城乡土地拆迁安置法律问题研究

王海伶

(黑龙江省行政法制研究所，哈尔滨 150001)



城乡土地拆迁安置法律问题研究

王海伶

(黑龙江省行政法制研究所，哈尔滨 150001)

城乡土地拆迁安置工作对于保障被拆迁安置人员的合法权益，维护社会稳定意义重大。我国对集体土地上拆迁安置工作尚没有专门立法，《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后，虽对国有土地上房屋征收与补偿工作进行了规范，但在落实征收补偿工作中也存在一些问题。分析城乡土地拆迁安置过程中存在的问题，并给予相应的立法完善和制度建设，可更好地保护被拆迁人的合法权益，也为城乡土地拆迁安置工作提供了良好的法律保障。

城乡土地；拆迁安置；法律保障

随着我国城市化不断加快，各项建设对土地的需求加大，涉及拆迁安置等问题越来越多。城市拆迁安置问题，主要是对国有土地上房屋进行征收补偿，同时收回国有土地。乡村土地拆迁安置问题，主要是农用地转用和土地征收过程中，因征收集体土地对农民的安置补偿问题，以及征收集体建设用地时涉及的拆迁安置问题。

根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)和《中华人民共和国物权法》的有关规定，对被拆迁房屋按照地上附着物予以补偿，将农村集体土地房屋拆迁补偿作为征地补偿的一部分，有关具体的补偿标准、范围和方式等由行政部门制定的规范性文件来规定，践行“土地中心主义”的立法取向[1]。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》)的规定，房屋为征收与补偿的主要对象，国有土地使用权随房屋的征收同时收回，体现了以房屋为中心的征收模式。本文主要就集体土地和国有土地上涉及拆迁安置的法律问题进行研究，并提出健全法制，完善制度的建议。

一、集体土地拆迁安置相关法律问题研究

(一)集体土地拆迁安置中存在的主要问题

1.法律制度不健全

按照法律规定集体土地不能直接进行开发建设，只能将集体土地征收为国有并成为建设用地后才能进行建设。目前，我国就集体土地上拆迁安置没有具体的法律规定，能否将《征收与补偿条例》作为法律依据存在争议。有学者认为，集体土地一旦被征为国有，原来集体土地上的房屋就成了国有土地上的房屋，处理被征收的集体土地上房屋的拆迁安置补偿问题适用《征收与补偿条例》[2]。H省部分地市在征收集体土地为国有后，适用《征收与补偿条例》作为征收的集体土地上房屋的拆迁安置补偿问题的法律依据，但也有地市依据《土地法管理法》相关规定和本地市制定的有关集体土地征收补偿安置工作规定，进行集体土地上房屋拆迁安置，将集体土地上房屋作为地上附着物进行补偿，这也正是体现了“土地中心主义”。我国现阶段就征收集体土地拆迁安置没有专门的立法予以规定和调整，各地制定的相关规定也良莠不齐。

首先，征地报批前相关知情、调查确认和听证程序落实不到位。《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)规定，市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。法律法规没有规定征地报批前，需要征求集体经济组织和农民对征地和补偿安置的意见，仅仅由国务院和国土资源部等相关文件来规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发(2004)28号)对健全征地程序中进行了规定，一是在征地报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；二是被征地农村集体经济组织和农户须对拟征土地现状的调查结果进行确认；三是在征地履行征地程序中，国土资源部门认为确有必要的，应当依照有关规定组织听证。同时，《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中，就告知征地情况、确认征地调查结果和组织征地听证等方面也进一步进行了规定。尽管国务院和国土资源部的规范性文件对相关程序进行了规定，但没有能从法律法规层面弥补制度缺陷。

现实中，土地征收过程中知情、调查确认和听证程序未能很好地落实有以下几方面原因。一是，当地国土资源部门通常以发布拟征收土地预公告的形式，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径进行告知，特别是征收范围较大，涉及户数较多的征地行为，书面通知所有被征地农户的行政成本较大。二是，在对拟征地现状进行调查并由集体经济组织和农户确认的程序中，由于征收范围内可能涉及的农户较多，加之有些农户不积极配合，还有些农户外出打工等情况，该程序在现实征收过程中也未能很好地落实。可见，调查确认权，对于保障征收程序的合法性意义重大，若行政程序落实不到位，也会影响被征收人的权益。

其次，安置补偿方案的制定有待完善。《土地管理法实施条例》规定了市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，为了听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，需要将征地补偿、安置方案在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，通常土地行政主管部门的做法是仅在村委会公告栏上张贴。当地国土资源部门通常通过向集体经济组织制发听证告知书的形式，告知听证的权利，未能通知到全体被征地的农户，集体经济组织通常不申请听证，而被征地农户即使有异议，想申请听证，由于听证途径不畅通，未能充分保障其权益。听取意见的程序中，是否听取了被征地集体经济组织和农户的意见，在听取意见后，对征地补偿安置方案是否修改，怎样修改也没有明确的法律约束。有的地方国土资源部门未就征地补偿、安置方案听取意见，有的地方国土资源部门虽听取意见，但未采纳，未对征地补偿、安置方案进行修改，也没有相关法律制度对上述行为进行监督制约。

再次，补偿、安置方案的内容也存在问题，货币补偿支付金额较低，补偿不合理情况时有发生；产权调换的形式没有具体的规定，安置地点、房屋结构、基础设施等均没有原则性的规定。

(二)完善征收集体土地拆迁安置法律制度

1．完善征收集体土地拆迁安置补偿程序

程序正义是实体正义的保障。完善征收集体土地安置补偿的程序，可更好地保障被征地集体经济组织和农户的合法权益。笔者认为可从以下几方面进行。第一，完善公告程序的法律规定，增加告知途径，保障被征地集体经济组织和全体农户知情。行政机关应当严格按照公告程序的规定对拟征收土地的情况进行告知，将公告张贴到村委会或村小组信息公开栏以及其他公共场所，同时在政府网站上公布。为了充分保障知情权，还可以通过电视、广播、报纸等形式发布公告或提醒被征地集体经济组织和农户了解公告。第二，立法完善征地报批前的征地调查工作，保障调查确认权落到实处。对拟征地情况进行调查，关系到征地补偿问题，关系到被征地农户切实利益。征地调查是征地补偿登记的一项重要内容，征地调查能够摸清土地、地上附属物、农户等情况，为以后补偿工作做好准备。对于农户不配合及有些农户外出打工等情形，导致不能顺利完成调查确认工作，当地国土资源部门应该联合该农户所在村的负责人和村小组成员共同进行调查，并且由公证机关进行公正，确保调查情况的真实性。第三，健全听证程序，保障集体经济组织和农户的听证权利。畅通听证通知程序，听证通知既要告知被征地集体经济组织，也应告知被征地农户，通过公告的方式，并且充分利用网络、广播、报纸等途径发布听证通知。同时，应当按照法定程序受理听证申请，保障听证程序落到实处。

2.完善补偿、安置方案的制定程序和内容

乡土树种具有适应当地气候条件，成活率高、生长快，充分代表了当地的文化特色和地域特色，且乡土树种是经过长时间沉淀积累下来的适宜本土生长的植物种类；乡土树种运输费用以及种植费用低，维护管理成本也低。为此在绿化树种选择上，要坚持以乡土树种为主，实践得知，美丽乡村绿化绿化乡土树种占绿化苗总量应把握在65%左右。除此之外，为增加生物多样性及观赏性，适当引进一些优良适生树种，丰富植物种类。

对征地补偿、安置方案听取被征收集体经济组织和农户的意见的程序应加大监督力度，同时应探索救济途径，保障听取意见程序落到实处。补偿、安置方案内容应当明确拆迁补偿的方式，制定合理的货币补偿标准，保证补偿的货币能够在市场上购买到与被拆房屋相当的房屋。对于产权调换的方式安置，应当在征地补偿、安置方案中明确规定安置地点、房屋结构、基础设施情况等。国土资源部门应尽快完善有关征地补偿、安置方案具体内容的规定，特别是征收土地的行为涉及拆迁农民房屋等地上附着物，对其进行更具体的规定，切实保障被征地农户居住的权利。

对于集体土地上拆迁安置，笔者认为应当遵循“土地中心主义”原则，即将集体土地上房屋作为地上附着物进行补偿，不按照征收为国有土地后，依据《征收与补偿条例》进行安置补偿。对集体土地上拆迁安置应当按照房屋等建筑物或构筑物建设时土地性质作为基本考虑因素，并结合建筑物或构筑物的价值进行补偿。通常，对集体土地上拆迁安置的补偿比较国有土地上房屋征收与补偿标准低，而农户的集体土地被征收为国有土地后，土地上房屋被拆除，需要重新购买房屋，此种情况下，政府应当充分考虑被拆迁农户的合法权益，制定补偿、安置方案时，应当适当上浮补偿标准，保障其房屋被拆迁后，仍能买得起与其被拆迁房屋相当的房屋，不降低其居住标准。

2012年2月15日，国务院常务会议明确提出要推进征地制度改革，制定出台《农村集体土地征收与补偿条例》，期待在该条例中能对征收集体土地拆迁安置进行更具体的规定，切实保障集体经济组织和农户的合法权益。同时，在该条例出台前，地方应加快立法，就集体土地征收补偿安置工作进行地方立法。黑龙江省各地市已陆续出台集体土地征收补偿安置工作相关规范性文件，如哈尔滨市制发了《哈尔滨市集体土地征收补偿安置工作实施意见》、牡丹江市政府出台了《牡丹江市征收集体土地地上附着物补偿标准暂行办法的通知》、齐齐哈尔市政府印发了《关于征收(用)土地中部分地上附着物建筑物构筑物及边角地磨牛地等确认和补偿标准(暂行规定)》等。

二、国有土地上房屋拆迁安置相关法律问题研究

(一)国有土地上房屋拆迁安置中存在的问题

1.评估程序中存在的问题

国有土地上房屋征收补偿过程中，对被征收房屋进行评估，为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据。在征收过程中，评估工作是核心环节，直接关系到被拆迁人补偿情况。目前，对被征收房屋进行评估的过程中存在以下几个问题。第一，评估机构的选定存在问题。依据《征收与补偿条例》的规定，房地产价格评估机构首先应由被征收人协商选定，当协商不成时，通过多数决定、随机选定等方式确定，省、自治区、直辖市按照本地区实际情况，制定具体办法。被征收人对征收补偿决定不服，提起行政复议或行政诉讼过程中，大多数被征收人对评估机构的选定不认可。房屋征收部门在组织被征收人选定评估机构的时候，因为有的征收项目范围较大，涉及被征收人数较多的情形，未能保障全体被征收人参与到评估机构的选定过程中。有些地方规定，对于被征收户数较多的征收项目，由被征收人代表选定评估机构，但是在选取被征收人代表的时候较随意，没有严格的法定程序规范，导致部分被征收人不认可，进而导致对被征收人代表选定的评估机构不予认可。第二，评估机构作出的评估结果存在问题。评估结果不符合实际，部分评估机构没有客观、公正地对被征收房屋价值进行评估，评估结果明显低于类似房地产的市场价值。评估机构违法作出的评估结果会直接影响被征收人的合法权益。第三，复核评估和鉴定程序存在问题。在实施国有土地上房屋征收补偿过程中，复核评估和鉴定程序存在一些现实问题。一方面，被征收人启动复核评估程序较难。被征收人对评估结果有异议申请复核评估时，评估机构通常不予理睬，而被征收人也没有其他途径寻求救济，法律法规未设立相关的监督程序。另一方面，复核评估和房地产价格评估鉴定委员会鉴定环节把关不严，没有认真纠正违法违规问题。

2.被征收房屋所在土地使用权补偿存在的问题

《征收与补偿条例》规定了房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回，并未规定对收回的土地使用权的补偿问题。将房屋作为征收的中心对象，围绕房屋对与其相关的土地、附属设施等进行补偿，正是“房屋中心主义”的体现。现实征收、补偿国有土地上房屋的过程中，对被征收房屋所在土地的补偿主要存在两个方面的问题。第一，货币补偿方式涉及土地使用权的补偿时，政府依据评估机构作出的评估报告作出房屋价值货币补偿，法律法规也规定了被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。可见，评估机构在对被征收房屋价值的评估中，应当考虑对房屋所在土地使用权价值，即货币补偿中包含对土地使用权的补偿。有些评估机构作出的评估结果未考虑土地使用权价值的情况，导致评估结果过低。第二，以产权调换的形式进行补偿时，也存在未能充分考虑土地使用权补偿问题。国有土地上房屋征收过程中，大部分被征收人房屋面积与其土地使用权的面积相当，当政府通过产权调换的形式对其进行补偿时，产权调换后被征收人依旧享有相当的土地使用权。然而，征收房屋过程中，存在一些特殊的情况，即被征收人其被征收的房屋面积远远小于房屋所在土地的面积，也就是说，被征收人享有的土地使用权面积大于其房屋面积，有的甚至是其房屋面积的几倍。此种情况下，政府收回被征收人的房屋，同时收回其土地使用权，但未能对其原来享有的土地使用权进行全部的补偿。这样，必然导致被征收人利益受损。

(二)完善国有土地上房屋拆迁安置制度的建议

1. 完善国有土地上房屋征收过程中的评估程序建议

首先，不断完善省、自治区、直辖市制定的房地产价格评估机构选定具体办法。黑龙江省住房和城乡建设厅制发的《关于下发〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉相关实施规定的通知》中，就评估机构的选定做了规定。此后，《黑龙江省人民政府办公厅转发省住房城乡建设厅关于贯彻〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉实施意见(暂行)的通知》，就评估机构的选定做了进一步详细的规定，包括选定评估机构具体程序、被征收人代表选取方式和人数以及邀请公证机关公证等作出了更具体的规定。省、自治区、直辖市应不断总结评估机构选定过程中存在的问题，认真制定房地产价格评估机构选定的具体办法，并按程序进行修改完善，保证评估机构的选定合法、合理。

其次，完善对房地产价格评估机构和房地产估价师责任追究制度。《征收与补偿条例》仅就房地产价格评估机构、房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告时作出了处罚的规定，其他违法问题未作追责规定。建议应该完善相关法律法规，就如何启动对房地产价格评估机构和房地产估价师责任追究制度的监督程序作出规定。这样才能监督房地产价格评估机构和房地产估价师依法履行职责，更好地保证评估结果独立、客观、公正。

再次，完善评估程序中的复核评估和鉴定程序。完善《国有土地上房屋征收评估办法》等法律法规，对评估机构不依法受理复核评估申请，作出相应监督和惩罚性规定，保障被征收人充分享有对评估结果申请复核评估的权利。同时建立健全鉴定程序和评估专家委员会责任追究制度，从而更好地制约其依法作出鉴定结论。

2. 完善被征收房屋所在土地使用权补偿制度

评估机构应该根据实际情况，在对被征收房屋评估过程中，将房屋所在土地使用权价值作为评估结果的重要组成部分，保障被征收人土地使用权得到补偿。建议修改完善《征收与补偿条例》或地方立法，保障土地使用权面积大于房屋面积的情形也能得到合理补偿。

综上所述，城乡土地征收拆迁安置工作关系到城乡发展，保障性安居工程建设，旧城区改建等国计民生的大事。拆迁安置引发的行政争议案件，群体性强、涉及人数多、对立情绪严重，极易形成社会不稳定因素。建立健全法律法规和制度规定，使城乡土地拆迁安置工作有法可依，有章可循，充分保障被拆迁人的合法权益，维护社会稳定和谐。

[1]张先贵.集体土地征收中的房屋补偿与安置法律原则之选择[J].河北法学，2013，(5).

[2]胡吕银.对房屋拆迁安置补偿是被征收或流传土地上的负担[J].法学评论，2011，(6).

[责任编辑:郑 男]

2016-08-12

王海伶(1985-)，女，河北承德人，助理研究员，从事行政法学研究。

D912.1

A

1008-7966(2016)06-0016-03