涉农职务犯罪国家治理的路径*

□刘智，李鹏程

(1.通道侗族自治县人民检察院，湖南通道418500;2.湖南省人民检察院，湖南长沙410001)

涉农职务犯罪国家治理的路径*

□刘智1，李鹏程2

(1.通道侗族自治县人民检察院，湖南通道418500;2.湖南省人民检察院，湖南长沙410001)

查办和预防涉农职务犯罪是一项复杂的系统工程，需要从思想认识、制度完善、规范管理、监督制约等方面加以着手。在深入研判涉农职务犯罪案发态势的基础上，客观分析涉农职务犯罪的案发原因，有针对性地提出完善对策，以期从源头上减少此类案件的发生。

涉农职务犯罪;国家治理

为贯彻落实最高人民检察院关于惠农扶贫领域反腐倡廉建设的决策部署，本文以C县检察院“十二五”时期查办涉农职务犯罪情况为样本，对涉农职务犯罪案件特点和原因进行分析，并提出相关对策建议，以期为检察机关严肃查办和积极预防涉农职务犯罪提供决策参考。

一、C县检察院查办的涉农职务犯罪的基本特点

(一)犯罪主体相对集中

从涉案主体看，五年来L县检察院立案查处的涉农职务犯罪案件涉案人员具有“两多一新”的集中化、多元化特点。一是乡镇、县级职能部门领导干部及工作人员多，其中包括扶贫办主任、乡镇工会主席、国土局副局长，国土所所长、副所长、财政所所长、移民局法规股股长、人防办副主任、农业局副局长、动物防疫站站长等，共25人，占涉农案件总人数的42%，其中科级干部12人;二是农村基层组织人员多，包括村书记、村主任、村秘书、村妇女主任、村民小组组长、出纳，共22人，占涉农案件总人数的41%;三是其他人员，包括村民、个体户、国企人员，共10人，占涉农案件总人数的16%，这一犯罪主体是近年来新出现的情况。

(二)涉案领域较为广泛

从涉案类型看，主要为贪利型职务犯罪，罪名主要涉及贪污、受贿、挪用公款等。从C县检察院查办的涉农职务犯罪案件来看，犯罪领域和范围极其广泛，涉及到征地补偿、移民安置、涉农补贴、国家奖励资金、农村项目工程建设、农村基础设施建设、农村社会抚养费、新农村社会保险和新农村合作医疗、农民建房办证费用等，但主要还是集中在国家政策性涉农专项资金领域。

(三)犯罪类型较为单一

从涉嫌的罪名分析，C县检察院查办的涉农职务犯罪案件主要集中在贪污、受贿、挪用公款三个罪名。犯罪手段由简单、直接向隐蔽、团伙勾结转变:一是采取冒名、截留、私分、虚报、伪造凭证、虚列开支、套取等方式侵吞涉农资金;二是直接挪用涉农项目资金或以资金银行存单为质押向银行贷款，进行营利活动或用于赌博、个人日常开支等行为;三是在项目的立项、招标、实施、验收、结账等环节中为他人提供便利，从而非法收受“感谢费”或索要回扣。

(四)社会影响负面作用大

在查处的涉农职务犯罪案件中，这些人的工作常常与“三农”分不开，平时老百姓对他们有较高的期望和信任度，一旦他们的犯罪行径被揭发，不仅造成群众对干部的不信任，影响了党和政府在群众中的威信，而且还严重影响了农村社会稳定。有的干部利用犯罪所得用于个人挥霍和赌博开支，败坏了党风党纪，严重损害了党和政府的形象与威信，破坏了党群干群关系。在查案过程中，我们发现部分涉案人员将所得的赃款主要用于个人平常的挥霍和赌博开支，容易促长干部的攀比风，甚至有一部分干部整天沉迷于赌博，无心上班，赌博金额越来越大，输了就从公款中想办法。查处的7件挪用公款案件中，就有2件案件的涉案人员将挪用的部分公款用于赌博行为和个人日常的挥霍。

二、涉农职务犯罪案发的成因分析

(一)涉农职务犯罪处理难度大

一是立法存在漏洞。《村民委员会组织法》及全国人大常委会《关于中华人民共和国刑法第九十三条第二款的解释》相关规定，村支书、村主任等村干部协助人民政府从事行政管理工作时，属于刑法中“其他依照法律从事公务的人员”，而从事村民自治事务时则属于刑法第271条、第272条所规定的“其他单位的人员”。这种双重职责的规定使村干部的主体身份显得十分尴尬，在司法实践中带来了诸多困难。比如，由于公务、村务常常混杂在一起，检察机关在初查阶段对村干部涉案性质的甄别往往影响了侦查效果，在某种程度上削弱了涉农职务犯罪的惩治力度。不仅如此，人民群众举报时也难以判断村干部到底涉嫌何种犯罪以及由哪个机关管辖，挫伤了群众举报的积极性。二是执法存在难度。少数民族贫困地区的宗姓、民族势力突出，某些地方基层干部尤其是村干部拉帮结派，甚至围攻办案人员，导致证人不敢作证，客观上增加了查处的难度。在立案之初，检察机关往往面临起诉风险，这在一定程度上不利于有效惩处涉农职务犯罪。调查发现，C县检察院2015年受理群众各类来信来访71件70余人，其中80%以上与涉农职务犯罪有关，而真正符合立案查处条件的却屈指可数。三是涉农职务犯罪判处轻刑化。总体来看，对涉农职务犯罪的惩治尚未形成高压态势，案件判决轻刑化现象较为严重，特别是对科员一级、村干部一级的涉农职务犯罪量刑偏轻，影响了查处实效。

(二)管理制度不健全

涉农项目资金和补贴的发放从中央到村要跨越5个行政层级，很多项目涉及农业、水利、民政、财政等多个职能部门，诸多环节存在多头管理，有的环节却无人监督，增加了涉农项目监管的难度，同时也为不法分子提供了可乘之机，钻了运行制度的漏洞。一些涉农职能部门的财务管理不规范，涉农项目经费的收支核算不严格不清晰，甚至单位一把手、财会人员带头违反财经纪律，私设“小金库”，截留、套取涉农专项资金。而村级财务管理则几乎失控，主要表现为没有建立规范的财务管理制度、缺少专业的财会人员、没有设置专业的财务账簿或者账簿设置不合理。

(三)基层干部素质不高

部分“村官”政治素质低，不重视自身素质修养的提高，法律意识淡薄。农村“两委”人员干部大部分是土生土长的农民，但是当前农村中文化程度较高、素质较高的人，或是外出开厂办企业，或是发奋读书考大学，不愿留在农村当“村官”，相对来说挑选综合素质好的人当村干部就比较难。在C县当前农村“两委”人员职务犯罪的人员当中，大部分都只有初中、小学学历，这样的文化层次结构，显然不适应现实要求。而且农村“两委”人员中接受党风廉政建设教育相对较少，平时又不注意学习，不重视自身素质修养，自律意识不强，导致部分干部思想道德滑坡、法律意识淡化，在金钱利诱面前，不能把持自己，走向犯罪。

(四)职能部门监督缺位

“失去监督和制约的权力必然导致腐败”，随着新农村建设力度的不断加大，在国家支农惠农资金给农村经济带来活力和动力的同时，权限空间也得以扩大，再加上一些职能部门存在着上级疏于监督、同级不想监督、下级不敢监督、群众不知监督的现象，监督制度几乎成了一纸空文，这就使得一些犯罪分子有了可趁之机。此外，乡镇村级财务不够公开透明。一些村的财务公开没有按照定时、定地点、定人员、定内容、定检举箱的“五定”规定执行，特别是村里历年积累的债权债务，村干部“理不清”，村民不知情，无法知道政府拨款的具体数额，无从知道投入的资金支出情况，更谈不上进行有效的监督，其他村干部是书记一手选拔或提拔的，对书记的命令更是惟命是从，这些财务上的混乱，监督上的漏洞，成为了“村官”贪利的巨大黑洞。

三、查办和预防涉农职务犯罪的对策建议

(一)始终保持涉农职务犯罪查办的高压态势

检察机关要定期或不定期地向扶贫部门通报扶贫开发领域职务犯罪案件情况，并深入分析所查办案件的原因、特点，提出检察建议，为扶贫部门开展廉政风险防控管理、加强内控机制建设提供参考。在工作中，要经常注意倾听人民群众呼声，认真对待干部群众的举报，尤其是联名举报、集体上访，做到有举必查、有查必果。建立健全信息交流通报机制和日常联络机制。在严厉打击涉农职务犯罪的同时，要切实加强对农村基层干部预防职务犯罪的教育。结合查办的案件，剖析农村干部职务犯罪的原因，讲解村干部常见的几种职务犯罪的有关法律规定，使广大村干部明确如何正确使用权力、如何自觉抵御诱惑、如何做到遵纪守法等基本问题，及时为农村基层干部提出具体的预防职务犯罪的建议。

(二)完善财务公开相关制度

各级政府和村级组织要将支农惠农政策宣传到位，并且把新农村建设的各项资金及其使用情况、农村集体资产和资源处置情况，以及对村干部的民主评议、考核和审计结果等事项纳入信息公开的范围。特别是对于涉及群众切身利益的土地补偿款、农机补贴等各项惠农资金的管理与使用等重大事项，加大监管力度，防止冒领现象的发生，对其收支情况进行专项审计，公布审计结果。组织有关部门定期对村财务进行检查核实，把财务状况向村民进行公开，接受群众监督，以监督促公开，化解群众对账目“理不清”的忧虑。相关部门要通过多种形式对国家各项惠农政策进行广泛宣传，真正让惠农政策深入人心，增强广大农民群众对惠农政策的知情权。各项惠农政策的具体补贴数要按照规定的时间和程序及时公布，让群众及时知晓，接受群众监督。涉农资金的发放要尽量减少中间环节，尽可能将惠农补贴直接落实到农民手上。例如征地补偿要严格坚持事前公示，凡未经公示程序和村民认可的，一律不得拨付补贴。村委会的财务收支情况和涉及群众切身利益的各项惠农补贴，应当及时公布，防止虚报和隐瞒。

(三)加强乡镇村干部综合素质建设

党委政府要对提出的村“两委”班子候选人进行认真审查把关，严格按照“德才兼备，以德为先”的用人标准，积极选派公道正派、有能力的党员乡镇干部任职，或向社会公开召录素质高、能力强、懂经济、会管理的大学生当村官，为村干部队伍输入新血，同时提高其待遇，解决其后顾之忧，让村官安心扎根农村，当好农民的领头雁，带动群众勤劳科学致富，稳步推进社会主义新农村建设。同时，要教育干部尤其是村“两委”人员树立坚定的理想信念，牢记理想信念是共产党员尤其是农村干部的精神支柱，时时刻刻牢记权力是人民赋予的，要“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。乡镇干部尤其是“村官”要利用现有的资源进行文化知识、财务知识以及法律知识的学习，提高自身素质，适应新形势新现状，掌好权，用好权，防止出现以权谋私。

(四)严肃制度执行监督问责

一是各级行政主管部门和财政部门是涉农补贴资金核定工作的责任主体，应当认真做好补贴的核定工作，必要时定期深入基层做抽样调查核实，或者对大额补贴直接深入基层做具体调查，不给犯罪分子可乘之机。土地管理部门应当严格土地征用程序的行政审查，对实物量调查表要求一式多份，征迁组长、记录人员、纪检监察各持一份，防止随意涂改增删。强化对征用面积和地类的集体会审，强化行政审批事前事中事后的监管。财政部门应当和村民建立信息直通机制，避免因信息不对称出现问题。乡财政所应加强对村委会集体收入、开支等财务行为的有效监督管理，及时清查，及时入账，并对其合理、合法性进行有效监督。二是审计部门要将涉农资金管理使用情况列入年度审计计划，加大对涉农资金的审计力度。在审计监督过程中，注重收集农民群众对涉农资金管理和使用情况的反映，有针对性地对重点问题进行调查核实，查找原因，分清责任，作出审计处理，并会同相关管理部门向农民群众通报处理情况。三是加强纪检监察和人民检察院对涉农项目资金的专门监督。建立和落实纪检、检察提前介入，全程监督制度。由纪检、检察等部门派出专人，对项目的规划、申报、实施、验收和结算进行全程监督，增强威慑力。四是切实落实行政问责制度，只要相关行政部门工作人员不履行、不当履行或违法履行行政职责，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响的，都应当及时严格进行行政问责，同时要对负有领导责任的领导干部进行层层问责，且不能流于形式，通过问责，让行政工作人员做到警钟长鸣，防患未然。

［1］江必新.反腐败国家治理的理性思考［J］.检察日报，2014－7－3.

D924.392

A

1008－4614－(2016)06－0047－03

湖南省人民检察院2016年度检察理论研究课题“涉农职务犯罪法律适用问题研究”(XJ2016C26)的阶段性成果。

2016－10－21

刘智(1970—)，男，湖南通道人，湖南省通道侗族自治县人民检察院党组副书记、副检察长，研究方向:刑法学。