对重点生态功能区“十三五”精准脱贫的思考——以陕西省安康市为例

罗长礼，江兴

（1．中央电大安康分校，陕西安康725000；2.中共安康市委党校，陕西安康725000）

对重点生态功能区“十三五”精准脱贫的思考
——以陕西省安康市为例

罗长礼1，江兴2

（1．中央电大安康分校，陕西安康725000；2.中共安康市委党校，陕西安康725000）

“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，而贫困人口脱贫是全面建成小康社会的底线目标和最艰巨的任务。中央的脱贫攻坚战略要落到实处、取得实效，最关键的还是各级地方党委政府要立足本地实际情况、精准分析贫困人口结构、精准分析致贫原因、精准帮扶分类施策，找到一条适合本地实际情况、扶贫成效明显、脱贫效果持续稳定，具有地方特色的精准脱贫之路。作为国家重点生态功能区的陕西省安康市的贫困现状及贫困成因均有其特珠性，安康的脱贫攻坚措施必须建立在对这种特珠性的全面认识和精准分析的基础之上，安康“十三五”脱贫攻坚必须坚持“五个结合”，只有如此国家精准扶贫的战略部署才会落到实处，脱贫攻坚的最后一役才会取得全胜。

十三五；脱贫攻坚；安康；思考

“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，而贫困人口脱贫是全面建成小康社会的底线目标和最艰巨的任务。对安康这样的贫困地区而言打赢脱贫攻坚战是“十三五”时期必须完成的刚性任务，也是安康“十三五”经济社会发展的首要目标。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议中对“十三五”时期如何实现精准扶贫、精准脱贫、打赢脱贫攻坚战有一个战略性的安排，建议指出：要因人因地施策，提高扶贫实效，分类扶持贫困家庭。对有劳动能力的支持发展特色产业和转移就业，对“一方水土养不起一方人”的实施扶贫搬迁，对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障。实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保。中央的脱贫攻坚战略要落到实处、取得实效，最关键的还是各级地方党委政府要立足本地实际情况、精准分析贫困人口结构、精准分析致贫原因、精准帮扶分类施策，找到一条适合本地实际情况、扶贫成效明显、脱贫效果持续稳定，具有地方特色的精准脱贫之路。

一、安康市贫困的基本情况

陕西省安康市位于汉江中上游秦巴山腹地，是川、陕、鄂、渝四省市的交通要冲，处于西安、武汉、重庆三大经济区的几何中心，地方志称安康为“东接襄沔、西达梁洋、南通巴蜀、北控商虢”之地。

安康现有居民大部分是明末清初湖广移民，随着湖广移民的迁入，以传统农业种植为主要内容的经济活动成为安康历史上做主要的经济开发活动（地方志中有多事垦殖不善商贾的记载），并且一直延续到上世纪80年代，即使在新中国成立以后的“一五”和“三线建设”这样的大规模产业投资时期安康的产业投资也在全省居于末位，可以说在改革开放前现代工商业在安康几乎空白。

安康全境均属于南水北调中线工程水源区，大部分县区是秦岭自然保护区和化龙山生物多样性自然保护区的核心区和缓冲区，除汉滨区外的九个县都是国家和陕西省国土开发规划中划定的限制开发的重地生态功能区，安康还是陕西省唯一一个国家主体功能区建设试点示范城市。

安康地处秦巴集中连片特困区中心地带，所辖十个县区均为贫困县。2.353万平方公里的国土面积中，25度以上的土石山区占92.5%，水土流失面积高达1.3万平方公里，农业耕作条件恶劣，地质灾害高发易发，每年因灾返贫率高达15%。安康贫困人口一直居高不下，即使经过上世纪末的“八七”扶贫攻坚和21世纪初的十年开发扶贫，截止“十一五”末安康尚有贫困村1269个、贫困人口100.5万，分别占行政村总数和农业人口总数的51.97%、47.74%。

历史上安康交通不便，婚配地域封闭、婚配血系较近，医疗卫生事业落后，因病致残率和生育缺陷率高发，截止“十一五”末，安康尚有残疾人24万，城乡低保对象34万人、农村五保户4万人。

由于自然、历史、社会、政策等原因，安康市一直以来都存在着人口贫困面大、贫困成因复杂、贫困程度较深的严酷现实。向贫困宣战，扶贫、减贫、脱贫一直是压在安康各级党委政府肩上沉甸甸的责任，也是安康党委政府和全体人民持续不断的奋斗目标。

二、安康扶贫脱贫成果辉煌

消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是人类孜孜以求的共同理想。从历史上看，在自然灾害易发多发、生产生活条件恶劣的安康，赈灾、扶贫、脱贫、减贫一直是基层政权组织肩负的重大责任和为政的重要内容。新中国成立以来的67年，也是安康党委政府团结带领安康人民与贫困进行不懈斗争的67年，只不过在不同的阶段，安康人民与贫困斗争的方式和扶贫减贫的目标有所不同。

新中国成立以来，安康的扶贫减贫工作大致经历了这样几个阶段：在1978年改革开放前，安康的扶贫工作主要是赈灾和救济，扶贫的目标是以解决困难群众的基本生存需要为主；1978年-1986年安康的扶贫工作是政策放活体制松绑＋赈灾和救济，以解决大面积贫困人口的温饱问题；1986年至1993顶层设计自上而下的开发扶贫阶段。1986为了解决中西部地区农村发展严重滞后，农村发展严重不平衡问题，中国政府成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针，安康的扶贫工作也进入了一个新的阶段；1994年至2000年是“八七”扶贫攻坚阶段；2000年至2010年是西部大开发和多与少取放活政策背景下21世纪初新的十年开发扶贫阶段；2011年至2015年是新一轮西部大开发、陕南避灾移民搬迁和统筹城乡发展政策背景下的安康“十二五”扶贫工作新时期，扶贫目标也实现了由“保生存、求温饱”向“保生态、促发展、增福祉、惠民生”的转变；由于政策体系的完善、基础设施条件的改善和扶贫方式的创新，以及60多年来扶贫减贫成果的累积，“十二五”时期是安康扶贫工作成果最为辉煌的时期。

“十二五”以来，安康全市坚持以扶贫开发统揽农村工作全局，按照“以区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发促进区域发展”的战略部署，以贫困片区为主战场，整合专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三大资源，强力实施产业扶贫、教育扶贫、搬迁扶贫、社会扶贫、健康扶贫、保障扶贫六大工程，有力地促进了全市经济社会发展。贫困村基础设施、人居环境和生活生产条件得到明显改善，产业发展、农民收入和生活水平大幅提升，一大批环境优美、功能齐全的新型农村社区星罗棋布，成为一道靓丽的风景线，全市累计减少贫困人口41万人。

三、对“十三五”安康脱贫攻坚的思考

（一）安康“十三五”脱贫攻坚任务艰巨时间紧迫

经过几十年的扶贫脱贫努力，安康的贫困人口已经大量减少。特别是“十二五”以来陕南避灾扶贫搬迁工程的实施，因灾致贫返贫的现象得到有效遏制，安康的扶贫工作久久为功成绩斐然经验宝贵。但是，已经取得巨大扶贫减贫成就的安康，“十三五”时期的脱贫攻坚任务仍然十分艰巨并且时间紧迫。

1.安康现有的贫困人口面积仍然较大。安康现在仍然有1158个贫困村，27万个贫困户，精确的建档立卡贫困人口数量是58.17万人，贫困村占安康行政村总数的40.8%，贫困人口占到农村人口的25%，安康贫困人口较多，贫困面较大的问题仍然十分突出。

2.安康现有贫困人口的贫困程度较深。安康现有精准识别建档立卡的58.17万贫困人口，除少数因灾因病等偶然因数致贫返贫的以外，大部分是历史上遗留下来的深度贫困人口，这一部分贫困人口经过上世纪“八七”扶贫攻坚和新世纪十余年开发扶贫都未能达到脱贫目标，足见其贫困成因的复杂和贫困程度之深，传统扶贫措施在这一部分人身上很难奏效。以陕南避灾扶贫搬迁工程为例，在实施陕南避灾扶贫搬迁工程的五年间，安康搬迁安置了13.2万户50.1万贫困人口，但是，真正难啃的“硬骨头”是剩下的38万应搬迁而未搬迁的贫困人口。

3.安康现有贫困人口贫困成因复杂。对安康而言主要的致贫因素有以下八种：一是生存环境恶劣和自然灾害频繁至贫，二是基础设施落后生产条件不足产业发展受限至贫，三是缺乏劳动技能缺少增收门路致贫，四是缺乏劳动能力至贫，五是缺少发展资金至贫，六是因贫困失学至贫，七是因地方病、慢性病和突发重大疾病致贫，八是因肢残和智残致贫以及其他原因至贫。在安康现有精准识别建档立卡的58.17万贫困人口中，至贫因素往往不是单一因素，而是以上各种致贫因素的复杂组合和叠加，对这一部分人进行扶贫并实现脱贫的难度更大，安康现有贫困人口贫困成因复杂性要求安康的脱贫攻坚措施更具有针对性和精准性

4.实现安康贫困人口全部脱贫时间紧迫。同贫困进行不懈的斗争，扶贫减贫、实现贫困人口脱贫致富，一直是安康党委政府的一项重要工作，安康的扶贫工作也一直走在全省全国的前列，党委的重视程度，政府的工作力度，干部的工作作风，人民的自强意识和发奋程度，可以说是有口皆碑、有目共睹。但是，从安康扶贫工作的减贫效果来看，自1986年扶贫工作纳入政府日常工以来，1986年-1993年每年减少贫困人口2万人左右，“八七”扶贫攻坚期间每年减少贫困人口在4万人左右，新世纪以来在新一轮开发式扶贫和两轮西部大开发政策的强力推进下每年减少贫困人口在6至8万人之间，而在脱贫攻坚的最后一役，“十三五”期间安康每年必须减少贫困人口10万人以上，由此足见安康打赢“十三五”脱贫攻坚战，实现贫困人口全部脱贫的任务之重时间之紧。

（二）安康“十三五”脱贫攻坚面临重大历史机遇

坚决打赢脱贫攻坚战，到2020年实现贫困县全部脱贫摘帽，农村人口的全部脱贫，已经上升为国家战略，是中国“十三五”发展的底线目标和刚性任务。而解决集中连片特困区的贫困问题和革命老区贫困问题，又是中国脱贫攻坚战的主攻目标，而安康全域既是秦巴集中连片特困区又是川陕革命老区，既是南水北调中线工程的水源涵养区又是国家主体功能区建设试点示范区。无疑，安康“十三五”如何发展？安康的脱贫攻坚战怎么打？将更多的受到顶层的关注和国家的支持，安康的基础设施改善、社会事业发展、生态环境保护和建设、产业项目发展扶持等方面将会有更多来自国家层面的政策和资金支持，安康作为中国扶贫攻坚战略决战的区域战场，将是一个最高统帅部高度关注，“作战资源”重点投入的脱贫攻坚主战区，这是安康人民的光荣，是安康人民的责任，是安康人民的压力，更是安康打赢“十三五”脱贫攻坚战的历史机遇。

（三）安康“十三五”脱贫攻坚必须做到“五个结合”

党中央脱贫攻坚的战略部署已经做出、进军号角已经吹响，中央的脱贫攻坚战略能否落到实处、取得实效，最关键的还是各级地方党委政府要立足本地实际情况、精准分析贫困人口结构、精准分析致贫原因、精准帮扶分类施策，找到一条适合本地实际情况、扶贫成效明显、脱贫效果持续稳定，具有地方特色的精准脱贫之路，安康党委政府必须进一步增强责任意识，看齐意识，在全国脱贫攻坚战中冲锋在前、科学规划、精准帮扶、分类施策、先行先试、狠抓落实，打好区域脱贫攻坚战，为全国脱贫攻坚战树立样板提供经验。

安康市贫困状况的特殊性、多样性、多因性，决定了安康脱贫坚对策措施的精准性、针对性、丰富性和组合性，安康脱贫攻坚必须善打组合拳做到“五结合”。

1.必须把区域发展和脱贫攻坚结合起来。安康作为全国

“十三五”脱贫攻坚的战主战场，作为全国主体功能设建设试点示范城市，作为重点生态功能区，拥有众多可期待的国家层面的资源投入，这既是安康的机遇和希望，也可能成为安康懈怠自身发展责任、消磨精神意志、坐等上级扶贫、坐享脱贫成果的潜在诱因，安康决不可因此精神懈怠放松自身的发展，要牢固树立限制开发区不是限制发展，不是放弃发展责任和义务，而是肩负起更重的发展责任，要实现更高发展质量要求的理念，要牢固的树立靠发展脱贫攻坚、在发展中脱贫攻坚、脱贫攻坚就是发展的理念，用脱贫攻坚统揽安康“十三五”发展，把区域开发发展与安康脱贫攻坚完美地结合起来，把争取中、省及南水北调中线工程受益区的政策资金支持与安康自身的努力结合起来，紧紧抓住发展这个“牛鼻子”，绿色发展、循环发展、追赶超越，在发展中实现安康稳定持续的脱贫，打好安康的脱贫攻坚战。

2.必须把“五个一批”和“六个精准”结合起来。安康根据中央“十三五”规划建议和国家“十三五”发展纲要的对脱贫攻坚的战略部署，结合安康实际制定了安康“十三五”脱贫攻坚的实施方案，提出了“五个一批”“六个精准”的安康脱贫攻坚战略措施和“两不愁三保障”的脱贫攻坚目标。“五个一批”是发展特色产业脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，“六个精准”是扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。现在的问题是安康的全体干部群众完成的理解和把握“五个一批”“六个精准”的内涵和相互之间的辩证关系，并在安康的脱贫攻坚实践中把它落到实处，否则“五个一批”“六个精准”很可能成为各地都喊、流于形式的扶贫口号，笔者认为“五个一批”是安康脱贫攻坚的思路和对策，而“六个精准”是实现“五个一批”的工作方法，“五个一批”的脱贫攻坚思路要靠体现求真务实作风的“六个精准”工作方法把它落到实处，两者完美结合的基础是党员干部良好的精神状态和工作作风，所以，安康要结合即将开展的“两学一做”学习教育活动进一步武装全体党员干部的思想，整顿安康全体党员干部的作风，为安康打好脱贫攻坚战做好思想准备和组织准备。

3.必须把发展生态农业与脱贫攻坚结合起来。安康生态环境良好，生物物种资源丰富，在过去排浪式的大众化生产和消费阶段这是安康的劣势，过去有一种形容安康生物资源丰富性和产量有限性的说法是“说品种一火车，说产量一卡车”，在传统消费阶段这是安康的劣势，所以，安康历史上一直是传统的农业区，但是从来都不是主产区，安康农业生产的特点是品种多、产量小、生态、富硒、成本高，安康农产品交易的特点是市场远、道路糟、信息闭塞交易成本高，以传统的观点安康的农业毫无“钱途”。但是随着社会经济的发展和时代的变迁，个性化、差异化、新奇化消费时代的到来，安康传统农业的优劣势对比正在发生悄然的改变，安康传统农业经济再生产和自然再生产过程紧密结合高度一致生态友好的特性；安康农业产品绿色、富硒、生态、安全的特性；安康传统农业经济功能、生态功能、景观功能紧密结合的特性；安康传统农业生产过程的休闲性自在性特征等；正在成为人们追求的生活方式和消费时尚，而交通基础设施条件的改善、现代电商平台和现代物流网的建立使传统农业与消费市场的距离大大拉近，交易费用大幅度下降，小农生产融入现代农业体系的条件日趋成熟，安康的生态友好型传统农业已经具备融入现代生态农业体系，成为其产业链条中基础环节的条件，发展安康生态友好型传统农业大有“钱途”，它已经成为安康农民可以广泛参与、公平分享，经济效益、生态效益、脱贫效益俱佳的产业活动，安康要实现可持续的脱贫攻坚成效一定要高度重视扶持生态农业发展，采取与农业主产区不同的农业发展模式和农业扶持政策，把农业发展的生态效益和脱贫效益放在首位，改变目前农业扶持政策中重规模集约的大生产轻千家万户小生产的现状，对小农生产外化的生态效益进行评估和政府购买，对其生产中所需资金给予政策性贴息贷款支持，使生态效益显著的小农生产的成本大大降低、收益明显提高，使安康生态农业的发展与脱贫攻坚成效有机的结合起来，让广大农民在生产活动中履行生态责任，在履行生态责任的同时增加收入脱贫致富。

4.必须把生态环境保护与建设和生态经济发展结合起来。安康是南水北调中线工程的水源涵养区和国家主体功能区建设试点示范区，生态保护责任重大，生态建设任务艰巨。但是保护生态环境、加强生态建设、履行安康重点生态功能区的主体功能责任并不是限制安康对本地资源的合理开发和区域经济的发展，相反，它要求安康探索出一条更好的发展道路，实现质量更高的发展，应该说这条道路安康已经找到，这就是“以民生为本的循环发展之路”。要走好这条道路，要使安康发展的脱贫效益更好，必须实现安康的“经济生态化和生态经济化”。大力发展安康生态环境容量可承受，生态效益、经济效益、脱贫效益相结合的富硒食品、循环工业、生态旅游、现代农业、森林经济、劳动密集型产业、现代服务业。只有这样数十万避灾扶贫搬迁离开故土进入社区的农民才会有事干、有收入、有自尊、有奔头；只有这样国家主体功能建设大战略才会得到人民的广泛认同和积极参与；只有这样安康脱贫效果才会巩固，稳定持续的全面小康才有希望实现。

5.必须把社会政策扶持和社保政策兜底结合起来。安康现有精准识别建档立卡的58.17万贫困人口中相当一部分至贫因素较为复杂，单一扶贫措施很难使他们摆脱贫困，对这一部分人的脱贫攻坚需要多重政策共同发力，多种措施相互配合。既需要经济上的扶持，更需要智力上的扶持，既需要经济政策、社会政策的扶持，还需要社保政策的兜底。所以，对这一部分贫困人口脱贫攻坚更需要精准识别精准施策。对缺少教育、缺乏技能的至贫者，要通过大力发展农村教育事业和职业技能培训向他们提供更好的教育和劳动技能培训以及优质的就业服务进行扶持，对因地方病慢性疾病至贫者要通过农村医疗卫生事业的改革发展向他们提供精准的卫生医疗服务扶贫，对因重大疾病至贫者要通过城乡医疗保险和大病救助制度的改革完善向他们提供更有效的医保报销和医疗救助进行精准扶贫，对肢体和智力严重障碍的贫困者、孤残儿童和高龄“五保”老人，要通过社会保障政策的兜底进行扶持，扶的起的全面扶扶不起的兜底保。

总之，安康的贫困现状有其特珠性，安康的脱贫攻坚措施必须建立在对这种特珠性的全面认识和精准分析的基础之上，只有如此国家精准扶贫的战略部署才会落到实处，脱贫攻坚的最后一役才会取得全胜。

[1]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议.

[2]安康市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要.

[3]郭青.在安康市委三届九次全会上的讲话.

[4]徐启方.安康市人大三届七次代表大会上的《政府工作报告》.