经济新常态下处理环境保护 与群众工作关系的再认识

当前我国处在社会生态的转型期，如何适应经济新常态，促进经济与环境保护同步发展，需要洞察政府、企业和群众的依存和作用关系。笔者从我国环境保护工作的视角探讨环境保护与群众之间的关系，试图通过群众这面镜子，反映我国在社会转型期中环境保护工作应当关注的一些新问题，进而分析产生的原因并提出一些对策性思考。

首先，随着我国经济发展，环境保护的力度在加大，但群众的满意度、上访案件、幸福指数则出现反差。仅就哈尔滨市为例，2013年投入减排资金3.48亿元，推动15个重点大气污染减排项目、10个水污染减排项目、48个农业源减排项目全面实施；2014年在农村和生态保护方面，争取国家、省专项资金近2.44亿元，完成农村环境连片整治示范项目50个，谋划并实施新项目79个。但是，群众的满意度不高。据2014年国家统计局社情民意调查中心公布的“公众对城市环境保护满意率调查结果”显示，哈尔滨城市环保公众总满意率只有65.07%。

群众上访案件也没有由于新环保法的实施而减少，反而激增。哈尔滨市在2013年共排查企业2000余家，督查整改重点环境问题62个，监督转移、处置危险废物2.7万吨，查办居民区扰民污染7300余件（次）。2014年，排查企业3000余家，立案处罚156件，监督问题整改到位400余个，组建市环境应急指挥中心，并有效处置了一批环境问题和环境突发事件。但是，群众关心的环境问题总量却不降反升。环境信访量由2013年的7300余件激增至2014年的1.02万件，同比增长39.7%。

幸福指数是近些年来衡量群众生活状态的一个积极标量，与生活质量、环境质量紧密相关。近年来，随着我国对流域区域的持续环境治理、环境监测体系的建立完善和环境信息的逐步公开，人民群众能够了解到空气、水、土壤和生态等环境质量在逐步改善和提高。这种环境质量的逐步改善，与群众反响有较大落差。体现在群众对食品、饮用水和雾霾污染的担心，直接影响群众的幸福指数。2014年哈尔滨市公布的“客观幸福指数”，即公共安全、国民教育、医疗卫生、社会保障、生态环境、文化体育、收入分配这七项指标中，生态环境排在倒数第三位。

其次，为什么群众反馈与环保工作效果的预期存在上述三方面的反差，有“四个难以统一的问题”值得关注：

一是环保部门的环境指标和群众价值取向难以统一。这主要有两方面问题：一方面，政府目标制定的观念没有得到转变，仍以主要污染物总量控制管理指标为主，使群众关心的环境质量指标弱化。导致环保部门依旧以上级交办的具体目标任务为行动指南，追求专业化的阶段性成果。另一方面，现行环境指标是可计量的“数理化指标”，不能反映不可计算的环境问题。如大气雾霾的预测预报按“数理化指标”经常出现误报、谎报现象。此外，按理化指标被处理达标的水，按照生物有机指标不一定达标。群众关心的生活质量与“主要污染物总量控制管理指标”差距大。

二是法律的原则性和执行的灵活性难以统一。现阶段新《环保法》的配套细则和一些地方法规，缺乏法律适用的可操作性及实施的便捷性，导致了环境执法的新困境。如对于基层环境监管来说，面对的是数量庞大的小微企业，在告知无效的情况下，环保部门只能通过申请法院强制执行来实现，但申请法院执行周期过长，且小微企业也无力承担巨额处罚，不利于实际操作。再比如，《哈尔滨市城市居民居住环境保护条例》规定在住宅楼内禁止开办餐饮项目，但以下岗职工为主体的小微经营项目多在居民楼下开办餐饮项目，依法取缔，存在执行难的问题，并将产生新的社会矛盾，不取缔则使环境问题突显，危害群众环境权益。因此，在行政处罚上对弱势群体一刀切，显失公正。

三是政策的简单化和落实的复杂化难以统一。近年来，对于社会关注、群众关心的环境问题，政府在舆论压力下经常会急于作出承诺，仓促出台政策回应。这些政策在制定上过于急躁、缺乏科学性、调查研究不足，表现出简单化、情绪化的倾向。政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况，政策规定的各项行为不符合客观事物的发展规律。面对复杂多变的具体环境问题，有些目标定得过高，政策执行容易受到现实条件和政策资源的制约缺乏可行性、操作性，有的因盲目追求短期成效缺乏系统性、延续性，有的缺乏严谨性被钻空子，形成上有政策下有对策。这都导致了政令不通、政策执行不到位等问题的产生，影响了政府的公信力。

再次，在新常态下，为了处理好环境保护与群众工作的关系，争取群众对环境保护工作的理解、支持、参与和有效监督，使人民群众成为环保工作力量的源泉，针对上述四方面难题，应采取以下对策：

一是完善法律细则，修订、淘汰一些地方法规。在环保法的框架下，已出台《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》等四个配套办法。但还要在环境犯罪案件与公安部门无缝对接，环境犯罪案件的污染治理问题、代处置费用的来源，突发环境事件的损害评估，拒不执行行政处罚的后续手段等方面制定相应配套措施，尽快推出相应的环境保护方面完整配套的司法解释，并在制定配套实施细则的时候注意环境执法程序上的合法化以及罚款的量化。增强地方法规的民主性，广泛征求群众、环保和其他部门代表的意见，对一些难以实施、定位不准、甚至与国家法律相抵触的地方法规进行修订和淘汰。

二是民主化决策要加强论证，增强科学性、可行性并有制度保证。面对复杂的环境问题，政府要通过民主决策和科学评估，保证政策的科学性。民主化决策要求在政策制定过程中，既要使基层执行人员参与决策议程，又要发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智。基层政策执行人员来自第一线，有丰富的实践经验，专家学者具有专业知识结构，二者结合，理论联系实际，他们的建议往往具有可操作性。因此，要建立健全信息收集机制，提供全面、及时、准确、适用的信息；建立健全咨询论证机制，确保调研、专家论证、公众参与。

三是环保部门要确立以环境质量为目标的价值取向。我国环境管理自上世纪70年代初起步以来，其目标与重心在不断调整与升级，相应的管理模式也在转型，呈现出明显的转型升级轨迹：初期的达标排放阶段；中期的总量控制阶段；目前的质量改善转型升级阶段。随着环境形势的变化，公众对环境质量越来越关注，传统的环境监测评价结果与公众的主观感受存在差异。由此决定我国环境管理重心由总量控制向质量改善转型升级已成为必然趋势。因此，环保部门要淡化污染物排放总量等专业指标，建立以改善群众关心的环境质量为目标的工作体系，树立以环境质量为主导的政绩观，把群众满意作为环保工作的最高追求。

四是环境宣传要树立与群众相一致的观念。要改变环境宣传不接地气，方式单调，对象错位，政治性、专业性过强，群众不愿听、听不懂、不认可的局面。更要纠正个别媒体进行新闻炒作，误导群众的现象。实质上，“环保工作从本质上来说就是群众工作”“关系着全体人民群众的健康和安全”，因此，环境宣传的试金石就是看是否把握住了民心，是否发挥了聚心凝力的作用，处理好环保与人民群众的关系，既是打好经济发展与环境保护步入新常态这个“人民战争”的“宣传队”，也是处理好各种人民内部矛盾的“播种机”。

张彦林

现任哈尔滨市环保局经开区（平房区）分局局长，兼任哈尔滨工业大学环境与社会研究中心学术委员会副主任，东北林业大学客座教授，中国生态文明智库专家。2010年曾获国家环保宣传教育大奖宝钢一等奖。研究方向：环境教育理论与实践，生态文明与环境政策。