政府执行力的理论逻辑与机制路径

杨芸伊

(怀化学院， 湖南 怀化 418008)



政府执行力的理论逻辑与机制路径

杨芸伊

(怀化学院， 湖南 怀化 418008)

随着现代公共行政的发展，人们对政府执行系统自身结构的调整和能力的提高寄予了更高的期望。针对我国机制堕距对政府执行力的制约，通过完善社会管理格局以及一系列机制体系的供给，积极探寻提升政府执行力的相应措施。

政府执行力；“经济人”假设；公共治理；委托—代理理论

一、理论分析：政府执行力的逻辑起点

(一)公共选择理论层面之审视

以邓肯·布莱克、戈登·塔洛克和布坎南等为代表的公共选择理论学派学者从“经济人”假设中的利己主义本性出发，对政府的行为特征进行了基本的预测，否定了政府的“公共性”。“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生”。[1]公共选择理论将经济学的方法和基本假设运用到政治与行政学研究中，开拓了政治领域研究的新范式，为研究提升政府执行力开辟了全新的视角和思路。它以经济利益为切入点，对政府执行力进行独特分析，揭开了行政过程的“神秘面纱”，展现了影响公共政策的执行角度、力度以及速度的真实因素，引发对官员行为的思考，使政府执行力研究更具客观性和可操作性。

(二)公共治理理论层面之考察

20世纪70年代以来，公共治理理论提出通过多元合作和意识形态实现公共权力的重新配置和政府地位、角色的重新界定，成为当今许多国家适应外部环境变化而选择的一种治理形式。在我国，治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程。[2]在治理过程中，需要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动。因此，我们有必要 “要求我们重新思考国家行动的形式和界限与市民社会的形式和界限。……国家政策以何种方式、在哪些方面应当变得更加负责任(accountable)？‘非国家’活动以何种方式、在哪些方面能够民主地加以重新组织？”[3]在公共治理范式下，更多的主体将介入社会管理中，政策执行主体日趋社会化，而政府执行力作为联系政府与公民社会的重要桥梁，是实现社会治理的基本要素。

(三)委托—代理理论层面之解析

政策执行过程可看成是一种委托—代理关系，公民同意负责政策执行的各级政府以其名义进行治理，但是必须忠实执行反映委托人意志的政策。“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。”[4]委托代理理论认为，在信息不对称条件下，代理人利用委托人的信息劣势(information disadvantage)，通过隐藏私人信息和行动，使得交易的过程和结果偏离委托人的期望，朝着有利于代理人自身利益方向发展。[5]因此，委托—代理理论的核心问题就是通过设计监督约束机制来规避代理人的执行不力、虚假执行和歪曲执行等问题，提高政府执行效率。

二、执行力的乏力：机制堕距对政府执行力的制约

在政府行政过程中，机制起着基础和根本的作用。由于机制构建尚存有诸多缺陷，现实中政府执行力与其本忄旨仍存在差距，这种差距本文姑且称之为“机制堕距”。机制堕距无疑会对政府执行力形成制约。

(一)利益约束机制的阙如

政府及其人员具有自利动机和行为，在缺乏有效的规范约束机制下逐利行为会不断选择逐渐确立。在这个渐近的过程中，若缺少严密而强硬的制度与方式将偏差行为纳入秩序的轨道，私利导向的行为便会通过估量价值预见，恶意歪曲、肢解相关政策，导致政策执行的偏差和扭曲，甚至产生一系列非理性的利益追求行动，表现为对政策与公务的抵制、敷衍、拖延执行等，极大地削弱政府的执行力。因此，必须强化利益约束机制，规范和约束政府及其人员的谋求私利行为。

(二)行政决策机制的偏执

“在当代中国，各利益群体的需要大多是由政府加以体察和认定的，并将其某些合理的利益需要转变为公共政策”。[6]在少数人进行事关多数人的决策时，决策者有可能试图按照自己的主观愿望和价值偏好决定行政政策。如果行政决策主体结构不合理，过程不科学，可能会导致行政决策偏离公共利益，有失公平，无法取得社会的广泛认同，在执行过程中也可能受到抵制，产生过多的摩擦。因此，提升政府执行力，需要以政策公共性为突破口，使行政决策机制实现科学化和民主化。

(三)行政运行机制的碎片化

运行机制的碎片化严重制约政府执行力，使执行产生了拖延、偏差和扭曲。究其原因，主要有：一是价值的碎片化。一方面，社会管理的各参与主体有着不同的价值取向，其相互矛盾影响了政策执行力的提升。另一方面，政策在执行过程中缺乏竞争与沟通，公民要求无法实现，政策主体不能确切掌握执行对象的情况，导致政府执行力低下。二是体制的碎片化。不同层级的政府或政府部门之间，根据各自的利益，运用各种表达方式执行上级的决策，造成执行中的摩擦与分裂。三是执行流程的碎片化。由于缺乏具体的执行流程，政府的执行往往受到价值观、关系网、风俗习惯或者执行者的主观意愿等非制度因素的影响和制约，出现了执行过程断层或变形的情况。价值、体制与执行流程的碎片化，使政府管理体制蕴涵着内在的割裂，严重削弱了整体的执行力。

(四)监督约束机制的弱化

我国现行的监督制约机制对规范权力运行发挥了不可替代的重要作用，但仍存在一些问题，主要表现在：一是行政监督体系不健全，部分监督主体如新闻媒体、社团组织对政策执行监督工作较显苍白；行政监督中的专门监督机构因受制并依赖于同级党政，监督的独立性和公正性受到干扰，实效性较差；执法监督与行政监督缺乏必要的协调与联系，各自为政。二是监督约束机制流于形式，未能实时监控。由于公民与政府之间信息不对称，后者主动接受监督的意愿不强，社会难以发挥实质的监督作用。通常“东窗事发”之后的事后监督模式效果甚微。另外，我国目前尚未建立起制度化、常规化的全程监督模式，削弱了监督约束机制的威慑力，政府的执行力大打折扣。

三、创新与和谐：政府执行力的认识深化与机制路径

(一)政府执行力的认识深化——从传统到现代

传统的政府执行力倾向于从强制命令来实现相对简单的社会治理，将社会民众摆在被动的地位。随着经济社会的发展，政府单方面已无法处理好日益复杂的社会事务。协同治理理论强调民主精神和平面关系，侧重实现政府与公民社会之间的协调与合作。这一理论研究赋予政府执行力新的内涵，把新时期重视与公民社会合作的政府执行力与传统的依靠强制命令的政府执行力区分开来，提升政府执行力的基础不再是强制命令，而是政府与社会之间的协调与合作。一方面要对政府的“经济人”行为进行有效的规范和约束；另一方面，政府应正确规范、引导和控制公民社会，对各种资源进行使用、调度和控制，有效处理社会事务，表现出其内在的能力和效力。

(二)政府执行力的机制路径——逻辑起点的启示

1．正视“经济人”假设，创新行政激励约束机制

“经济人”的自利属性势必会弱化政府执行力。“若是没有约束，我们将生存在霍布斯主义的丛林中，也就不可能有文明存在”。[7]结合我国政府及其人员的道德风险现状，设计合理的激励约束机制，使政府及其人员在行为规范体系内进行创造性的实践活动，有效防止行为失范，使正当的“私利”得以激励和保护，同时又为社会管理提供必要的物质条件和行为框架。一是要因事设岗，以岗定薪，完善绩效评估制度，建立长效化、市场化的内部激励机制，引导政策执行者作出符合公共利益的行为选择；二是加强对核心管理人员的约束与监督，加强行政决策的民主化、专家化和科学化；三是强化内部约束的执行力，通过控制环境、风险评价、控制活动、信息沟通，使失范行为难以发生、易于发现及违规责任易确认。

2．理性看待公共治理，优化政府决策机制

公共治理范式侧重于过程与实现目标的方式。当前，我国“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局是我们政治优势、制度优势的具体体现，是加强和创新社会管理的根本”。[8]公民社会参与政府的决策，是实现公共治理的起点，其关键是要将公民纳入政府主导的社会管理体系，协调社会各方的利益诉求，使政府决策能代表最广大人民的利益，得到社会的广泛认同，最终得以有效执行。具体做法如下：一是建立专家咨询制度，提高决策科学性。凡涉及社会经济发展的重大事项，均应组织专家进行调查论证再作定论。二是健全决策的社会公示与听证制度。通过民主座谈会，听证会等形式，保证公民参与，获得公民的认同与支持，减少决策执行阻力。三是健全决策责任制，防止决策的专断化。应本着“谁决策谁负责”的原则，使决策主体在决策中承担相应的责任，确保决策的群众路线。

3．合理配置权力，整合行政运行机制

弗雷德里克森认为，“公共……强调的是，一个人从只关心自我或自我的利益发展到超越自我，能够理解他人的利益。它意味着一个人具有这样一种能力，它能够理解其行为对他人所产生的结果。”[9]从某种意义上说，政府与公民社会理性互动的治理结构是社会管理的驱动和调节机制。良好的治理结构在一定程度上能保证任何一个参与主体(包括政府内部各组织机构)不能以牺牲其他主体的利益为代价而任意扩大自己的利益，因为他们必须对执行结果负责。良好的治理结构还可协调各种力量忠实地、创造性地执行政策，在社会总体利益扩大的同时实现自己的利益。消除行政运行机制的碎片化，整合行政运行机制，可通过科学地设定和分配权力来完成。一是建立利益整合机制，理顺和协调各参与主体间的关系，让政策执行主体间形成竞争态势，提高执行质量和效率。二是明确和划分各级政府的权限和责任。根据业务流程确定政府的组织结构，对各部门的管理过程进行再设计，促进政府内部权力结构的合理配置，减少中间环节。三是构建规范有序的执行流程，运用现代科技对计划、资源准备、试验、实施、评估以及调整等环节进行有效的规划，设定执行时限，效果等，建立规范、严密的权力运行流程。

4．明确权力来源，强化监督约束机制

“一切有权力的人都容易滥用权力，并且是一条万古不易的经验。有权力的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。[10]为确保政府及其人员政策执行的规范性，必须将政策制定及执行的全过程都置于法制的、民主的、公开的监督之下。一是建立健全行政监督体系。加强行政系统内部监督，强化行政复议工作制度对政策执行的约束力，确保行政内部监督的独立性和公正性。同时重视由党、人大、政协以及人民群众、新闻媒体等社会力量构成的外部监督网络。完善信访举报、机关效能投诉中心工作规则及相关制度，使群众做到投诉有门。二是强化监督职能，施行实时监控。建立健全政策执行监控的一系列规章制度，完善政府信息公开制度，对政策执行过程进行实时监控，加大惩处力度，提高监督效力。三是建立制度化、常规化的全程监督模式。对整个执行活动的计划、资源准备、试验、实施、评估以及调整等环节进行全程跟踪监督，有效地发挥监督约束机制的威慑力。

[1]汪翔，钱南.公共选择导论[M].上海：上海人民出版社， 1993：56.

[2]钱振明.公共治理转型的全球分析[J].江苏行政学院学报，2009，(1)：109-114.

[3][英]戴维·赫尔德：民主的模式[M].燕继荣等译.北京：中央编译出版社，1998：396.

[4]S．Ross．The Economic Theory of Agent：the Principal’s Problem[J] ．American Economic Review，1973(Vol.63).

[5]丁煌，李晓飞.公共政策执行过程中道德风险的成因及规避机制研究——基于利益博弈的视角[J].北京行政学院学报，2010，(4)：16-23.

[6]胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社，1998：192.

[7][美]道格拉斯·C·诺思.经济史中的结构与变迁[M].陈郁等译.上海：上海三联书店、上海人民出版社，1999：227.

[8]周本顺. 走中国特色社会管理创新之路[J].求是，2011，(10)：37-38.

[9][美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福等译.北京：中国人民大学出版社，2003：18.

[10][法]孟德斯鸠．论法的精神(上册) [M]．张雁深译.北京：商务印书馆，1961：154.

[11][美]丹尼斯·缪勒.公共选择[M]. 王诚译.北京：商务印书馆，1992：5.

[12][美]福山.国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序[M].北京：中国社会科学出版社，2007：16.

责任编辑：杨再新

The Theoretical Logic, Mechanism and Better Ways of Improving Government Executive Ability

YANG Yun-yi

(Huaihua University, Huaihua Hunan 418008, China)

With the development of modern public administration, people have higher expectation for the improvement of government executive ability. This thesis focuses on the restrictions of institutional lag to government executive ability, attempting to explore better ways of improving government executive ability by perfecting social management pattern as well as institutional supply.

government executive ability; hypothesis of economic man; public governance; principal-agent theory

2016-06-01

杨芸伊(1981-)，女，湖南怀化人，讲师，研究方向为公共管理与治理理论。

C936

A

1674-344X(2016)09-0046-04