行政罚款适用的问题研究

陈 蕊

(南京农业大学 人文学院，南京 210000)



行政罚款适用的问题研究

陈 蕊

(南京农业大学 人文学院，南京 210000)

行政罚款作为一种行政处罚的方式在司法实践中的适用范围与功能及其他处罚方式相较而言差异较大，由于其本身具有理论依据与优点使其在法律与行政执法实践中的应用广泛。但是由于法律对其设定权的普遍化，行政罚款处罚的主体、对象以及行政罚款处罚的数额标准等存在一定的问题，导致了行政罚款难以达到惩罚与教育相结合的立法目的，而成为某些执法部门谋取私利的手段，这些做法不仅侵犯了行政相对人的权利，而且损害了法律的尊严与权威，为改善这些现象需要在法律层面与行政执法层面进行规制。

行政罚款；行政裁量权；行政执法

一、行政罚款的概述

在我国行政法的法律规定中对行政罚款的条款的规定和适用是最为广泛和彻底的。就行政罚款的定义而言，是具有行政处罚权的主体行政机关，对违法相对人要求在规定期限内向国家缴纳一定数额金钱的处罚类型[1]。从行政罚款的本质而言，是行政机关为了维护社会秩序而对具有违法行为的行政相对人的一定经济制裁。但在执法实践的过程中对行政罚款的运用却逐渐发生异化现象、问题百出，成了某些部门个人私利谋取的工具，如天津某城管局长通过“罚款包月”的方式将行政罚款作为其营利的工具。罚款问题的异化所带来的不仅是对行政相对人财产权的侵害，也对行政主体的执法权威本身带来恶性影响，不利于我国法制的建设。对行政罚款的理解不仅要看其存在是否具有正当性及理论基础，也要看其在行政执法的实践中如何适用，是否会出现滥用的情况。

(一)规定行政罚款的依据

1.任何人不得从自己的错误行为中获益。违法行为人因其违法行为而获得精神上的满足或者物质上的增加的同时是对受害者利益的侵害。错误行为于道德而言具有可非性，于法律而言具有可罚性。如果不对错误行为进行处罚，在道义上也就支持了个人的为非作歹，法律对于人性恶的假设不允许个人通过错误行为来获益，社会的公平与正义的理念就难以实现。

2.负外部效应矫正理论。负外部效应的矫正理论属于经济学领域的理论概念。在经济社会中，个人的行为会对外部环境会产生或正或负的外部效应，当个人行为对社会造成损害效应，即个人为了追求个人的私益而偏离了社会的运行的边际收益与成本，这往往会造成公共产品的损耗、环境的恶化。政府通过对外部效应所需的成本核定收费，使生产“外部负效应”者负担活动成本，从而有效的约束与修正因“外部负效应”而带来的微观成本与社会成本的差额[2]。采取收费的处罚方式具有惩戒性，更有利于使个人自觉减少负外部效应的产生[3]。

3.社会契约理论。社会契约理论也在平衡个人主义私有财产与国家公共财政之间的关系方面提供了支持。法律对于行政罚款进行规定是出于人们委托政府对个别因违法行为破坏秩序、侵害他人利益进行制裁，以恢复正常的社会秩序。对于违法者而言，他本身已认识到自己的行为不法性仍为错误行为应当被处以罚款，这是公民对公共社会治理的协助的体现。个人与国家之间的关系要求个人财产因违法而国家以行政处罚的方式收归国有后由政府取之于民用之于民[4]。

(二)行政罚款适用的考虑因素

虽然行政罚款的适用具有法理依据可以广泛适用于行政主体的执法过程中，但在适用过程中也必须考虑到仍然存在一些不宜适用行政罚款的方式进行处罚的情况，如一些行为如果违法成本低但守法成本高，适用罚款这种处罚方式则难以收到成效，可结合其他手段综合适用，只有这样才能达到对违法行政行为进行处罚的目的。行政罚款的适用需要把握限度要求，如果超过适度要求则会降低处罚的效果，如果对方不具有经济能力往往难以落实行政处罚，过度依赖行政罚款的方式也会造成被处罚者的反抗。

二、行政罚款的适用存在问题的表现研究

1．立法规定易于滞后执法实践。我国立法现状中对于行政罚款的规定往往具有原则性，执法实践中面对的违法行为却是错综复杂的。诚然,法律不可能事无巨细的规定具体情况，只能就可能发生的情形进行预测，这就需要在行政主体执法过程中针对没有法律具体规定的情况下根据行政罚款的立法原则进行相应的处罚。

2.行政罚款的执法主体范围过宽。我国法律对行政罚款的设定权没有规定法律保留，法律、法规、规章都具有设定一定程度罚款的权力。行政罚款立法主体的广泛，使得其往往运用此权力来作为其攫取利益的工具。法律体系中对罚款规定的设定权没有统一性，容易产生法律法规体系的冲突，使得执法过程中对罚款的适用难以集中从而容易造成混乱执法的情况。由于对行政处罚的规定具有普遍性，因而不论是立法中还是执法中对行政相对人的违法行为首先都会考虑罚款。

3．行政处罚的幅度与限额没有统一规定[5]。行政罚款设定主体的不统一，不易对罚款的幅度与限额作统一规定，导致罚款处罚中的随意性与处罚轻重不当的现象普遍。对罚款的适用幅度与限额规定的合理与否与行政主体的执法效果具有很大关系。标准适当则有利于行政主体正确适用行政罚款的规定；而标准不当表现多在于授权不当以及处罚不当的问题，行政执法的裁量权过大则易出现滥用现象。行政罚款的幅度适用应当考虑行政相对人所造成的危害大小、认错态度怎样等来考虑适用罚款的不同幅度。

4．行政罚款程序混乱。行政罚款处罚的执行必须严格按照一系列的程序进行，实体正义的实现离不开程序的保障。但是在我国现实的执法体制中，有很多程序性问题存在：(1)行政罚款存在不透明现象，这使得执法主体具有处罚的随意性，罚款种类、数额任意，讲人情、讲关系，置法律的权威与尊严不顾。(2)在罚款过程中行政相对人的权利易被忽视，执法主体对罚款的裁量要考虑相对人的意见，相对人对于己不利的处罚应当具有陈述与申辩的机会，可相对人无处申辩的现象也是时而有之。(3)执法部门收缴分离难以实现，执法部门往往将罚款与自身经济利益相挂钩，为了达到经济利益而乱收乱罚，私设小金库等。

5．执法主体对行政罚款自由裁量权的滥用。法律规定的原则性难以适应违法行为的纷繁复杂，因而赋予行政主体在执法过程中享有一定的自由裁量权[6]。行政裁量权的存在是行政机关发挥行政职能的必然要求，正确运用行政裁量权能够有效率的完成行政任务和在形式法治下实现相对人权益的保障。运用行政裁量权本身要求执法者具有较高的法律素质与道德水准，在执法过程中尽量不受知识水平、人情世故等因素的影响。但是由于行政罚款处罚自身与经济利益紧密联系，执法工作人员在自身利益的驱动下在行政处罚中偏重于罚款处罚，频繁的用罚款处罚干预人们的日常生活。

三、行政罚款适用存在问题的成因研究

1.行政罚款的适用存在的最大问题是罚款的收缴问题。行政罚款通过上缴于国库后，财政又会给予行政主体一定的财政拨款，两者之间具有一定的关联性。收缴制度与财政拨款的联系容易造成罚款机关往往成为罚款行为的最终受益者，即虽然在一定时空下罚款上缴于国库，但财政拨款又使得行政机关获得一定程度的返还现象。为了获得更多的财政拨款，罚款机关则会更多的适用行政罚款，因而滥用罚款、轻重不适当的罚款等适用方式层出不穷。这样的方式不符合法律设定罚款的目的，有违行政主体公正执法的形象。

2.行政裁量权与罚款幅度规定不当。法律赋予行政主体的行政裁量权和行政罚款的数额规定具有很大的弹性，这极易造成行政主体面对行政相对人的违法行为时滥用自由裁量权，滥施罚款[7]。由于行政裁量权的存在，使得公民的权益即使受到侵害也难以寻求司法救济，行政裁量权成为司法权制约的空白，监督与控制的缺乏也使得膨胀的行政罚款权不断出现。罚款的幅度规定是为了适应违法行为危害性的程度不同而分层次做的具体规定，但法律并没有规定如何适用的具体标准，这使得对行政罚款的额度把握需要发挥行政主体的自由裁量权，难免存在畸轻畸重的情况，使得不能实现过罚相当的立法目标。在适用行政罚款的实践中，行政主体也常会受到人情关系的影响或者为了自己的经济利益而出现舞弊现象。

3.立法设定行政罚款的适用性过于广泛[8]。在法律中对行政罚款的适用情况的规定过于广泛，似乎行政相对人只要发生违法行为就可以适用行政罚款，并不需要考虑严格的适用标准，对于违法行为的制约，行政罚款已成为“王牌手段”。行政罚款的设定目的在于通过对行政相对人经济罚的同时打击了其继续进行违法行为的积极性，而且行政罚款的标的——金钱是相对人普遍都有的，不具有特定性，因而具有适用的便利。正是因为行政罚款存在一定的优点，因而在法律对其设定普遍。另外由于法律对人身自由的处罚设定权进行了法律保留，因而地方性法规规章更愿意采用罚款的方式来制约违法行为。

4．对行政罚款功能的错误认识[9]。行政主体在执法过程中往往因存在对行政罚款功能的认识存在误区，忽视了法律通过罚款的方式达到惩戒与预防的双重目的，而单方面的追求惩罚的法律功能，在执行方式上奉行惩办主义，这使得对行政罚款的适用陷入了误区，就其效果而言，并没有达到预防的目的也不利于社会的发展。行政主体对行政罚款的错误适用使得其对公民的自由以及其他权利造成过度干预的影响，使得法律对行政罚款的规定这一立法资源存在浪费现象。

四、对行政罚款适用问题的完善建议

对于行政罚款适用过程中存在的问题和成因的分析，可以确定行政罚款的完善必须要有明确的法律依据为行政机关的执法行为提供行为的标准，行政机关在适用时也需要相应的监督等。以下的完善的建议首先是指法律层面的完善，继而是在实践中法律应得到行政机关的普遍服从。

(一)法律层面

1.注重立法规定的科学性。法律规定本身具有一定的稳定性，不可能随着政治、经济等因素的变化而随时变化，所以，我们在制定法律的时候既要考虑当下的因素，也要根据社会未来的发展具有一定的前瞻性。《行政法》在设定行政罚款范围时，可以采用统计学上动态的计数方法，比如说我国现有规定的“处……元以上到……元以下的罚款”，根据统计学上的标准，将现有规定的罚款限额进行更精细、准确的规定。罚款限额的精细性与准确性，可以增加法律的适用期限，也可对当人的利益提供法律保障。提高行政机关作出罚款行为的门槛。立法规定上的不断完善，从而遏制乱收费、乱罚款问题的源头，在法律中将行政机关的罚款权限进行限定，是对乱罚款问题的制度层面的分析，更有指导意义。

2.缩小可以设定罚款权的立法主体范围。行政罚款实质上是国家公权力对公民私人利益的一种剥夺，其处罚力度远大于责令停产停业、吊扣证照这些处罚措施，因为这些措施只是针对相对人的预期利益，而罚款是对相对人的固有利益的剥夺，处罚的力度强度更大、范围更宽。我国目前的法条规定是在无法律、法规的相关规定时，较大的市也可在一定的限额范围内进行罚款的立法规定，从这一规定来看，可以设定罚款的立法主体范围太广，与罚款的处罚力度很强应该谨慎立法的要求不符。所以，应该缩小立法主体范围。

3.明确规定行政罚款金额的参考标准。我国在法律中对行政罚款的规定，是为了对违反法律规定的行政相对人进行经济上的处罚，制止其不法行为，但是在执法中的乱罚款现象，比如，同一违法行为，罚款金额却不相同。为了杜绝这一现象，我们可以对于罚款的金额设定不同的等级，执法人员的自由裁量权是在一个较小的浮动范围内适用的，可以减小个案之间的差异。比如，金额的参考标准制定时可以考虑，每个地区或者当地的人文风俗习惯，即首先是根据公平、公正的原则的前提下，根据当地的经济发展水平等因素。

4．对行政罚款适用的对象范围作出具体的规定。因为行政罚款的惩罚程度非常严厉，所以只有危害性较大的行政违法行为才可对其进行行政罚款的处罚。现实生活中，许多行政违法行为的社会危害性程度不一，并不能统一适用罚款对其进行处罚，应该具体行为具体分析。比如:(1)将行政违法行为分为经营性与非经营性违法行为。非经营性违法行为，行政相对人并不是为了获取非法的经济利益，所以不宜适用罚款处罚；经营性违法行为，为了惩罚违法者的违法动机，可对其进行经济利益的剥夺。(2)根据行政相对人的经济承受能力进行处罚，如果经济能力差，则可通过其他的处罚方式进行惩治，以达到遏制违法行为的目的。

(二)行政执法层面

1.行政机关在作出罚款处罚时应向当事人说明罚款依据以及考量因素，以此对行政机关作出程序上的约束。法律规定不可能对生活中的问题规定的非常详细，只能是提供行为的准则，所以行政法的相关法律中只能是对行政罚款问题进行原则性的规定，具体的实施细则需要行政机关在执法过程中发挥主观能动性，在法律范围内合理执法，即罚款的变动幅度、罚款数额确定的影响因素等等，这些都需要行政机关在具体到问题中具体分析，法律是无法作出具体的规定的。这一建议的提出主要是针对目前行政罚款的现状，有针对性提出的。

2. 行政机关在适用行政罚款时要严格坚持“有法可依、执法必严、违法必究”的原则。第一，相关法律中对行政罚款问题要进行不断的完善，完善的内容可包括，行政罚款的立法设定主体及权限、执法工作人员的资格、行政工作人员的执法活动、执法程序等方面，法律规定的越详细，法律漏洞越少，进而行政罚款的异化问题也会减少。第二，法律方面规定的非常详细，也必须得在实践中得到实施，法律的最高目标就是“得到普遍的服从”，要严格按照法律的规定进行，而不能随意执法。第三，加强对执法工作人员的监督，制定相应的惩治措施，在没有针对性的法律规定的同时，可以先按照《公务员法》等相关法律进行处罚，有腐败就要有惩治，对于违法行为如果放任不管，会加剧行政罚款问题的异化。

3．加强对行政罚款获得经费的用途监督。加强对罚款经费的用途监督，可以从动机上减弱执法人员乱罚款的心理。行政执法的具体实施的水平是由工作人员的服务质量决定的。所以，在用途上确保执法人员确保罚款经费不会成为工作人员的囊中之利，执法工作人员通过罚款获取私利的土壤就会不复存在。每一笔罚款都必须有明确的记录，执法过程中用执法记录仪进行记录，执法人员没有漏洞可钻，罚款经费必须上缴国库，或用于公共基础设施的建设或用于公共利益的目的，减弱执法人员追逐私利的动机。

五、结语

行政罚款的存在是有其法定依据的，其适用的便捷和法律对其适用范围的规定之广使其成为行政执法常用的处罚方式，但由于这种处罚方式在适用过程中存在一定原因使之易成为执法机关滥用敛财之手段。过于宽泛的立法设定和行政裁量权的难以监督等一系列问题使行政罚款在适用中难以最大限度的发挥其效用，为此需要一定的完善建议，使良法善用的法律目标得以实现。

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[9]陈太清,徐泽萍.行政罚款功能定位之检讨[J].中南大学学报(社会科学版),2015，(4).

[责任编辑:郑 男]

2016-08-12

陈蕊(1990-)，女，安徽六安人，2014级法学专业硕士研究生。

D912.112

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1008-7966(2016)06-0013-03