我国碳税立法模式的选择

曾福城，赵艺才

(1.福州大学 法学院，福建 福州 350116；2.西南政法大学 经济法学院，重庆 400031)



我国碳税立法模式的选择

曾福城1，赵艺才2

(1.福州大学 法学院，福建 福州 350116；2.西南政法大学 经济法学院，重庆 400031)

摘要：时下，碳税的开征有着现实的必要和可行性。在碳税的立法模式上有“独立型”立法模式和“融入型”立法模式两种不同的形态，二者各有优劣。立足我国的基本国情与充分考虑国民的可接受性，基于不同的碳税立法模式评析，最终认为融入环境税模式才是我国当前碳税立法模式的最佳选择。

关键词：碳税；立法模式；二氧化碳；节能减排

一、基础铺垫：涵义与价值

1.涵义。

(1)碳税涵义。碳税(carbon tax)即二氧化碳税，旨在减少二氧化碳排放，保护生态环境，按照二氧化碳的实际排放或估算排放量对生产、使用含碳化石燃料的单位和个人征收的一种税。自1990年在芬兰诞生起，碳税便被视为一种具有达到二氧化碳减排目标的目的性手段。碳税与能源税、环境税有着紧密的联系，为厘清碳税涵义，有必要将其与能源税、资源税以及环境税一并进行分析。

能源税。能源税是一个综合的概念，并非独立的一个税种，而是诸多税收的统称，实质上是针对各种能源产品征的税。[1]碳税与能源税二者在课税对象上都涉及化石燃料，但二者有着本质不同。碳税是针对化石燃料中二氧化碳的排放行为征税，旨在控制二氧化碳的排放量，实现对生态环境的保护，而能源税则是出于节约资源、提高能源利用率的考虑。

资源税。资源税是国家基于资源的有偿使用，为调节资源的级差收入而以自然资源为课税对象征收的一种税。其目的在于合理地调节资源的级差收入，以便能源开发主体在相对平等的环境下竞争，同时促进资源的利用效率。[2]

环境税。狭义上特指环境污染税，广义上一般指基于生态环境保护等一系列目标而征收的各税种的统称。广义上的环境税外延很大，包括能源税、碳税，还有诸如硫税、污水税等税种。可见，碳税与能源税、资源税以及环境税虽有着交叉重叠之处，但三者却有着迥异的专业目的性，有着独特的功能。

(2)碳税立法模式。所谓立法模式，是指一国立法机关制定或修改法律时所遵循和参照的惯常路径或标准样式。立法模式有着历史性以及现实性的显著特征。1)历史性，立法模式并非一朝一夕形成，而是历史的积淀和智慧的结晶，反映了一国立法的惯常风格，并有着现实的拘束[3]，不同的历史时期，一国的立法模式也存在着差异；2)现实性，立法模式同样是一国国情的产物，深受特定历史时期的经济发展水平、政治环境以及文化传统的影响，这也正是不同历史时期的立法模式都有着各自特性的缘由所在。此外，由于立法模式深受现实诸多因素的影响，因此立法模式并不拘泥于定式，而是处于不断变化的动态过程之中。

综上，所谓碳税立法模式是指：一国国家立法机构在碳税立法时所遵循和参照的惯常路径或标准样式。

2.碳税立法模式的价值。价值体现的是某事物的有用性，不同的碳税立法模式所表现出的有用性也存在差异。探究不同碳税立法模式的价值表现如下：

(1)经济价值。碳税立法模式选择的不同，意味着所付出的经济成本的迥异。该经济成本的迥异首先体现在立法成本上，科学、合理的立法模式，可大大节约碳税开征的立法成本。此外，立法、执法与司法有着极强的关联性，不同模式的选择，也同样会影响到立法以后的相关成本。因此，选择科学、合理的碳税立法模式有利于节约立法成本，进而影响执法成本和司法成本，有利于碳税执法活动、司法活动的开展实施。

(2)制度价值。其又可具体细分为实施价值与协调价值。实施价值表现为碳税作为新征税种，必然涉及利益的博弈，国民税负的增加，势必引起他们的心理抵触，碳税的主要纳税人尤其如此。选择科学、合理的碳税立法模式有利于国民对碳税征收的接受与认可度，进而有利于包括碳税开征在内的整个实施过程。协调价值则表现为：碳税的开征必然牵涉现有的税制体系，故而必须对碳税开征后是否与现有法律的整体性一致性予以考量。否则，会因缺乏对税制协调性的考虑，而导致过度征税和重复征税从而加重纳税人的负担。[4]通过选择科学、合理的碳税立法模式，可在最大程度上保障我国税制体系的协调性。

二、模式考察：介绍与评析

1.“独立型”碳税立法模式。“独立型”碳税立法模式下，将碳税作为一个独立的税种，在立法上或是给予碳税单独立法，或是制定一部综合性法律，而将碳税作为其中的一个章节，其中以英国的《气候变化法》最为典型，且愈来愈多的国家制定了类似于《气候变化法》的基本法。[5]59-64

“独立型”立法模式的优势在于：(1)整体税制方面。采用“独立型”碳税立法模式有助于整体税制的系统完整性，该模式下或是通过单独立法，或是通过制定综合性法律，在综合型法律中用章节体现，将相关的碳税规范统一起来，并对纳税人、征税对象、税收优惠等一系列税法构成要素进行针对性的立法设计，保持结构上的严谨细致，避免相关碳税规范的重叠与冲突，碳税立法的独立性也为进一步研究碳税打下了更为良好的基础。(2)目标指向性方面。“独立型”碳税立法模式的使用，有利于充分体现碳税与其他税种的区别，明示碳税节能减排的立法目的所在，彰显碳税在法律体系中的重要地位，表明国家对二氧化碳减排的高度重视，向国民传递更为清晰的减排信号，引导国民以切身行动广泛参与到减排行动中来。

“独立型”立法模式的劣势在于：(1)开征实施方面。具体体现为碳税开征成本高与实施阻力大。独立开征碳税这一新税种，往往需要经过更多的程序，增加了开征的立法成本，且由于立法、执法与司法的紧密性关系，进而影响到现有税收的执法和司法，增加执法与司法成本。此外，作为新增税种，给国民第一印象便是——自身的税负增加，凡是涉及增加自身经济负担的税种，社会均会对其存在抵触情绪，碳税作为新增税种便会在无形中引起国民心理上的抵触，增加碳税实施的难度。在实施过程中，必须注意与其他税种的协调关系，阻力之大可想而知。(2)现有税制方面。独立引入碳税，与可进行针对性的对纳税人、征税对象、税收优惠等税法构成要素相对，意味着对现有的税制进行有效的整合，否则会因碳税开征对现有税法体系造成破坏，甚至使得原有的税制愈发复杂。同时，该模式下为了实现与现有税制的协调，需要完善的税制体系和较高的税收征管水平。

2.“融入型”碳税立法模式。“融入型”碳税立法模式下，不征收单独的碳税税种，而是将碳税的税负加在能源税、或者环境税等其他税种之中，对现有税种进行整合改造，赋予其新的功能，将原有税种绿色化。根据融入对象的不同，可分为融入资源税模式和融入环境税模式两种。大多数发达国家在经济发展的起步阶段，主要通过此模式来构建自身的生态税法。[6]

“融入型”立法模式的优势在于：(1)开征实施方面，采用“融入型”的碳税立法模式，碳税不以单独的税种出现，而是通过对现有税制加以调整，对原有税种进行部分改造，将碳税的税负附加到现有的税制当中，此举节约了采用“独立型”立法模式下需要通过专门立法方可开征碳税的立法成本。此外，“融入型”立法模式能够较好实现与现有税收制度的衔接，无须付出较大的执法与司法成本。与独立型立法模式的激进相比，融入型模式更为柔和，可谓是渐进式改革。将碳税融入到其他的现有的税种当中，在国民心理上所带来的自身税种增加的抵触感不至于如此强烈，利于碳税开征后的实施，受到的阻力更小。(2)现有税制方面，“融入型”的碳税立法模式通过对现有税制的调整，实现开征碳税的目标，对原有税法体系的冲击较小，较大程度上保持了原有税制框架的稳定性，避免了采用独立型立法模式所带来的与现有相关税种的冲突。

“融入型”立法模式的劣势在于：(1)目标指向性方面，每个现有的税种都有其自身的立法目的，都有自身的象征所在。无论是采用融入环境税抑或是融入资源税，都将使开征碳税的减排目标不明确，淡化碳税的减排目的，所具有的象征性大打折扣，不利于国民对碳税的认知。国家传递给国民的在节能减排上的信心决心以及引导国民树立节能减排的意识方面也会因此受到影响。(2)整体税制方面，融入型的立法模式下，要将碳税融入到其他的现有税种之中，须对现有的税种进行一系列调整，使得税制设计愈发复杂。此外，也会因融入而分散到诸多的法律体系中，造成体系性差，甚至因协调不力，最终影响到碳税的实施效果。

三、我国选择：考量因素与最佳模式

1.考量因素。

(1)我国基本国情。国外现有的碳税立法模式，对我国有诸多启示，但万不可直接移植套用，一国选择何种碳税立法模式，与该国的社会经济发展水平、政治环境、环境状况、环保意识、法制程度、环境执法和司法机构的设置及其人员素质等基本国情有着密切关系。[5]59-64在具体选择何种立法模式时，充分借鉴现有的立法模式是必然的，在这个过程中，更应立足于我国的基本国情，本着实事求是的精神，看选择的碳税立法模式是否有利于我国当前的税制协调，是否与相关税种协调融合，是否契合我国税制改革的需要，符合我国税制改革的基本方向。

(2)国民可接受性。制定法必须为或易于为人们所接受，[7]在选择何种碳税立法模式时，也必须对国民的可接受性予以充分考虑。无论选择何种立法模式，开征碳税势必会对现有的社会经济产生一定的负面影响，诸如由于增加国民的负担，不可避免地会遭受阻力，国民的认可与接受度将很大程度上影响碳税的实施。因此，在选择碳税立法模式时，应对该模式对碳税在我国的开征与实施的影响性予以考虑，选择循序渐进的实施战略。

2.最佳模式。

(1)“独立型”碳税立法模式“水土不服”。“独立型”碳税立法模式虽在目标指向性等方面有着自身的优势，我国开征碳税一定程度上也需要借助该模式在目标指向性上的功用，但不可操之过急。该模式也存在不符我国的基本国情的情况，选择该模式难免造成“水土不服”，具体而言：

1)根据我国现有法律的规定，若采用“独立型”立法模式开征碳税，须经全国人大或其授权的国务院立法[8]，并且投入较大的人力、物力和财力，如确定碳税的纳税主体、开征范围、税收收目等税收要素，需要付出更多的立法成本。若采用该模式，转型期的中国，碳税税率无疑需要在改革实践中不断调整，税率的调整也需要人大及其常委会修改，程序繁琐，时间上的拖延也不利于碳税的有效实施。2)国家政策方向上，时下我国税制改革正沿着“简税制、宽税基”的大方向推进，该模式对现有的税制需要进行较大的整合，增加了税制的复杂性，与“简税制、宽税基”的要求不符。3)当前我国的税制并不完善，税收的征管水平与发达国家相比也处于较低水平，而“独立型”碳税立法模式在适用环境上有着征管水平高、税制体系完善的要求，因此，当前我国采用“独立型”碳税立法模式难度大，条件尚不具备。4)在国民可接受性上，相比我国快速发展的经济水平，国民素质虽处在不断提升的过程中，但节能减排意识有待进一步提高。若采用独立型的立法模式引入碳税，势必让国民认为自身税负增加，极易在心理上产生抵触感，对碳税的开展实施产生较融入型模式会遇到更大的阻力。

(2)融入资源税立法模式的缺陷分析。采用融入资源税的立法模式，将碳税融入资源税中，提高资源税征收比例便可间接达到节能减排的目的，但最大的瓶颈在于将碳税融入资源税的兼容性问题。征收碳税的立法目的在于节能减排，减少二氧化碳的排放量。而征收资源税的立法目的在于调节资源级差收入，促进企业公平竞争，并体现国有资源的有偿使用，获得财政收入。[2]可见，碳税侧重于节能减排，资源税侧重于调节资源级差收入，立法目的上有着较大的悬殊，也正是源于这种悬殊，导致两者之间的兼容性差，进而影响碳税开征实施。将碳税融入资源税后，碳税的征收以资源税的名义进行，极大削弱了征收碳税的目标指向性作用，碳税所具有的节能减排指引性作用被弱化。

(3)融入环境税立法模式是我国的最佳选择。如前文所述，立足于时下我国的社会经济环境，“独立型”碳税立法模式和融入资源税立法模式都存在较大的不足，融入环境税立法模式是我国时下的最佳选择。具体而言：

1) 立法成本低，程序简单。与独立型模式不同，融入型模式无需人大经过严格的立法程序进行立法，只需调整现有税种，经国务院的批准即可，操作更方便，程序更简单。同时，我国当前税收征管水平有待提高，融入型模式对我国税收征管水平的要求较低，在减少立法成本的同时，也无需增加更大的执法、司法成本。2)对原有税法体系冲击较小，国民的接受可能性大。相对于独立型模式的激进，融入型模式的渐进性改革所具有的柔性特征，更易于为国民接受，所遇到的阻力自然更小，最终有利于税收目的实现。3)将碳税融入环境税，虽不如独立型模式下的目标指向性那么明显，但也表明国家在保护生态环境、节能减排上的决心与信心，同样具有积极的象征意义，以环境税的名义开征，也更易获得国民的支持与认可，减少开征的阻力。4)碳税就性质而言属于环境税，若将碳税融入到环境税当中，碳税与环境税之间的兼容性问题以及二者的协调过程不至于太尖锐、太复杂。我国当前环境税虽尚处于“费改税”的论证阶段，但开征环境税是我国税制改革的必然趋势，可在设计环境税的同时将碳税进行整合，作为环境税的一个税目。此举符合我国当前“简税制、宽税基”的税制改革的基本原则。

[参考文献]

[1]崔景化，李浩研.碳税与能源税之制度协调模式分析[J].税务研究,2012(2)：52-55.

[2]蒋晶.基于资源与环境保护的资源税改革研究[D].成都：西南财经大学法学院，2014.

[3]江国华.立法：理想与变革[M].济南：山东人民出版社，2007：245.

[4]王文革.关于我国碳税制度设计的关键问题[J].江苏大学学报(社会科学版)，2012(6)：12-15.

[5]张一粟.我国环境立法模式选择辨析[J].广东行政学院学报，2008(12).

[6]魏彦芳.我国生态税法的立法设计刍议[J].天水师范学院学报，2015(6):59-64.

[7]苏力.法治及其本土资源[M].北京：北京大学出版社，2015：100.

[8]舒伟.我国碳税立法模式研究[D].重庆：西南政法大学法学院，2014.

(责任编辑：胡先砚)

收稿日期：2016-04-01

作者简介：曾福城(1991-)，男，福建永春人，福州大学法学院硕士研究生。

中图分类号：D912.2

文献标识码：A

文章编号：2095-4824(2016)04-0098-04

On the Mode of Chinese Carbon Tax Legislation

Zeng Fucheng1，Zhao Yicai2

(1.LawSchool,FuzhouUniversity,Fuzhou，Fujian350116,China；2.SchoolofEconomicLaw,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120，China)

Abstract：Nowadays the introduction of carbon tax is necessary and practical in China. In reality there are two different modes of carbon tax legislation:“Independent” legislative mode and “integrative” legislative mode. Both have their own advantages and disadvantages. Based on the status quo in China and the national acceptability, this paper respectively analyzes the two legislative modes and accordingly arrives at the conclusion that integrative environmental tax mode turns out to be the best choice for China's current carbon tax legislation mode.

Key Words：carbon tax; legislative mode; carbon dioxide; energy saving and emission reduction

赵艺才(1992-)，女，贵州六盘水人，西南政法大学经济法学院硕士研究生。