深化改革背景下的检察管理法治化形态初探

舒晓辉

(湖北省人民检察院,武汉 470000)



深化改革背景下的检察管理法治化形态初探

舒晓辉

(湖北省人民检察院,武汉 470000)

司法体制改革如火如荼，方兴未艾。中国检察制度在运转了几十年的司法体制中，行政化烙印处处可见。本轮司法体制改革的目的和重点之一就是“去行政化”。实现检察管理的法治化形态是改革的应有之义。检察官法治化形态，简而言之就是一切检察管理行为依法而为。要从多年来的行政化禁锢中走出不是易事，既有法律缺位的因素，也有更多体制上、机制上的制约。立足于此，尝试研究提出实现检察管理实现法治化形态的路径，即建立“三个机制、一个体系”：建立责权利相统一的检察人员管理机制、检察官主导办案的业务管理机制、体现检察官职业特点的职业保障机制，完善、统一检察管理的法律规范。以期通过研究为我国检察制度改革方向、检察管理改革途径提供些许参考。

检察管理；检察官；法治化形态；改革

在推进法治中国建设，深化司法体制改革的背景下，检察机关理应走在最前沿，推动检察工作的科学发展。有效的检察管理是检察工作科学发展的重要内容和保障，检察机关在新一轮司法体制改革中应把握改革机遇，实现检察管理行政化形态向治化形态的转型。

一、检察管理法治化形态的内涵

事物在一定条件下的表现形式，被称为形态[1]。管理形态是管理者在组织体系中对管理理念、管理依据、管理手段、管理方式、管理策略、管理控制、管理规范等一系列认识和实践活动的表现形式。由于目前管理学上并没有管理形态的具体划分标准，一些学者从各自研究领域出发，根据不同标准对管理形态做出了一定分类。有的将管理形态分为物本管理、人本管理和心本管理等三种模式；有的将管理形态分为粗放管理、经验管理、科学管理、精细管理等四种形态等形态。检察管理是运用计划、组织、指挥、协调和控制等功能, 以求最大限度地发挥法律监督作用的一种国家活动,是检察业务管理、人事管理、行政管理的总称[2]。每个国家在不同时期其检察管理的形态不一。新中国成立以来，我国检察机关经历了从无到有、从司法与行政“合一”到司法机关独立的逐步发展过程[3]。根据我国的检察制度的发展历程，我们认为我国检察管理形态可分为军事化形态、行政化形态、法治化形态。检察管理的军事化形态是指一切检察管理行为依军事化命令而为，这是新中国成立初期为了巩固政权而进行的检察管理的主要表现形式；检察管理的行政化形态是指一切检察管理行为依行政而定。检察管理的法治化形态是指一切检察管理行为依法而为，包含依法管理与合理创新的有机统一、权力制约与权利保障的有机统一、有效管理与优质服务的有机统一、各司其职与相互衔接的有机统一、程序正当与高效便捷的有机统一[4]。同一个时期，由于受经济、社会等因素影响，检察管理的形态并不是单一的。改革开放以来，司法在社会生活中的地位和作用日益突出，我国社会治理模式也逐渐从人治走向法治社会。当前，我国检察管理正处在行政化形态向法治化形态过渡时期。

二、检察管理法治化形态的基本要件

本质属性决定表现形式。我们判断一种管理形态，不仅要看管理行为的表现形式，更要依据其本质属性。检察管理法治化形态的本质属性就是法治，一切管理行为依法而为，管理依法而治。检察管理法治化形态的基本要件主要包括形式要件、目的要件和实质要件。要实现检察管理的法治化形态就必须满足这三个要件。

(一)形式要件

实现检察管理法治化形态的前提是检察管理有法可依。检察管理既有管理的一般性内容，又涵括检察工作的特殊性内容。检察管理法治化的形式要件主要包括检察管理所依据的法律必须体系完备、程序明确。法律体系完备、程序明确，应当至少包含四层含义：法律范围的广泛性、结构的一致性、权力的制约性、程序的公正性、规则的明确性。对检察管理中的管理主体、管理对象、适用范围、管理方式以及机构、编制、人员、业务、后勤等方面都应有着体系完备、程序明确的法律规定。

(二)实质要件

检察管理法治化形态的实质要件是指检察管理中的责、权、利应相一致。这个要件是任何管理体系中所应必须具备的，在检察管理体系中同样适用。检察管理中的职责应当是指不同级别的检察机关、不同等级的检察官、不同类型的检察人员其所承担的工作责任、所行使的权利、所享有的利益应当对称、匀和，三者相互制约、相互耦合。

(三)目的要件

检察管理法治化形态的目的要件是指一切检察管理的行为和规范应充分体现检察官在司法办案中的主体地位。检察官在检察工作中无疑起到主导作用，即便是在实行检察人员分类管理之后，检察官依然是检察人员中所占比例最大的群体，履行着主要检察职能。检察管理的目的从根本上说就是体现和保障检察官司法办案的主体地位，充分履行法律监督职能。

三、实现检察管理法治化形态的意义

检察管理法治化形态不仅关系到检察机关内部管理成效、检察工作的科学发展，更关系到法治中国目标的实现。

(一)实现检察管理法治化形态是依法治国的内在要求

十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标。检察机关作为法律监督部门，是推动依法治国目标任务的重要力量。一方面检察机关依法独立行使检察权是推进依法治国的重要保障，另一方面检察管理的法治化本身就是建设中国特设社会主义法治体系的组成部分。作为司法机关，检察管理如果尚不能实现法治化，在推进依法治国的过程中，就难免会受到质疑，甚至否定，尤其在今天法治中国的背景下。

(二)实现检察管理法治化形态是检察工作科学发展的客观需求

检察工作的科学发展要求建立与检察活动的特点及规律相匹配的管理机制, 不能将行政管理模式直接用于检察活动中, 检察活动的司法属性要求按照司法的内在规律构建符合检察活动实际需要的检察管理机制[5]。实现检察管理法治化形态就是要将检察管理作为一个独立的系统，改革和完善检察管理模式，在依法管理的前提下，逐渐淡化检察管理的中行政化和地方化，建立完善与检察管理活动特点和规律相适应的管理体制和机制。

(三)实现检察管理法治化形态是提高检察公信力的迫切需要

检察公信力是判断检察权是否正确有效履行，社会公众是否信服检察机关执法办案活动，检察机关是否接地气的一个关键性指标。一个司法机关如果在其内部管理上“唯首长是瞻”，不依法从事司法活动，不依照法律程序管理办案行为，人民群众的法治需求就无法得到满足，社会公众也无法信服。检察权作为司法权的一种，实现检察业务、人员等法治化管理是检察权依法正确行使的前提条件。检察机关在强化法律监督的同时，必须要强化自身的监督，依照法律的规定进行案件办理、业务管理、队伍建设等一系列的检察活动，才能真正提高检察机关的公信力。

四、当前实现检察管理法治化形态的阻却因素

党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以来，依法治国基本方略正在全面推进，新一轮的司法管理体制和司法权力运行机制改革在全国司法系统已正式拉开了序幕。但如前所述，我国检察管理正处于行政化形态向法治化形态转变的过渡时期，实现检察管理法治化形态还存在一些阻却因素。

(一)涉及检察管理法律法规混乱不一

1.目前涉及检察管理的法律规定范围很广，缺乏专门性规定

涉及检察管理的法律,既包括《中华人民共和国宪法》，也包括刑法、民法、行政法和三大诉讼法，以及《中华人民共和国公务员》和《中华人民共和国检察官法》。对以上所述法律没有规定的一些具体管理制度上，如在检察业务管理上主要涉及《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院民事诉讼规则》、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》等一些法律法规；在检察人员和财物管理上主要涉及《中华人民共和国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《民族区域自治法》等以及最高人员法院、检察院与有关部委共同出台的具体规定。

2.这些不同位阶的法律法规在某些规定上还存在冲突和缺位

在《中华人民共和国人民检察院组织法》中，三大诉讼法赋予检察机关的职能，仅体现了刑诉法的部分内容，民事诉讼法、行政诉讼法赋予检察机关的职能在组织法中完全没有体现，缺乏对修改后的诉讼法赋予新职能的匹配性。又如虽然检察官法规定了“检察官的工资制度和工资标准，根据检察工作特点，由国家规定”。但由于相关具体法规的缺位，检察官专业职务序列并没有真正建立，其管理依然基本等同于普通公务员，级别晋升、工资标准也基本是按照行政级别进行管理。同时，对检察官以外的检察人员如何管理还缺乏具体的操作细则。涉及检察管理法律法规混乱不一，导致检察管理在某些方面无法可依、有法难依。

(二)检察系统管理地方化

1.检察机关人员机构编制管理受地方制约

检察机关的编制机构，检察长、副检察长、检察委员会委员、检察院员的任免以及人员招录、考核、提拔、奖励、任免等由地方编制部门、地方人大以及组织部门等确定和组织实施。

2.检察机关的经费基本由地方党委、政府保障

检察机关的财政预算要由地方财政部门审核后报经地方人大会议通过。检察机关的办公场所建设、办公经费以及工资、福利,乃至其他的一切关系到检察官切身利益的诸如子女入学、医疗保障都取决于当地政府及相关行政部门。可以说地方党委、政府决定了检察机关的物质保障。

3.检察机关需要处理大量的地方政务信息，参与地方行政工作

检察机关每天都要收到大量来自当地党委、政府发来的各种类型的公文,需要设立专门的机构和人员来处理政务信息。同时，很多检察院还被要求每年要派员参加地方党委、政府组织的拆迁办、维稳办等具体行政工作。当然，检察机关为地方经济社会发展服务是本职所在，但在一些影响独立办案的方面受地方制约过大，其在探索检察管理、职责履行上难免会出现偏差。

(三)业务管理模式行政化

1.机构设置上司法与行政不分

现行检察机关内设机构，无论是业务部门还是综合部门的名称一般为厅、局、处、科等，负责人对应为某长或某主任，行政级别和待遇都与行政机关相对应。尤其是在业务部门，检察官既要办理案件，又要处理大量的行政性事务。

2.办案体制行政化

检察机关实行层层审批、集体负责的办理案件机制,与行政事务审批模式没有太大区别，直接查办案件的办案人员做不了决定,而做决定的领导却无暇审查，甚至根本不懂办案, 无法体现执法的直接性和亲历性要求，影响了检察官个体能动性的发挥,甚至还导致案件出现质量问题后互相推诿、无人负责。

3.检察委员会议事决事规则行政化

检察委员会是检察机关办案的一个决策机构，检察委员会集体讨论的意见往往会决定一些重大疑难复杂案件的处理。而在实际运行中，检委会成员研究讨论和决策事项时,往往以检察长以及行政级别比较高的领导的意见为主,带有浓厚的行政色彩。

4.按行政习惯分配案件、安排工作

检察工作的注意力和着力点往往随着行政工作的变化而变化,尤其是在办案业务方面，还通过定指标、下任务的方式来抓工作。案件由谁办理，怎么办理，基本上都是领导说了算。甚至在检察官已经被授予权力的情况下，仍然习惯早请示、晚汇报，事事请示领导决策。

(四)检察官主体地位未充分体现

1.检察官在执法办案中主导地位没有体现

在现行的行政化业务管理体制下，检察官独立执法办案的主体地位几乎没有体现。一方面，检察长、检察委员会、检察官之间的职责权限没有明确划分，案件办理基本上都是由检察长、副检察长决定。检察官听命于比自己职位高的领导,自主性弱,依赖性强,久而久之,行政思维取代了法律思维, 依法自主办案意识逐渐淡化。另一方面，在目前的案件办理模式下，检察官基本上都是既当检察官，又当书记员，有时甚至还要充当司法警察的角色，无法让检察官集中精力专心办案。

2.检察官的晋升渠道没有畅通

尽管检察官法对检察官等级进行了规定，中组部等有关部门也出台了《检察官职务序列设置暂行规定》等文件，但在实际运行中，检察官等级的晋升，往往是该检察官的行政级别晋升后，其检察官的等级才随之晋升。检察官等级之间几乎没有什么差别，检察官们期待的往往都是局长、处长、科长这些职级的获得，而不是检察官等级的晋升。检察人员与其他公务员之间、检察官与其他检察人员之间的职务序列、晋升方式没有进行区别，导致检察官对本应看重的检察官等级漠不关心。

3.检察官的职业保障没有到位

职业保障不到位最突出的体现就是缺乏专业的检察官职务序列。比起检察官等级，检察官的薪酬待遇与其行政级别关系更大。此外，检察官的身份保障和履职豁免制度还没有完全建立，有待进一步完善。如我国检察官的职务豁免主要体现在最高人民检察院颁布的《检察人员执法过错责任追究条例》，但这一条例是最高人民检察院出台的内部工作规定，阶位较低。

五、深化改革背景下检察管理实现法治化形态的路径分析

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要“推进法治中国建设”，并对司法体制改革提出了明确要求。十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题，勾画出了新一轮司法体制改革的蓝图。改革是挑战，也是机遇。检察机关应切实把握新一轮司法体制改革机遇，革旧鼎新，实现检察管理向法治化形态的过渡。

(一)建立责权利相统一的检察人员管理机制

1.实行检察官员额制

检察官行使权力、承担责任的前提是其具有承担责任和正确行使权力的能力。由于多种原因，目前，检察机关的检察官中还存在很多不会办案、不敢办案、不愿办案的“检察官”。实行员额制就是要将这些“伪检察官”逐步清除出检察官队伍，让会办案、敢办案、愿办案的检察官成为名符其实的检察官。检察官的员额，应根综合考虑当地经济社会发展、区域位置、人口数量和案件数量等因素进行确定。

2.实行检察人员分类管理

根据行使检察权主体的不同,可对检察人员按照检察官、检察官助理、书记员、司法警察、司法技术人员等五类人员的进行分类管理，分别建立专业的职务序列，每种职务序列人员原则上只能在各自类别中流转。建立不同的职务序列，进行精细化、专业化分类，目的是把检察办案中的一些事务进行分类，划归不同职务序列的人员负责，各司其职，让检察官全身心投入办案。上述五类人员之外的其他检察人员列入司法行政人员,可参照普通公务员管理。

3.逐步推行人财物统一管理

分别成立国家司法委员会、省级司法委员会统一管理法院、检察院人财物，减少地方党委、政府对司法权的制约、干涉，实现司法权与行政权相分离，确保司法机关独立行使司法权。这项改革牵涉面广，难度大，可采集省级统一管理向中央统一管理逐步过渡。同时实行检察官逐级遴选制度，鼓励检察官到基层一线锻炼，确保检察官的整体素质。

(二)建立检察官主导办案的业务管理机制

1.实行内设机构整合

完善检察机关职能配置，统一规范内设机构设置。如湖北省检察机关近几年正在进行的基层院内部整合改革，撤销原有机构，根据编制人数分别实行五、七、九部制①湖北省检察机关自2009年就开始在部分基层院探索内部整合改革，对50人以下的基层院实行五部制，50至100人的基层院实行七部制，100人以上的基层院，实行九部制。，由分管检察长或党组成员兼任各部负责人，有效减少了中间层级，实行扁平化管理，成效明显。同时，在实行内设机构整合的过程中，应注重突出检察业务中心和检察官主体地位。在机构设置和人员配置上向检察业务部门、和办案一线倾斜；设立“司法行政管理局”，行使检察机关内部基本的司法行政管理职能,如从事政工、行政装备、档案管理等行政事务。条件成熟后，可设立秘书长，专门负责统管本院行政事务，在各部分别设立行政助理，专门负责各部行政事务，将检察官从烦琐的行政事务中解放出来，专司办案职责。

2.建立检察办案责任体系

实行员额制后，可在最高人民检察院近年来推行的主任检察官办案责任制试点基础上，直接实行检察官办案责任制。明确划分检察长(副检察长)、检察委员会、检察官之间的职责权限，检察长(副检察长)、检察委员会、检察官在各自的权限内承担相应的责任。检察官在检察长授权范围内，对一些非终局性事项、事务性工作，无需再请示上级领导，可自行决定履行职责。检察官对案件办理承担主要办案责任和终生责任。同时，在检察官员额制基础上，建立相应的办案组织。明确办案组织内部检察官、检察官助理、书记员、检察技术人员和司法警察等人员之间的职责分工，在各自职责范围内承担相应责任。

(三)建立体现检察官职业特点的职业保障机制

1.建立以专业等级为基础的薪酬待遇保障机制

对检察官、检察官助理、书记员、检察技术人员、司法警察等实行专业等级的几类人员，按照“实行专业等级工资、适当拉开等级差距”的原则，实行工资待遇与专业等级挂扣而非与行政级别挂扣的薪酬体系。同时，在实行员额制和建立检察办案责任体系的基础上，推行检察人员与普通公务员之间的薪酬待遇差别化管理，适当提高检察人员的工资待遇。

2.建立完善检察官的身份保障机制

一是检察官任免辞退条件和程序法定。通过立法对检察官任免事由和辞退条件进行修改完善，严格条件，确保检察官非因法定事由、非经法定程序不被免职、离岗，为检察官依法履职提供制度保障。二是完善检察官退休制度。一方面，明确无法定事由，非经本人申请，不得强制提前退休。另一方面，对长期从事以一线办案的优秀检察官，按照个人自愿申请和组织批准相结合原则，实行适当延迟退休，充分发挥优秀检察官的价值。三是建立职务豁免制度。以法律的形式对豁免制度进行明确，确保检察官是在依法行使职权，产生的错误、认识的偏差、造成的后果等非因本人的故意或重大过失，即可享受不承担民事、刑事或惩戒的责任。

3.建立专业培训机制

一是实行新任检察官准入培训,至少需要6个月的脱产学习。二是从业中检察官的持续培训,每年要参加一定期限的短期培训。三是检察官等级晋升必须经过规定课程的学习。

(四)建立完善、统一检察管理的法律规范体系

如前所述，检察管理实现法治化过渡，需要进行种种改革，改革就需要突破、创新，但检察机关目前正在实行的各项改革尝试以及将要进行的改革措施，都必然牵涉到相关的法律法规修改、完善。鉴于目前我国当前涉及检察管理的法律法规繁杂，且缺乏统一性，建议由全国人大制定出台专门的《检察管理法》，对检察管理的主体与对象、管理原则与方法、管理内容与程序等作出具体规定，为检察管理法治化提供有效依据。当然，立法涉及方方面面，不可能一蹴而就。如果当前《检察管理法》条件尚不成熟，可结合检察机关正在实施和将要实施的各项改革，及时修改相关法律法规，为改革提供法律支持和依据。

法治孕育着正义之魂、人性之美、道德之善[6]。检察管理法治化形态是建设法治中国的应有之义，只有冲破藩篱、勇于创新，方能实现。

[1]辞海编辑委员会.辞海(1979年版)缩印本[M].上海：上海辞书出版社,1980：813.

[2]王桂五.中华人民共和国检察制度研究[M].北京：中国检察出版社，2008：518.

[3]公王祥.建国之初的司法制度[J].江海学刊,2004,(4).

[4]徐汉明.社会管理法治化论纲[J].法学评论,2013,(6).

[5]向泽选.检察工作的科学发展[J].国家检察官学院学报,2009,(6).

[6]汪习根.法治中国的核心价值基础[J].法制资讯,2014,(8).

[责任编辑:陈 晨]

2016-09-12

舒晓辉(1981-)，男，湖北黄冈人，检察官，武汉大学法学院2015级法学理论博士研究生。

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