监督抽查和执法检查不应混淆

武合讲

监督抽查和执法检查不应混淆

武合讲

武合讲 男，中国遗传学会会员、中国农学会会员、中国法学会会员。1997年取得律师资格从事律师执业，先创办山东信法律师事务所，后转入山东贵和律师事务所，任副主任和专职律师，专业处理农作物种子和种业科技成果保护法律事务。办理了大量的大田作物、蔬菜、中药材和食用菌等种子案件和品种推广案件以及种业科技成果保护、种业技术秘密保护、育种专利和品种权保护案件，均为重大疑难案件。例如，2013年和2014年公安部通报的伪劣种子典型案件的50%以上，均由武合讲律师承办。

参加了历届全国农业知识产权研讨会和《种子法》修订论证。受河南省、江苏省、天津市等省市农业主管部门的邀请，对种子执法人员、种子管理人员和种子经营者进行培训。著有《农业知识》，在《中国蔬菜》、《中国种业》和《种子世界》等期刊发表论文200余篇。

『编者按』自2004年《种子法》颁布以来，我国种业冲破体制机制的桎梏，发展速度与规模前所未有，2016年作为新《种子法》实施的元年，也注定拉开新一轮调整序幕。那么未来，新的法律条文将对市场行为和企业行为产生什么影响？执法者和种子经营者在具体实践中，又会出现哪些意想不到的问题？本刊特邀律师武合讲，为您探索新《种子法》下的风险规避和维权路径。

【案例】2016年9月，某种子管理机构根据某市农业局2016年杂交玉米种子质量监督抽查结果，依据《种子法》第七十五条规定，拟对监督抽查中有品种名称不真实杂交玉米种子的某种子企业作出行政处罚。

【点评】作者认为，某种子管理机构将监督抽查与执法检查相混淆了。

【分析】农业主管部门组织的种子质量监督抽查属于监督管理，种子行政执法机关查处种子质量违法案件 （以下简称执法检查）属于行政处罚，二者为两项不同的行政管理制度，目的、程序和结果处理均不相同，不应混淆。

种子质量监督抽查的法律特征

①执法机构独特。监督抽查是由农业主管部门组织有关种子管理机构和种子质量检验机构对生产、销售的农作物种子进行扦样、检验，并按规定对抽查结果公布和处理的活动；农业主管部门所属的综合执法机构或受其委托的种子管理机构，可开展种子执法相关工作，是执法检查的执法机构。农业综合执法机构不是种子质量监督抽查的执法机构。

②程序独特。监督抽查的法定程序由农业部制定的《农作物种子质量监督抽查管理办法》规定，检验结果及其处理根据《农作物种子检验规程》所规定的容许误差对种子质量进行判定，监督抽查结果按规定通报。监督抽查的检验程序和质量判定、结果处理，不同于执法检查的程序。

③取样方式、地点、环节独特。监督抽查的取样方式是“扦取”，样品应为市场上销售或仓库内待销的商品种子；执法检查的取样方式是“抽取”，样品可取自制假售假的场所和种子生产经营的所有环节。监督抽查若在田间、加工厂等地点对种植、加工处理、包装、标识、运输环节抽取种子样品，就违反了《农作物种子质量监督抽查管理办法》第十四条。

④目的独特。监督抽查的目的是维护种子市场秩序，督促企业保证种子质量，为种子质量宏观决策提供信息，与以惩戒违法行为为中心目标的执法检查不同。

⑤监督抽查的对象独特。监督抽查的对象重点是当地重要农作物种子以及种子使用者、有关组织反映有质量问题的农作物种子。比如，某市2016年春季杂交玉米种子质量监督抽查对象就是某市的19家重点企业，不论这些企业规模大小、经营种子数量多少和有无违法行为，只要是其销售的杂交玉米种子，不论推广状况和种子质量，都在被抽查之列。这与执法检查仅针对涉嫌违法生产、经营的假、劣种子，有着本质区别。

⑥监督抽查的后处理独特。《农作物种子质量监督抽查管理办法》规定了不合格种子生产经营企业，对不合格批次种子既可作非种用处理，又可重新加工，经检验合格后销售；连续2次监督抽查有不合格种子的企业，应当提请有关发证机关吊销该企业的种子生产经营许可证，并向社会公布。由此可见，《农作物种子质量监督抽查管理办法》对监督抽查的后处理，充分体现了“重在整改”和“循序渐进”的理念，并非简单一罚了之。这种后处理方式与执法检查根据检查结果追究行政责任和刑事责任有着本质区别。

种子质量执法检查的法律特征

执法检查是指种子行政执法机关依据法定程序针对种子质量涉嫌违法行为进行调查、取证、认定和实施处罚的过程，具体有以下特征。

①依据法定程序进行的行政处罚活动。这里所指的法定程序，包括《行政处罚法》和《农业行政处罚程序规定》。在上述程序中，为保证执法客观公正，法律对立案、调查、检验和证据收集、决定处罚、处罚的执行等作出了具体规定，与仅进行扦样、检验，按规定对抽查结果公布和处理的监督抽查，有重大区别。

②行政相对人和涉嫌违法行为特定。执法检查是针对某一或多个特定当事人而做出的具体行政行为，其对象是种子质量涉嫌违法的行为。执法检查有特定的行政相对人和针对的种子质量涉嫌违法行为，与没有特定相对人和特定种子质量违法行为的监督抽查不同。

③目标明确。执法检查的目标或结果是种子质量涉嫌违法行为是否存在，进而作出行政处罚或不予处罚的决定，从而达到制止和制裁种子质量违法行为的目标。

④后处理没有整改要求。《种子法》第七十五条、第七十六条规定，生产、经营假、劣种子的，责令停止生产、经营，没收违法所得和种子，吊销种子生产经营许可证，予以罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。因生产、经营假、劣种子犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，种子企业或者其他单位的法定代表人、直接负责的主管人员自刑罚执行完毕之日起五年内不得担任种子企业的法定代表人、高级管理人员。种子质量执法检查，无论是对企业、企业负责人，还是对种子，都一罚了之，无整改的机会。

将监督抽查的后处理与执法检查的处罚相混淆，适用法律错误

《农作物种子质量监督抽查管理办法》对种子质量监督抽查的后处理，作出了明确规定。

①将执法检查的法律依据，适用于监督抽查的后处理，适用法律错误。《农作物种子质量监督抽查管理办法》第三十五条第一款规定∶“不合格种子生产经营企业，由下达任务的农业行政主管部门或企业所在地农业行政主管部门，依据《种子法》有关规定予以处罚。对不合格种子生产经营企业，应当作为下次监督抽查的重点”。因为《种子法》未对监督抽查的后处理作出规定，所以不能依据《种子法》有关规定对监督抽查不合格种子的生产经营企业予以处罚。

《种子法》第七十五条第一款，是执法检查行政处罚的依据。以品种名称与标注的内容不符为由，依据执法检查的法律依据《种子法》第七十五条第一款对监督抽查不合格企业作出没收违法所得和种子、吊销种子生产经营许可证和罚款的行政处罚，适用法律错误。

②仅一次监督抽查有不合格种子，就吊销种子经营许可证，违反法律规定。《农作物种子质量监督抽查管理办法》第三十五条第二款规定∶“连续两次监督抽查有不合格种子的企业，应当提请有关发证机关吊销该企业的种子生产许可证、种子经营许可证，并向社会公布。”仅一次监督抽查发现有假种子，就拟对监督抽查不合格的企业吊销种子经营许可证，显然违反了上述“循序渐进”的规定。

不能仅凭种子质量监督抽查结果实施行政处罚

责令停止生产经营，没收违法所得和种子，吊销种子生产经营许可证和罚款，都属于《行政处罚法》规定的行政处罚种类。《行政处罚法》第三条第二款明确规定∶“没有法定依据或者不符合法定程序的，行政处罚无效”。对种子质量监督抽查的后处理，只要涉及行政处罚，都必须遵循《行政处罚法》的程序要求。监督抽查发现种子质量不合格需要行政处罚的，种子行政执法机关应当对涉嫌生产假劣种子的行为予以立案，按照《农业行政处罚程序规定》开展调查取证工作，不能仅凭种子质量监督抽查结果实施行政处罚。

10.3865/j.issn.1001-3547.2016.24.010

武合讲，山东贵和律师事务所，菏泽，274000，

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2016-10-25