档案法律冲突及其解决机制

陶 晖

(湖北第二师范学院 图书馆，武汉 430205)

档案法律冲突及其解决机制

陶 晖

(湖北第二师范学院 图书馆，武汉 430205)

我国已初步建立起完整的档案法规体系。但随着我国档案法规体系的逐步完善，法律法规规章相互冲突的现象也越来越突出。究其原因，一是社会上对档案的认识有一个逐步深化的过程；二是立法的滞后性；三是立法主体多元化和部门利益多元化。加强法制的统一，尽量消除档案法规体系中的冲突需要增强《档案法》的行政法功能，建立法律规范冲突事前全面调控机制。

档案； 档案法； 法律冲突； 解决机制

改革开放以来，我国初步建立起了以《档案法》为核心，由符合《宪法》、《立法法》规定的若干法律、行政法规、地方性法规、规章构成的相互联系、相互协调的统一的档案法规体系。截止到2010年底，档案法规体系已有1项档案法律、3项档案行政法规和34项国务院部门档案规章，54部地方性档案法规、70项地方档案规章[1]，为依法治档提供了法制保障。但伴随着我国档案法规立法数量的不断增加，法律、法规、规章相互冲突的现象也越来越突出，比如档案工作中所遇到的著作权保护问题、档案的所有权问题、公民的知情权保障问题、公民隐私权保护问题等等，往往导致档案工作者无所适从，进而给依法治档带来消极的影响。因此，分析档案法律冲突的表现，探讨档案法律冲突的根源，寻求解决机制以维护法制的统一和法律的权威，是一个迫切需要解决的现实问题。

一、冲突的具体表现

法律冲突是指两个或两个以上的不同法律同时调整一个相同的法律关系而在这些法律之间产生矛盾的社会现象。我国法律体系的渊源为：宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。根据宪法法制统一原则，宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章均不得与宪法相抵触。在宪法之下，按法律位阶和效力从高到低依次为法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，下位法不得与上位法冲突。[2]但我国档案法规体系中法律冲突的现象普遍存在，主要有以下两种形式。

1.下位法与上位法的冲突

宪法是万法之法。《档案法》的所有规定既不能规定与《宪法》的不同的要求，更不能违背《宪法》。但现行《档案法》却有违背《宪法》之处。例如，关于档案的所有权问题，《档案法》第二条规定了档案有国家、集体组织和个人三种所有形式，并在其后的条文中规定集体和私人档案所有者的义务，而对集体和个人档案所有者对档案的处置权以列举的方式进行了种种限制。权利义务设置严重失衡，造成集体和个人所有的档案尴尬的地位：必须受《档案法》管理，但是档案所有者的权利得不到《档案法》的保护。

政府文件是档案的重要组成部分，因此以规范政府文件管理为目的的规章制度也是档案法规体系的重要成员。2007年4月7日，国务院公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)，为保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用提供了法制保障。《条例》以公开为原则，以不公开为例外，这与《档案法》“满30年可以开放，提前开放为例外”，“一般不开放，开放为例外”，“开放不一定可以利用，等公布后才可以利用”等法律条款，形成冲突。一份文件，即使在政府部门属于信息公开的范围，到档案馆后原则上要等三十年后才能开放。

2.《档案法》与其他同位阶法律的冲突

《档案法》是档案问题上的基因法，[3]因此它就有可能和调整规范某一个方面法律关系的其他法律发生冲突。中国242部法律中，有一部是《档案法》，另有51部法律(如会计法、食品安全法、环境保护法)中含有档案的要求。在约800项行政法规中，有3项是档案行政法规，150项行政法规含有档案的要求；在约60000项法规性文件中，有349项是档案法规性文件，有11852项法规性文件含有档案要求。[4]比如，为了规范会计行为，保证会计资料真实、完整，加强经济管理和财务管理，提高经济效益，维护社会主义市场经济秩序，国家制定了《会计法》。《会计法》第二十三条规定“各单位对会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料应当建立档案，妥善保管”，但现行《档案法》并没有明确各机关、事业单位建立档案的职责义务。[5]

《档案法》与知识产权法的冲突也是一个突出的问题。例如《档案法》规定档案的保密期一般为30年，过了保密期，档案原则上应该对公众开放。开放的方式有出版，通过电台、电视台播放，通过公众计算机信息网络传播，在公开场合宣读、播放，出版发行档案史料、资料的全文或者摘录汇编，公开出售、散发或者张贴档案复制件，展览、公开陈列档案或者其复制件等。但有很多档案如作科研档案、手稿、日记等是有著作权的，我国《著作权法》对著作权的保护期限原则上是作者的有生之年加上其死后50年。如此一来，《档案法》与《著作权法》发生了冲突，如何解决这个冲突，《档案法》中没有相应的规定。1999年5月5日国务院批准修订1999年6月7日国家档案局第5号令重新发布的《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《实施办法》)第26条规定：“利用、公布档案，不得违反国家有关知识产权保护的法律规定。”这项规定，很好地解决了《档案法》与包括著作权法在内的知识产权法冲突的问题，但这又形成了由《实施办法》规定《档案法》效力的问题，造成档案行政法规与《档案法》的冲突。

二、冲突产生的原因

1．社会上对档案的认识有一个逐步深化的过程

档案是社会组织或个人在以往的社会实践活动中直接形成的具有清晰、确定的原始记录作用的固化信息。[6]它对社会经济、政治、文化、科学的发展都具有极高的情报价值和凭证作用。但在改革开放之初档案的作用只被少数科学家、文学家和政治家和档案工作者所认识，社会各界普遍认为档案的收集开发利用只是档案部门的事，对其重要性和作用的广泛性认识不足。随着改革开放的深化和知识经济时代的到来，人们对档案信息的需求越来越旺盛，相应的调整人们在档案应用方面关系的法律法规越来越多，产生法律冲突的可能性随之增加。

2.法律的滞后性

滞后性是法律本身的一个特性。特别是成文法国家，法律一经制定，它可能就落后于现实。法律的发展是以经济的发展为基础的，经济发展的影响和强制力又会产生新的社会关系，从而需要有新的法律来调整这种社会关系。以《档案法》与《著作权法》的冲突来看，现行《档案法》制定于20世纪80年代，第一次修订于1996年。那是我国改革开放的早期，市场经济的观念刚刚开始复苏，社会对著作权等私权的法律保护意识不足，相关的法律也还在艰难的制定过程中。1986年通过的《民法通则》才第一次把知识产权列为民事权利，而我国第一部《著作权法》是在1990年9月7日第七届全国人民代表大会常务委员上通过，1991年6月1日开始施行。在当时的历史条件下，要求《档案法》关注档案的著作权保护问题是不现实的。随着中国特色社会主义市场经济体制的建立和完善，我国的私权利快速觉醒扩大，短短的三十多年我国不仅基本健全了知识产权法律体系，还在全社会普及推广了知识产权法律知识，提高了全社会的知识产权法律意识水平。虽然1996年修改时《档案法》法律条文中仍没有关注档案法与包括著作权法在内的知识产权法协调的问题，但《档案法实施办法》第26条的规定有效解决了《档案法》与《著作权法》冲突的问题。

3．立法主体多元化和地方部门利益多元化

据统计，根据我国宪法的规定，我国各级各类立法主体多达300多个。[2]12立法主体众多，必然带来数量庞大的法律、法规、规章,从而成为法律冲突的最基本的条件。立法的实质在于分配国家的利益资源，而国家的利益资源总量是有限的，各立法主体都希望能在相应的法律规范中扩大自己的权力以获取更多的利益。如果在制定法律时各立法主体把利益向本部门或本地倾斜，就极易产生法律之间的冲突。虽然《立法法》颁布实施以来，立法的程序性有很大提高，但立法的民主性、科学性、可操作性仍待加强。目前，我国法律草案绝大部分还是由国务院提供，而国务院提供的法律案是由各部委负责提供的，比如《档案法》可以说是部门立法的产物。它充分考虑了档案事业管理需要，符合当时计划经济时代国家管理需要，但与现今建设服务型政府的要求相去甚远。在权利义务关系上，《档案法》更多强调的是义务，通篇避免提到“权利”这个词。这种过于注重部门权益和利益保护，忽视其他主体权利的规定，不可能起到保障公民的档案信息权利的作用，与知识产权法这种注重私权保护的法律发生冲突也就在所难免。

三、冲突的解决机制

法律冲突破坏了法制的统一，损害了法律的权威性以及公民、社会和国家的利益，需要我们认真反思，寻求合理的冲突解决机制。解决法律冲突可以从法律适用和立法上来解决。在法律适用上，司法系统有一套成熟的机制，此不赘述。这里主要探讨的是从立法上如何解决档案法规体系中法律冲突的问题。

1.《档案法》的行政法功能

档案产生并服务于社会活动的各个方面，因此，《档案法》应该成为社会各界共同遵守的基础性行政法律，只要是法人单位，都应执行其要求。现行《档案法》的调整范围局限于国家综合档案馆，对各级各类机关、团体、企事业单位的各类档案的形成、管理 、保存和利用的规定不足，《档案法》第二次修改时，应将《档案法》的调整范围覆盖到全部机关、企事业单位、社会组织各个方面、各种类型的档案形成、管理 、保存和利用，增强《档案法》的行政法功能。其他法律根据各自的调整领域范围特定业务的实际，提出特定的档案管理的要求，并不得与《档案法》相冲突。

2.法律规范冲突事前全面调控机制

事前调控，防患于未然, 维护法制统一是减少、避免法律规范冲突最有效、最经济的办法。立法权限控制、立法程序控制和立法技术控制是主要的事情调控制度。

从立法权限来说，制定或批准档案法律的权属于全国人民代表大会及其常务委员会，制定或批准发布档案行政法规的权限属于国务院，制定档案行政规章的权力属于国家档案局，制定地方性档案法规的权力属于地方人大，制定地方性档案行政规章的权力属于地方人民政府。各立法主体应恪守各自的权限既不能逾越也不能不作为。

立法程序控制主要是加强档案法规体系建设过程中的统一审查制度、批准制度和备案制度。统一审查制度是指由权力机构统一审查档案法律法规草案的合宪性、合法性和正当性的一种制度；批准制度是指上级立法机构对下级立法机构制定的地方性档案法规条例是否合宪合法进行审查，如果合宪合法就批准执行，否则不予批准的制度。档案法规、规章备案也是完善档案法规建设，避免法规冲突的一项重要措施。通过备案，可以发现法规、规章中是否存在问题并及时加以解决。

立法技术是指档案法律法规立法的程序、步骤，立法文件的结构、形式和立法文件的语言、文字规则等。档案法律法规的制定应该程序合法，结构严谨、条理清晰、文字简明、用词准确，使立法的形式能最恰当地表达立法的内容。在现有的档案法律、法规、规章中，无论形式或内容都存在着一定的问题。从形式上看，有的法规、规章还只是一种政策性文件，缺乏法律文件的基本特征；有的法规、规章结构混乱，缺乏严谨性；有的法规、规章语言文字混淆不清，缺乏规范性。从内容上看，有的规章没有以问题为导向且职责划分不清，缺乏操作性。凡此种种，造成档案法规体系的冲突。因此，提高档案法规的立法技术对于避免法律冲突具有十分重要的意义。

[1]邓涛．档案法规体系的历史与现状——解读《国家档案法规体系方案》之一[J]．中国档案，2011，(8)：31-32.

[2]杨柳．当代我国国内法律规范冲突及其解决机制[D]．哈尔滨：黑龙江大学，2005.

[3]王岚．国家治理视角下《档案法》的修改思路[J]．档案学研究，2015，(1).

[4]王岚．依法治档进行时——中国档案的法制与法规中的档案[J]．中国档案，2015，(3)：22-24.

[5]朱娴．《中华人民共和国档案法》第二轮修改若干问题研究[D]．苏州：苏州大学，2014.

[6]朱玉媛．档案学基础[M]．第2版．武汉：武汉大学出版社，2008：8.

责任编辑：彭雷生

Contradictions of Archives Laws and the Solution Mechanism

TAO Hui

(Library of Hubei University of Education, Wuhan 430205，China)

China has initially established a complete archive law system. However, with the gradual improvement of the archives law system in our country, the conflict between laws and regulations has become increasingly serious. The causes are as followings: first, people need time to understand the importance of archive; second, legislation lags behind; third, the legislature and departmental interests are diversified. It is necessary to strengthen the unification of the legal system, eliminate conflicts in the system of archives laws and regulations to enhance administrative law function and establish the comprehensive prior regulation mechanism for legal norm conflict.

archive; archive law; conflict of laws; solution mechanism

2016-05-30

陶 晖(1967-)，女，重庆江津人，副编审，研究方向为编辑出版与著作权法。

G273.5

A

1674-344X(2016)10-0032-04