行政法基本原则的整合与重塑

段 葳，余 敏

(1.黄冈师范学院 政法学院，湖北 黄冈 438000； 2.武汉工程大学 法商学院， 武汉 430205)

行政法基本原则的整合与重塑

段 葳1，余 敏2

(1.黄冈师范学院 政法学院，湖北 黄冈 438000； 2.武汉工程大学 法商学院， 武汉 430205)

行政法基本原则是指体现行政法的根本价值，贯穿于行政法律规范之中，指导行政法的制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则。行政法基本原则不同于行政管理原则，也不同于行政法的局部原则，它具有自己的特点和功能。不同的国家有不同的社会经济、历史背景和法律文化，而且一个国家在不同时期行政法的地位和作用也大不相同，因而关于行政法基本原则的内容，各个国家都有不同的认识，各国学者也有不同的概括和表述。在整合国内外不同时期行政法基本原则的基础之上，我国行政法基本原则的内容应包括：合法行政原则、合理行政原则、诚信原则和程序正当原则。

行政法； 基本原则； 整合； 重塑

一、行政法基本原则的概念和特征

行政法的基本原则属于法律原则，是法的要素之一。布莱克法律辞典对法律原则的解释是：法律的基础性真理或原理，为其他规则提供基础性或本源的综合性规则或原理，是法律行为、法律程序、法律决定的决定性规则。[1]法律原则比较抽象，它不同于法律规则：法律规则具有微观指导性，可操作性较强，确定性较高；而法律原则具有宏观指导性，可操作性较弱。法律原则是法的灵魂，体现着法的根本价值。法律原则又可以分为基本法律原则和具体法律原则。基本法律原则是法律活动的指导思想，体现法的根本价值。具体法律原则是基本法律原则在不同领域或法律运行的不同阶段的具体化。任何国家的法都不可能没有基本原则，各部门法同样也有体现其理念，对其进行宏观指导的基本原则。

行政法作为一个独立的法律部门，是一个由成千上万的行政法律规范组成的有机统一体。各个法律规范能够有机地统一起来，取决于它们制定和实施时所遵循的相同的原则。行政法基本原则的精神贯穿于各项法律、法规的全部法律条文中，法律、法规中的基本原则和具体规则都不得于行政法基本原则相抵触。

行政法基本原则是指体现行政法的根本价值，贯穿于行政法律规范之中，指导行政法的制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则。正确理解，全面掌握行政法的基本原则，有助于深入、正确地领会行政法的内在精神，有助于确立规范行政行为的标准。

行政法基本原则不同于行政管理原则，也不同于行政法的局部原则，它具有自己的特点。这些特点主要有以下几个方面：

(一)行政法基本原则具有法律性

行政法基本原则是具有法律意义的基本原则，它不同于作为统治工具或者管理工具所必须遵守的政治原则或者行政管理原则，它是一种法律规则，具有法律的直接约束力。行政机关进行立法，执法以及解决争议的过程中都应当遵守行政法基本原则。具体而言，在制定行政法规时，应当体现行政法的基本原则，使行政法基本原则具体化；在具体的行政执法以及解决行政争议的过程中，若法律有规定则按照法律的规定，若法律没有规定，则可以适用行政法的基本原则；违反行政法基本原则的，都会造成相应的法律后果，有关责任单位或责任人应当承担相应的法律责任。

(二)行政法基本原则具有普遍性

行政法基本原则贯穿于全部行政活动之中，它调整行政法的所有领域，是全部行政法律规范所反映出来的共有的原则。有的原则只适用于行政法的某一领域或环节，如被告负主要举证责任原则、起诉不停止执行原则、行政复议前置原则等，这些原则不能统率和指导一切行政法律规范，不能成为行政法的基本原则，只能作为行政法的具体原则而存在。行政法基本原则覆盖行政法的各个领域，对行政活动提供全方位的指导。

(三)行政法基本原则具有特殊性

行政法基本原则体现的是行政法的根本价值，它必须是行政法这一独立的法律部门所特有的，不是适用于统治工具或管理工具的原则，也不是适用于一切法律规范或者其他法律部门的原则。行政法基本原则对行政法部门的指导要直接、具体，对制定和实施行政法律规范的专业化问题予以规范，它是对行政活动内在的法律要求的概括，是判断行政权行使是否合法与合理的依据，因此它是具有行政法特色的基本原则。

二、行政法基本原则的功能

行政法基本原则作为体现行政法根本价值的基本准则，贯穿于行政法律规范中，对于加强和完善行政法制具有重要意义。行政法基本原则的功能主要表现为以下几个方面：

(一) 指导功能

由于行政法没有一部统一的法典，而是由不同等级的行政法规范组成，而且各种规范适用的主体众多，关系错综复杂，因此人们在适用和执行行政法时常常会有无所适从的感觉。这就需要行政法基本原则来指导行政法律规范的制定和实施。基本原则作为一种根本性的法律准则，其直接的功能就在于为次级规范的产生提供依据。行政法律规范的制定需要接受基本原则的指导，同时修改、废止都需要与行政法基本原则保持一致。在行政法的适用过程中，行政机关只要正确把握了行政法的基本原则，就可以充分发挥其主观能动性，做出符合行政法价值的合法合理的行政行为。此外，行政法基本原则作为联系行政法根本价值和行政法具体规则的枢纽，它具有很强的稳定性，可以在较大的空间和时间范围内指导行政法制的建立和完善，对行政法的整体构架具有重要意义。

(二) 解释功能

文字并不能包含现实社会中的任何状况，因此不管是何种法律规范，在具体适用的过程中不可避免的涉及到法律解释，行政法也不例外。西哲说：“法律是一种阐释性的概念。”[2]但是，对于任何事务的解释都必须遵循一定的原则。英国大法官丹宁勋爵认为应该根据公平正义的原则去解释法律，反对从字面上解释法律。他说：“制定法和法律文件的语言永远不可能是绝对明确的，因此解释它们的时候就有两种可供选择的道路，我总是倾向能够实现公平正义的解释。”[3]合乎立法精神的基本原则已经被公认为解释法律的规则，因此在对行政法规范做解释时都应该遵循行政法基本原则。

(三) 协调功能

行政活动的广泛性、多样性和复杂性的特点决定了行政法律规范的广泛性、多样性和复杂性。对于缺少一部统一法典的行政法来说，要使各种不同效力等级的行政法律规范有机地联系起来，组成一个有序的整体则需要依靠行政法基本原则的整合和协调作用，建立一个统一的行政法体系。行政法律规范由于其自身特点比较容易变动，但是行政法作为法律规范需要保持相对的稳定性，我们可以通过行政法基本原则来指导协调行政法律规范的制定、修改和废止，保证不同层次的法律规范的统一协调。同样地，行政法的实施也需要行政法基本原则的指导，它可以为准确理解、适用和遵守行政法律规范提供依据，并且有助于发现及纠正行政法体系中的不协调现象，保证行政法体系的完整、有序及协调。

(四) 补缺功能

由于人们认识上的主观性以及社会不断发展变化，法律所未涉及的问题或者虽然有涉及但是不周全的情况大量存在，法律体系很难避免存在疏漏和不足。此时，就可以用法律原则来调整法律规则的空白地带，使法律原则成为补充法律漏洞的一种不可替代的手段。行政法调整的领域非常广泛，涉及国家生活和社会生活的方方面面，要求立法机关制定没有任何漏洞的法律是不可能的。科学技术的发展也加快了社会前进的脚步，部分行政法规范落后于时代也是不可避免的。 而这种漏洞或不足如果不及时弥补，往往会给国家带来巨大的麻烦，影响社会的稳定和发展。在调整不断变化的社会关系的新的行政法律规范没有或者不可能马上制定出来的情况下，行政法基本原则可以弥补这种漏洞和不足。在没有明确法律规定时，可以直接适用行政法基本原则；已经有具体法律规定，但法律规定的内容比较抽象或宽泛的，可以根据行政法基本原则进行解释。

三、西方主要行政法基本原则的内容

不同的国家有不同的社会经济、历史背景和法律文化，而且一个国家在不同时期行政法的地位和作用也大不相同，因而关于行政法基本原则的内容，各个国家都有不同的认识，各国学者也有不同的概括和表述。在西方各国国家中，以法国、德国为代表的大陆法系和以英国、美国为代表的普通(英美)法系是被公认的两大对世界影响最大的法系。这两大法系各具特点，对于行政法基本原则的内容的认识也具有各自鲜明的特色。

(一) 大陆法系国家行政法的基本原则

大陆法系国家行政法主要通过对实体内容上的要求来达到对行政机关的行为进行规范。大陆法系国家是成文法国家，法哲学基础主要是实证主义，在法学研究的方法上注重逻辑，因此比较注重基本原则的研究和运用。其行政法基本原则的内容概括起来主要有依法行政原则、比例原则等。

1． 依法行政原则。依法行政原则是法治国成立的最基本要素，亦为一切行政行为必须遵循之首要原则。[4]德国行政法学鼻祖奥托·梅耶(Otto Mayer)认为依法行政原则包括以下三项原则：(1)法律规范创造力原则，即行政机关所制定的行政法规范是法律创造的，法律对行政权的运作能够产生绝对的效力。(2)法律优越原则，即法律对行政具有支配性地位，由立法者制定的代表民意的法律享有崇高性，在未经合法程序废止之前，其位阶高于其他行政法规。因此，行政机关所制定的行政命令或其行政行为，不得与现行法律相抵触。(3)法律保留原则，行政法意义的法律保留，是指任何行政行为，追根究底均须有法律的授权，即行政机关不能够有任何行为的自由，必须由法律授予其行为的合法性后，方可为之，否则其合法性将受到质疑。[5]

2. 比例原则。比例原则作为实质意义法治国原则的典范，被誉为公法领域的软化剂(Weichmacher)。[6]比例原则源于19世纪警察国家时期，认为警察权力的行使只有在“必要时”才能限制人民的权利，此后该原则被适用于整个行政法领域。该原则的基本涵义是指行政机关在实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和保护人民的权利免受侵害，即在实施行政权力行为的手段与行政目的之间应该有适度的比例关系。比例原则包含四个子原则： (1) 目的正当性原则。立法者、行政者的公权力行为必须出于正当的目的。政府是公共利益的代言人，政府的任何行为都必须是出于正当目的。由于公民权利并不是绝对的，立法者、行政者出于某种目的，可以对公民权利进行限制，但是这种限制首先必须是出于正当的目的。在个案中，法官应当认真审查立法者、行政者的公权力行为目的的正当性。[7](2)妥当性原则，又称为适当性原则，即行政机关所采取的手段应有助于达成其所追求的目的，对于实现行政目的、目标是适当的。 (3)必要性原则，又称为最小损害性原则，是指在众多能够达成行政目的的手段中，行政机关应当选择对公民权利限制或侵害最少的手段。 (4)均衡性原则，又称为狭义的比例原则，是指行政机关对公民个人利益的干预不得超过实现行政目的所追求的公共利益，两者之间必须合比例或者相称。[8]

比例原则在大陆法系国家的行政法中占有重要地位，我国台湾学者陈新民教授认为，比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则，其在行政法中的角色如同“诚信原则”在民法中的角色一样，均可称为相应法律部门中的“帝王条款”。

(二)普通(英美)法系国家行政法的基本原则

普通法系主要是不成文法国家，它的法哲学基础是经验主义，主要是通过判例来架构整个法律体系。普通法系国家并不是通过对行政实体方面的制约来规范行政法，而是通过规定具体的程序方面的内容来控制行政机关权力的行使。因此普通法系国家行政法基本原则的内容主要有越权无效原则、正当程序原则等。

1． 越权无效原则。越权无效原则起源于英国，是英国行政法的核心原则。它是指行政机关行使权力不能超越法定范围，否则法院即可宣告其无效或者撤销它。英国通过解释以判例的形式扩大了越权原则的内容，英国法院将下述八种行政机关行为列入越权的范围：(1)违反管辖条件。(2)违反明确的法定程序。(3)不正当的委托。(4)不合理。(5)不相关的考虑(6)不适当的动机。(7)违反自然正义。(8)案卷表明错误。二十世纪后期两大法系彼此借鉴，越权无效原则现已被大陆法系的许多国家采用，如比利时认为越权是指行政机关的两种违法情况：(1)行政机关作出某一行政行为侵越了另一机关的事权范围。(2)行政机关基于在时间上不再有或还没有的权力作出行政行为。[9]

2． 正当程序原则。正当程序起源于英国古老的自然正义原则，在美国宪法第5条和第14条修正案中以成文法明确规定：“任何人未经正当法律程序不得剥夺其生命、自由或财产。”其被称为“正当法律程序条款”。行政法上的正当程序原则是作为美国宪法原则的“正当法律程序原则”在行政法领域的具体运用。其基本内涵是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。20世纪中期以后，随着各国行政程序立法的发展，正当程序原则在世界许多国家得到确立和广泛适用。许多欧洲大陆法系国家(如德国、西班牙、荷兰等)都纷纷进行行政程序立法，通过立法将正当程序原则确立为行政法的基本原则。

四、我国行政法基本原则的重塑

我国行政法基本原则的内容的确立经历了一个比较长的过程。在我国行政法学研究刚刚开始的时候，大多数学者把行政法的基本原则和行政管理的基本原则或是宪法的基本原则等同起来，如新中国第一本行政法学统编教材《行政法概要》就将行政法的基本原则称为“国家行政管理的指导思想和基本原则”，并包括“在党的统一领导下实行党政分开和党企分开原则”、“广泛吸收人民群众参加国家行政管理原则”、“贯彻民主集中制原则”、“实行精简原则”、“坚持各民族一律平等的原则”、“按照客观规律办事、实行有效的行政管理原则”、“维护社会主义法制的统一和尊严、坚持依法办事原则”等七项原则。[10]20世纪80年代，学者们开始认识到应该从“法”的角度来认识行政法的基本原则，作为一个独立的法律部门应该有自己的基本原则，而不应该和一些政治原则、行政管理原则和其他一般法律原则、部门法律原则相混淆。这一时期出版的全国第二本统编教材《行政法学》将行政法的基本原则概括为合法性原则与合理性原则，[11]将其与政治原则和行政管理原则区分开。进入20世纪90年代，行政法基本原则的理论研究进入了一个崭新的年代，绝大多数学者对行政法基本原则的内容达成了共识，即要实行行政法治，要合法行政、合理行政。同时，受到欧美行政法的影响，越权无效原则、正当程序原则、信赖保护原则等也逐渐渗入行政法基本原则理论研究的范畴。笔者认为，我国行政法基本原则的内容包括：合法行政原则，合理行政原则，诚信原则和程序正当原则。

(一) 合法行政原则

合法行政原则是指行政机关行政权的来源要有明确的法律授权，而且行政机关要依照法律、法规、规章的规定来实施行政管理，尤其在作出影响公民、法人和其他组织合法权益的决定的时候，必须要有法律的明确授权。合法行政原则在行政法中具有不可替代的地位，任何一个法治国家，其合法行政原则都是行政法律制度的重要原则。具体包括：职权法定、法律优先(或称法律优位)和法律保留等三个方面的内容。

1．职权法定。 职权法定是指行政权力的来源必须有法律的明确授权。在现代法治国家，行政权力与公民权利的运行规则有着明显的区别。对于公民而言，法不禁止即自由。换言之，只有法律明文禁止时，公民才不能为之。但是行政机关却完全不同，“法无明文规定不得为之”，只有在法律明文规定或者是授权时才能实施相应的行为。之所以存在这种区别主要是因为，行政机关是公共权力机关，公共权力事关公共利益和个人利益，同时又具有自我扩张性和强制性，极易被滥用。一旦行政机关不当行使或滥用这种行政权力，就会对公民的合法权益造成侵害。所以，行政机关在作出可以影响公民合法权益的决定时，必须要有法律的明确授权，行政机关不得享有法律规定以外的任何特权。

行政权力的来源主要有两种方式：(1)职权来源于行政机关组织法。法律在创设某一行政机关时，组织法也会对该组织的行政职能、职权、活动方式等作出规定，如地方政府的规章制定权即来自于《地方政府组织法》。(2)单行法的授予。行政机关成立后，某一单行法律可能会授予该机关相应的权力，这些权力通常是比较具体的。还有的单行法也授予某些公务组织某方面的职权，如高等学校的管理权则由《教育法》、《高等教育法》等单行法律的授予。

2．法律优先。 法律优先，“亦即法律对于行政权之优越地位，以法律指导行政，行政作用与法律抵触者应不生效力”[12]它的内涵即要求进行行政活动要依照法的规定，要依照法律、法规、规章等的规定，其中要首先遵循法律的规定。法律优先的实质即在法律与行政立法的关系上，强调法律对于行政立法即行政法规和规章的优越地位。法律规范在效力上是有位阶层次的，因而在适用法律规范的过程中也有个先后顺序。

法律优先是指任何行政活动都要依照法的规定，同时法律的位阶高于行政法规、行政规章和行政命令等，一切行政法规、行政规章和行政命令不得与法律相抵触。同时法律优先还指行政主体在适用上一位阶的行政法律规范时不应适用下一位阶的行政法律规范。因此可以确保各个层次法律规范的统一和国家法制的完整。法律优先包含以下内容： (1) 行政从属于法律，法律优于行政，行政活动必须有明确的法律依据。 (2) 法律原来没有作出规定，其他法律规范作出规定后，一旦法律就该事项也作出了规定，则其他法律规范的规定都必须服从法律。同理适用于上一位阶的法律规范与下一位阶的法律规范之间。 (3) 在法律已经规定的情况下，任何下位法的法律规范，如行政法规、行政规章和地方性法规，都不得与法律相抵触。同理，上一位阶的法律规范已经对某一事项作出规定，那么下一位阶的相关法律规范就不得与之相抵触。

3．法律保留。 法律保留近似于英美法系国家的“依法而治”，是指在国家法律秩序范围内，某些事项必须专属于立法者规范，行政机关不得代为规定。[13]宪法和法律规定某些事项只能由立法机关规定时，行政机关没有经过特别的授权不能对该事项制定任何规范性文件。法律保留原则严格划分国家立法权和行政立法权，划定了立法机关与行政机关在创制规范方面的权限规则，是法治在行政立法领域内的当然要求，它的根本目的是保证国家立法的至上性，防止行政立法权的自我膨胀，保护公民的权益。

在法律保留的范围内，行政机关不能以任何理由自行创设规范。法律保留可分为两种：绝对保留和相对保留。 (1) 绝对保留，是指对某些事项只能由立法机关制定法律来规定，行政机关不能对该事项作出任何规定。我国《立法法》第8条和第9条就有关于只能由立法机关对某些事项制定法律的规定，如有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由立法机关制定法律。《行政处罚法》第9条也明确规定：“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”这里规定对限制人身自由的行政处罚只能由法律来规定，属于法律的绝对保留。 (2) 相对保留，是指某些事项本来应该由立法机关制定法律来加以规定，根据立法机关通过法律特别授权行政机关来加以规定。如《立法法》第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”在这里，“授权国务院制度行政法规”就是法律特别授权行政机关作出规定，属于法律的相对保留。

(二) 合理行政原则

行政主体实施行政行为不仅应该依照法律、法规、规章的规定合法行政，而且行政行为要尽可能适当和公正。如果合法行政原则旨在解决行政行为的合法性，那么合理行政原则就是旨在解决行政行为的适当性、公正性。

合理行政原则的提出是基于行政自由裁量权的存在和不断地扩大。行政自由裁量权是指行政主体根据具体的情况，在法定的范围和幅度内，自行选择或自己根据自己的最佳判断并决定实施其行为的权力。由于社会生活复杂多变，行政活动相应地千变万化、错综复杂，行政法律规范不可能对每种权力的各个方面都规定得具体明确，特别是在一些变动性很强的社会生活方面，行政法律规范永远也赶不上社会变化。因此行政法为了实现对社会生活的有效调整，需要作出一些富有弹性的、原则性的规定，给行政机关留下自由活动的空间。

行政自由裁量权和行政自由裁量行为一般存在于行政法律没有明确规定或者有规定但是也存在一定的选择的情况下。如果行政主体不正当地行使自由裁量权，也会给个人或组织的合法权益造成损害，其后果有时更甚于违法的羁束行为。这样，一方面由于社会复杂多变，要求行政法给予更多的自由裁量权来适应千变万化的状况；另一方面，由于行政自由裁量权很容易被滥用，会造成不良的后果，自由裁量权的扩大给个人和组织造成了潜在的危险。因此在自由裁量权越来越广泛的今天，必须以合理行政原则限制行政主体的行为。不仅要求行政主体实施的行政行为形式合法，而且在实质上也要合法，更要合理。合理行政原则的具体要求包括：

1． 行政行为要符合法定的目的。 法律作为社会关系的调节器，总是为一定目的制定的。自由裁量权并不是任意裁量权，它意味着：根据合理和公正的原则做某事，而不是根据个人意见做某事；……根据法律做某事，而不是根据个人好恶做某事。自由裁量权不应是专断的、含糊不清、捉摸不定的权力，而应是法定的、有一定之规的权力。[14]法律赋予行政机关自由裁量权是为了更好地维护公共利益，更好地保护公民和法人的合法权益。行政机关行使自由裁量权时，要考虑法律的目的，必须符合法定目的。因此，行政机关实施行政行为必须做到： (1) 出于正当动机。行政行为的动机必须正当，在实施行政行为的最初出发点和诱因上，不能违背社会公平公正观念或法律精神。如果动机不正当，如以权谋私、报复等，则会造成自由裁量权的滥用。 (2) 考虑相关的因素，排除不相关的因素。行政机关在行使自由裁量权的时候不能忽视法律、法规规定的应当考虑的因素，不应该考虑与作出决定无关的因素。如，行政机关实施行政处罚时，应当考虑违法的事实、性质、情节以及社会危害程度，而不应该根据行为人职位的高低、经济状况的好坏、民族和政治面貌等作出处罚决定。

2． 行政行为的内容要公平、公正。 行政机关实施行政行为要平等对待行政相对人，要一视同仁、不偏不倚。法律授予行政机关自由裁量权是为了使行政机关根据具体情况、具体对象作出公平公正的判断和选择，不是让行政机关在法律给予的空间里随心所欲、为所欲为。“行政自由裁量权应当成为公平正义的寓所，而不是成为滥用职权的渊蔽。”[15]所谓公平公正是指行政机关在实施行政行为时要平等地对待所有的相对人，不能将自己的偏见、恶意、歧视等强加于行政相对人，对同等情况同等对待，不偏私、不歧视。

(三)诚信原则

诚信原则即诚实信用原则，它是私法上的“帝王条款”，这一原则本为民法上债权行使及债务履行的一项原则，逐渐扩充到私法的全部领域，现在是私法上具有普遍适用性的基本原则。诚信原则是否能直接适用于公法领域，不同的学者有不同的见解。有的学者认为，不能直接把私法上的诚信原则移植到行政法领域，行政法和私法研究的领域及对象各不相同，不适用相同的原则。而有的学者认为诚信原则不仅仅为私法上独有的原则，它同样也适用行政法领域。事实上，行政机关行使权力不仅应该合法合理，而且应该恪守信用。“苟无诚信原则，则民主宪政将无法实行，故诚信为一切行政权之准则，亦为其限界。”[16]而且在行政法上适用的信赖保护原则也是诚信原则在行政法领域的具体应用。国务院发布的关于《全面推进依法行政实施纲要》(简称《纲要》)中也有对诚实信用基本要求的具体规定：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实，行政机关制定的政策和发布的决定应相对稳定，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定，如因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”诚信原则的主要内容包括： (1) 行政法律规范应具有稳定性和不可溯及性。 一个法治国家要求法律规范具有稳定性、可靠性和连续性。对于行政法而言，这一要求尤为重要。由于社会变化很快，行政法要与其社会变化发展相一致，与其他法律部门相比，它的稳定性较差。这就要求行政法律规范不得常变，立法者不能随心所欲、朝令夕改，否则就会使法律失去尊严，人们无法适从。行政法律规范要具有连续性，行政立法作为人民的行为规范，对其公布施行以前已终结的事实，不应适用。行政法律规范具有不可溯及性既保护人民的利益，又维护了行政机关的公信力。特别是侵益性、负担性立法更是禁止溯及的。 (2) 行政主体应提供全面、真实的信息。 在现代信息社会，信息是作出各种判断、决定的前提条件。而行政机关在信息掌握方面占有绝对的优势，而公民又有知情权，这就决定了行政机关负有信息发布的义务。所以，行政机关在公布信息时更应该讲究诚信，给公民提供全面、真实的信息。全面要求行政机关应当把信息的全部内容都公布，真实要求行政机关不得公布虚假的信息误导公民。 (3) 行政主体要信守承诺。 行政主体在行政活动中应当言必信，行必果。行政主体不仅要合法合理地作出行政行为，而且还必须采取行动使行政行为的内容得以实现。即使在行政主体没有法定职责时，一旦行政主体作出某种承诺，就应该履行其诺言，取信于民。 (4) 信赖保护。 信赖保护是诚信原则在行政行为效力方面的具体运用，是诚信原则最核心的内容。所谓信赖保护是指行政相对人从行政行为给予的某种利益形成了正当合理的信赖，行政机关不得随意更改此行为，若确需改变此行为，则行政机关必须对遭受损失的行政相对人承担责任。 信赖保护的具体要求有：第一，行政机关作出决定后不得随意更改，以保护行政相对人的既得利益和合理期待。第二，如果因为公共利益特别需要或者其他法定原因确实需要改变的，必须按照法定的权限和程序进行。第三，如果因为改变行政行为对行政相对人造成财产损失的，行政主体要给予公平的补偿。

(四) 程序正当原则

程序正当原则是指行政机关在作出影响行政相对人权益的决定时，必须遵循正当的程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩等。这一原则起源于英国古老的自然正义原则，它具体包括两个方面的内容：(1)任何人不得作自己案件的法官；(2)任何人的合法权益受到不利影响时，必须允许其陈述自己的意见，这些意见必须被公平地听取。这一原则的精神在美国宪法中也有体现，美国宪法第5条修正案和第14条修正案分别规定联邦和各州：“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”程序正当原则作为行政法的基本原则，主要是要求行政机关对行政权力的运用要遵守正当和法定的程序规则，控制行政权力的滥用，防止专制和非理性的行政活动，保障行政民主，有效保护行政相对人的合法权益。

对于程序正当原则，国务院2004年3月22日颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》规定：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”

程序正当原则具体包括以下内容： (1) 行政公开。“阳光是最好的防腐剂”，暗箱操作是产生腐败不公的温床。行政公开主要包括行政活动的依据公开，如《行政处罚法》规定：“未经公布的文件，不得作为行政处罚的依据”；行政活动的过程公开以及结果也要公开。行政公开是其他程序制度的前提条件，没有公开，就更谈不上参与或听取意见，行政公开的切实实施可以保障当事人的知情权和参与权。 (2) 告知。从对现代政府公开、透明的要求来看，行政活动过程不仅应当对当事人、利害关系人及社会公开进行，而且应该告知并且保障其参加的机会。除涉及个人隐私、商业秘密或国家机密外，一般情况下均须通知告诉。 (3) 听取当事人的意见。行政主体在作出任何行政行为，尤其是对相对人不利的行政行为前，必须听取相对人对有关事实、理由的陈述和申辩。行政机关作出严重影响行政相对人合法权益的行政行为时应当依法举行听证。我国《行政许可法》、《行政处罚法》等法律法规都明确规定了行政机关作出行政行为听取相对人陈述和申辩以及听证的要求。 (4) 说明理由。行政主体在作出任何行政行为特别是对相对人不利的行为时，负有说明理由的义务，应说明的理由包括作出行政行为的事实根据和法律根据。 (5) 不单方接触。它是指行政主体在处理某一涉及两个或两个以上有利益冲突的当事人的纠纷时，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触，以防止偏听偏信或先入为主而有失公平。

注释：

①传统的“三阶”比例原则在规范结构上并不包括目的正当性原则，这与其产生时“无法律便无行政”的自由法治国历史背景有关。随着时代环境的变化，近些年来很多国家的法院实际上以不同的方式审查了公权力行为的目的正当性。目的正当是公权力行为正当的前提，应当将目的正当性原则纳入比例原则之中从而确立“四阶”比例原则。

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责任编辑：陶 晖

Integration and Remodeling of the Basic Principles of Administrative Law

DUAN Wei, YU Min

(School of Politics and Law, Huanggang Normal University, Huanggang 43800, China; School of Law and Business, Wuhan Institute of Technology, Wuhan 430206, China)

The basic principles of administrative law should embody the its fundamental values, run through the norm of administrative law, guide the formulation, implementation and observance of administrative law and resolve administrative disputes. The basic principles of administrative law have its own characteristics and functions different from principles of administration or principle of local administrative laws. Each country has its own different society, economy, history and law culture, and different understandings, expressions and generalizations of the basic principles of administrative law due to distinction of positions and roles in different times. Integrated with the basic principles of the administrative law in different times abroad and at home, China’s basic principles of the administrative law should contain principles of legitimate administration, reasonable administration, integrity and due procedure.

administrative law; basic principle; integration; remodeling

2016-08-25

段 葳(1979-)，女，湖北十堰人，副教授，法学硕士，研究方向为行政法。

DF3

A

1674-344X(2016)10-0036-07