于网络社会的研究逐渐兴起。最初提出网络社会治理问题之时，学界呈现出两个截然不同的研究流派：一方将网络社会描述为极为自由的社会，是鲜有政府干预的空间，强调网络自身的网络分级制度和从业者的自律规范，实现“互联网自治”。如石宇良认为可以从政府体制再造视角出发，以强化法律和技术管制为主线，探索网络虚拟社会管理模式。[3]另一方强调对网络社会的治理应当采取“政府主导模式”，注重政府在互联网管理中的作用，通过政府立法和网络过滤的技术手段对网络进行管理。如钟瑛认为我国的互联网管理为政府主导型管理，即政府通过立法、行政、技术和行业自律的手段进行网络控制与导向。[4]而对于不断发展的互联网，无论是自由放任型还是控制管理型，在面对网络社会治理中的现实问题时，都将政府与社会割裂开来。

国外学者的相关研究为网络社会治理中的政府与社会整合提供了理论上的借鉴。卡斯特(Castells)认为，网络社会治理不同于传统社会，善治的达成需要从决策向行动或从政治向政策转变。[5]比沃(Bevir)在关注民主制度对政府治理影响的基础上，以谱系学的方式分析了当前一些国家的政治改革，进而提出治理方式正在从科层式治理向市场与网络治理转变。[6]邦(Bang)与艾斯马克(Esmark)在卡斯特研究的基础上，分析了网络社会中善治的核心：政治沟通与文化的重新定向——从政治到政策，或言将政策排在政治前面。[7]31

然而，不可否认的是，时下中国网络社会治理中存在管控和参与双重逻辑。当二者出现矛盾关系时，常使政府的角色在治理之中陷入两难困境：一方面，“管控逻辑”下产生的政府政策容易被质疑、变通，从而流于形式；另一方面，体现“参与逻辑”的某些措施也有可能因制度设计滞后等因素的制约而回归到传统的政府管理模式，以传统科层制式治理应对网络社会的对象。这一“两难困境”导致政府在网络社会治理过程中常常陷入角色失范状态，因此网络社会治理亟待政府的角色重构。在这方面，多元治理理论逐步演化为新公共管理领域协调国家与社会关系的崭新而有效的治理思路。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆在通过研究公共事物治理的过程中，发现自主治理以及治理模式多元化异常重要。她强调多元化的公共事务治理体系，政府既不能也无法垄断所有资源，成为管理的唯一主体和单一权威，而应由政府、社会组织、公民、家庭、社区、企业等多个主体共同参与治理，从而形成多主体参与和合作的社会管理格局和体系。[8]

多元治理的基本内涵如下：其一，治理主体的多元性，政府不再是公共事务管理的唯一主体，市场化组织、非盈利组织、公民等都是社会治理的合法主体。其二，主体之间权力的相互依赖性和互动性，在社会治理过程中充满着利益冲突和合作的特质，治理目标的达成是多元行为者之间互动的结果。其三，治理的手段的复合性，除政府使用行政或者市场手段提供服务之外，市场化组织与非盈利组织也通过市场化方式与社会动员手段来提供服务。为进一步把握多元治理的内涵，需要从以下几个方面来认识其本质：(1)在政府与社会、政府与市场的关系等基本关系的认知上，既有的一维行政管理体制将被打破，政府不再是唯一的公共产品与服务的供给者，为社会主体活力的持续释放提供制度保障将成为其重要角色之一。(2)就政府与群众关系而言，作为政府行政行为的相对方，普通大众享有参与权与发言权。政府和民众之间不仅是管理与被管理的关系，同时还是服务与被服务的关系，被监督者和监督者的关系。(3)在责任意识上，多元社会治理实现了从片面强调政府在社会管理中的单方责任向同时强调政府、市场、公民社会共同责任的转变。[9]

(二)中国网络社会的特殊性

在中国网络社会治理实践中应用多元治理理论时，还需要充分结合中国国情，考虑中国网络社会所具有的特殊性。网络社会与传统社会相比，至少具有自由性、脆弱性、匿名性、虚拟现实性、开放共享性、互动性、非中心性、全球性、数字性、超时空性这十个方面的特点。[10]15中国网络社会在具备国际网络社会的共性之外，还具备以下三点特殊性。

1.管理的高强度

1994年国务院公布的《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》，开启了对互联网的管理。自2000年起，中国政府逐步制定了多部关于互联网的法律，行政命令也相继实施。中国是少数以独立的法律来控制网上言论的国家之一。2005年4月，由哈佛法学院、剑桥大学和多伦多大学共同组建的“开放网络促进会”，发表了一份关于中国网络封锁的研究报告。报告称：“中国的网络过滤系统是全世界最发达的。比起其他有些国家的类似系统，中国的网络过滤范围广，手法细致，并且效果显著。整个制度包括多层次的法律限制和技术控制，牵扯到众多的国家机构，以及成千上万的政府职员和企业员工。”中国政府担忧信息自由流动带来不良政治后果，因此对于互联网，中国政府的态度是：一方面，积极推动新技术的发展，充分发挥互联网在现代化过程中的作用；另一方面，加强对互联网“有害、非法”信息的控制，防止负面影响的产生。通过在基础设施、服务与内容层面对互联网进行全面管制。[11]

2.与实体社会的紧密结合

网络社会是一个虚拟与现实形成的混合态，互联网的“虚拟”也是一种真实、一种社会存在。网络生活逐渐影响社会生活，这在中国表现得尤为明显。这种影响性与中国的政治统治传统有关，中国传统政治看重民意，强调统治者决策的民意基础。这种重视民意的传统在网络时代体现为作为治理方的政府对网络民意的高度重视。网络民意对政府政策制定的影响途径，也随着信息化的不断推进而呈现出多元化特征，如网民可以通过网上论坛、政策回帖、网上民调等方式对政府相关政策的修订发表个人意见和建议。网上信息一经发布能够实现快速、广泛的传播，这无形中增强了网络舆论的影响力，通过与网民形成的交叉型的沟通与互动，“倒逼”政府，使之及时、准确地了解网民意愿。

3.高度的政治性

近年来，以微博为代表的互动社区在我国逐渐兴起。网民通过微博表达个人政治见解、政治诉求；许多政府官员和政府机构也会利用这一互联网平台表达政治观点，实现与网民的互动，使网民提高了其政治关注度。这也可以视为中国传统文化中家国天下的传统在网络时代中的传承。最为重要的是，中国素来缺乏民众政治诉求的反映渠道，借之实现其自身的意见表达和参政议政、进而实现自身的利益诉求。当前，中国处于改革的深化阶段，随着利益群体的不断分化和人们价值取向的多元化，普通大众对于利益表达的要求也在不断增加。网络空间给其提供了一个自由宣泄、顺畅表达自身政治情绪的新途径。

二、网络社会中政府“管理型”角色的治理困境

无论处于哪个阶段，无论是以什么为核心的生产方式，传统型社会都有一个统一的结构特征，即典型的中心型社会。这就意味着整个社会存在一个权力核心和运作的中心，以实现满足整个社会结构稳定和有效运作的需要。[12]传统的社会治理模式中，政府对于社会的治理模式主要体现为一种“管理型”的职能模式，即国家通过自上而下庞大的控制系统之延伸，来实现对社会秩序的建构。网络社会作为新型社会形态，在中国发展时间不长，政府对这些迅速进入社会生活各种层面变化的复杂性、深刻性之认识有限。在社会治理中往往沿用管理工业社会甚至农业社会的模式展开治理，尚未考虑网络社会治理的特殊性。网络社会本质上是与传统社会相异的非中心型社会结构，直接改变了传统社会政府的中心位置。政府不再是社会治理中唯一的参与主体，社会也不存在单一的权威中心。社会意识的多元化削弱了对传统社会结构的认同性，非中心型的社会结构必然产生多元化的社会意识。网络社会的流动性、扁平化、可渗透性特质，导致社会群体边界模糊，使得不同意识形态、多元价值观念相互交织，削弱了社会认同的传统根基，从而对实体社会治理带来挑战与冲击。这种冲击主要体现在以下几个方面：

(一)互联网空间中的监管难度提升

中国互联网络信息中心发布的有关互联网网络发展报告显示，截至2009年，中国网民规模超过美国，位居世界第一。同时，互联网用户正以每月5%至6%的速度增长。中国政府发布了一系列规范互联网络的法律、法规，通过网警、国家安全部门等网络监控手段、设置防火长城等技术手段，强化政府对网络的管制；并通过政府及网评员引导网上舆论，招收网络评论员，引导正确导向。在实际操作中，中国的互联网净化之路并不顺畅，人们通过租用国外服务器散布内容，破网软件广泛传播导致非常规“清剿”难度大、社会风险高，网民通过翻墙软件来获取外来信息，加大了政府在网络社会的治理中的监管难度。

(二)与网络有关的犯罪与暴力行为持续增长

随着网络媒介的发达，人们对网络工具的依赖性越来越强，但个人隐私也逐渐暴露在网络之中，隐私被窥探的可能性随之大增。“我们正生活在一个透明的社会里，”这使得个人权利极易受到损害。网络违法犯罪和不良信息蔓延引发越来越多人的关注。从2009年至2011年，涉网犯罪从每年2259起上升为4712起，平均年增幅达44%，占犯罪总量也从2009年的2.1%上升为2011年的3.2%。网络的开放性、虚拟性以及匿名性，更是使得网络犯罪具有极高的隐蔽性，导致网络犯罪日益猖獗；在网上发表具有伤害性、侮辱性和煽动性的言论、图片、视频的行为频发。这种网络暴力对当事人造成名誉损害，甚至已经打破了道德底线，伴随着侵权行为和违法犯罪行为。

(三)政府公信力遭遇挑战

虽然政府在推进政务公开、打造阳光政府工作上卓有成效，然而在互联网高度发达的今天，网民对政府的要求越来越高，不少公众通过网络媒体宣泄自己对政府的质疑和不满，并汇集成广泛的网络舆论，容易引发对政府的信任危机，使其不得不去面对大量的网络质疑。与此同时，由于政府难以迅速应对网络社会引发的急剧变迁，以及网络独特的信息放大和扭曲效应，加之各种利益群体对网络信息的五毒，政府面对的不信任常常被无限制地放大。政府将会面对越来越强的负面压力。[13]

(四)对中国社会舆论格局的冲击

网络技术的提升与社交软件的普及造就了一种开放的信息传播平台。传统媒介对社会舆论的相对垄断被打破，诸多重大社会事件基于互联网平台而直接进入到政治领域。由此，借助互联网的信息传播技术让社会舆论的生成机制、传播路径均发生了深刻的变化，不断拓展社会舆论的传播空间。网络传播的交互性、实时性、包容性使得民众成为相对自由发表意见的网民。倘若不对鱼龙混杂、泥沙俱下的信息加以过滤和控制，不对网民的信息发布和接收行为加以监督与引导，势必会造成网络话语权被放纵和滥用的情况。

三、多元治理主体协同中的政府互动型角色转向

面对网络社会的扁平化与去中心性特征，传统政府依托中心型的社会结构来实现有效治理的方式难以应对网络社会治理问题。在网络社会中，各种民间组织、网络群体不断出现，形成多方主体共同参与社会治理的格局。这意味着传统一元化的执政方式必将为政府与其他多元主体间合作互动的现代模式所取代。这就需要一个符合网络社会治理的政府新型治理角色，即“互动型”角色。不同于既往“管理型政府”的职能模式，源于现代社会治理实践的“互动服务型”政府角色转换，能够导向一种“多元主体合作治理的格局”。这种治理模式下的服务型政府，可以充分发挥“引导者和服务者”的角色，培育其他社会治理主体与之形成合力，提供公共产品和公共服务，使政府治理的重心移至为社会主体提供制度保障上来，发挥全局性统筹协调功能，更好地推动社会的良好发展。同时，这种服务型政府角色还有一种自觉的属性，在应对社会的复杂性时能够充分发挥其积极性。

(一)治理理念转变中的多元共治

理念创新是政府治理模式创新的一个重要方面。政府传统的社会管理模式在互联网技术流行、网络社会逐步崛起之后，出现了诸多适应性难题。如若不能适应时代的发展，简单的用“封”、“堵”等旧的管控方式和思维模式实施社会治理，将无法适应网络社会管理的需要。此时，政府理应改变传统实体社会的执政理念，调整以往的单一决策模式，塑造多元主体参与理念。当前，各种社会组织、民间群体和网络自组织正在迅速地成长为一支不可忽视的民间舆论力量，让这类的多元社会主体参与到社会管理中来，借此改善和优化政府与公众的关系，使政府的社会管理工作得到最大多数群众的支持和理解。只有政府真正树立多元参与理念，展开多元参与，真正尊重民意，才能促进网络社会治理的有效实施。

(二)多元主体参与中的公共治理

网络社会的非中心性结构特征，使得参与其中的每个人能够平等地交流互动，人与人之间形成一种去层级化的平等状态。网络空间中的此种互动结构有利于形成一种合作式的治理格局。互联网的不断发展带来了虚拟社群的蓬勃壮大，这些社群在社会治理中作用也日益显现，它们或者独立承担社会的某些职能，抑或与政府机构合作，在多元协同中共同行使社会治理职能。一个真正具有效率的社会治理格局需要普通民众的主动参与，而不是被动卷入。因此，政府在社会公共治理中的角色应为：提高多元参与的制度化水平，建构适当的协商、参与机制，保障社会治理主体拥有畅通的利益表达机制；同时还应兼顾体制内渠道，为各主体参与社会治理搭建更多的平台，打破政府和群众的信息壁垒，消除信息传播的隔阂，让民众能够拥有发出声音的渠道。

(三)网络舆情的适度控制与引导

网络信息传播的多维性、开放性以及交互性，使得传统由上而下的传媒管制逻辑运用于现代网络舆情治理中难收成效。一些负面信息经过不良的网络舆情环境渲染，可能会误导不明真相的群众，引起他们的积极卷入，甚至引发严重的群体性事件，进而给实体社会秩序带来威胁。网络舆论的自发性和传染性使政府的权力触角难以对其产生实质性威胁，政府职能部门需要转变传统的“控制民意”的思路，积极参与到网络舆情设置的议程之中，通过舆论导向的“软引导”方法，树立网络民意的正确导向；建立健全网络舆情的理性引导机制，坚持以引导为主，不宜采取“堵”的对策，通过“过滤”的方式人为地引导网络舆情。[14]在对待网络舆论危机时，政府理应拥有服务主体的意识，变被动为主动，在信息层面借助网络平台展开与其他治理主体的平等互动。在网络舆情危机化解过程中，政府职能部门借助主体服务型角色的确认、服务意识的提升、有效预警机制的建立等手段，针对网络舆论危机完善良好的应对机制，充分发挥舆情引导的主观能动性，多元协同，既给民众主动自觉、积极作为的服务形象，也有利于良性网络社会秩序的稳定。

(四)法律制度完善中的网络参与规范

互联网尊崇言论自由，言论自由与平等参与也是互联网得以存在发展的重要基础。但即便在互联网空间也不存在绝对的自由，法治是网络社会治理必然的内在要求。与实体社会类似，网络社会也存在社会公共秩序与安全问题。在网上享受充分的表达权利的同时，网民大众应该遵守网络规则，自觉维护网络秩序。政府法治导向下的网络参与规范策略是，通过制度保障为民众参与提供及时、可靠、有效的信息，鼓励网民公平地参与到网络中，减少其对政府的负面印象；为重构政府与社会的关系，削减网络社会发展的负面效应，确保互联网的健康发展，在积极建立完善网络法律体系、推动信息化发展战略落地的同时，政府职能部门还要加强对网络自身的监督与管理，对反政府、反社会的网络犯罪行为依法惩治，由此建立完善的网络监督机制，形成良好的网络社会风尚。

四、网络社会治理中的善治追求与政府角色构建

李克强总理在2014年《政府工作报告》中首次提出“推进社会治理创新，注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”的社会治理理念。随着政府治理体制改革的进一步推进，政府角色经历了由计划经济时代的“管制型政府”向市场经济时代的“服务型政府”之变，其行使职能的着力点逐步转向如何提高公共服务的质量和水平上来。十六大伊始，我国提出了建设服务型政府的理念，并经过近些年的实践，取得了一定的成效。面对全球化背景中不断增长的社会需要，网络时代政府如何提高其社会治理的能力和水平，已是当前社会治理中所要承担的重要任务。

中国传统文化中早已出现“善治”思想，最早源自老子《道德经》中八章的“正善治”。俞可平概括道：善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治实际上是国家权力向社会的回归，其过程就是一个还政于民的过程，它是政府与公民之间的积极而有成效的合作。[15] 8-11建国初期，由于受传统“官本位”思想的影响、短缺资源的束缚以及计划经济思维的制约，为有效实现社会管理，中国地方政府长期扮演着“全能政府”的权威角色，“强政府弱社会”的社会治理格局形成并得以延续。 “政治权力可以侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面，原则上它不受法律、思想、道德的限制”。[16] 223在新形势下，网络的普及为政府向公众提供服务提供了便利，民众借助网络形成权力影响，进而实现对政府决策的管理和监督。由此，转变政府执政理念，突出政府、社会与民众的协同功能，是新时期善治追求的基本前提。由于政府执政理念的科学化、规范化以及网络社会的崛起，全能型政府对社会的任意控制逐步转变为有规则的适度干预，服务型政府的理念逐渐得以形成。

事实上，网络也在某种程度上“逼迫”政府转变职能，这体现的恰为互联网时代的政府治理模式转变的优化过程。对处于快速转型、矛盾集中的网络社会，政府在治理过程中处于规则的制定者、公开平台的构建者以及社会对话的组织者的角色中，尚需由主导地位渐进性地实现向服务型政府角色转变，回归服务型政府的本质，在自主中实现社会的多元协同治理。多元治理模式要求治理主体的多重性，除了政府之外，参与其中的社会组织都应成为社会治理的主体。互联网的模式下，政府需要协调管控角色与参与服务角色上的逻辑悖论，在治理的过程中，需要偏重多元治理主体间互动合作的伙伴关系，与参与社会治理的多元主体共同建立相互依存的合作网络；通过良好的合作，分享公共权力、承担公共责任，采取协同行动，并通过对话、建立伙伴关系和借助其他主体的资源来实现社会治理的目标，达到对社会的一种柔性治理。

[1] 李一.网络社会治理[M].北京：中国社会科学出版社,2014.

[2] 胡景涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.

[3] 石宇良.网络虚拟社会相关问题研究[A].科学发展：社会管理与社会和谐——2011学术前沿论丛(上).

[4] 钟瑛.我国互联网管理模式及其特征[J]，南京邮电大学学报(社会科学版)，2006,(2).

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[7] Bang, H. & Esmark, A..GoodGovernanceinNetworkSociety:ReconfiguringthePoliticalfromPoliticstoPolicy[M]. Administrative theory & praxis. 2009.

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[9] 孙晓莉.多元社会治理模式探析[J]，理论导刊，2005,(5).

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[15] 俞可平.治理与善治[M].北京：科学文献出版社，2000.

[16] 邹谠.二十世纪中国政治——从宏观历史与微观行动的角度看[M].香港：牛津大学出版社, 1994．

(责任编辑 陶有浩)The Dilemma of Role of Government and Transcendence in Network Society Governance ——Based on the Perspective of Theory of Pluralistic Governance

GAO Wenjin1，ZHANG Jun1，2

(1.SchoolofSocialandPoliticalSciences,AnhuiUniversity;Hefei230039,China; 2.ResearchCenterofRuralSocialDevelopment,AnhuiUniversity,Hefei230039,China)

With accelerating social-life network, Internet, as a double-edged sword, has benefitted people for conveniences it brings, and also compelled people to cope with subsequent problems, especially the dilemma in social governance. For Chinese society in transformation, Internet has promoted developments and changes in multiple aspects: politics, economy, society, culture and ecologic, etc, on the other hand, it poses the challenge to the government’s social governance. Based on the point of the governance in network society, this article analyzes how the government realizes management role transformation: traditional into interactive under this pressure and challenge on the perspective of the theory of pluralistic governance, thus, puts forward the feasible way in multi-agent shared governance pattern.

network society; multiple governance; role of government; dilemma

2016-07-09

国家社科基金项目“网络社会治理中的政府‘互动型’角色转向研究”(15BSH074)

高文静(1987-)，男，安徽桐城人，安徽大学社会与政治学院社会学专业硕士生，研究方向为网络社会学；张军(1980-)，男，安徽临泉人，安徽大学社会与政治学院副教授，硕士生导师，社会学博士，研究方向为经济社会学、网络社会学。

D63

A

1674-2273(2016)05-0001-04