开展共决劳动规章活动深化非公有制企业民主管理

□江苏省镇江市总工会 王照龙

开展共决劳动规章活动深化非公有制企业民主管理

□江苏省镇江市总工会 王照龙

近年来，江苏省镇江市总工会为适应中小非公有制企业发展快、数量多、比重大的形势需要，把依法规范用人单位劳动规章制度作为深化非公有制企业民主管理的重要切入口，建立了共决劳动规章、倒逼非公有制企业开展民主管理的有效机制，促进了非公有制企业民主管理的制度建设、规范运行和作用发挥，取得了企业欢迎、职工满意、社会认同的多赢效果。

一、共决劳动规章，开辟非公有制企业民主管理制度建设新领域

镇江市总工会抓住依法履行维护职能与促进企业依法科学管理的结合点，深入开展“共决劳动规章制度、促进基层民主管理”活动，有效拓展了非公有制企业民主管理制度建设的新领域。

找准法律制约的支撑点。借助法律的力量深入推进民主管理制度，是我们一直积极探索的工作方式。《劳动合同法》第四条明确规定，企业制定涉及职工切身利益的劳动规章制度，应当提交职工（代表）大会讨论，提出意见和建议，并与工会或职工代表平等协商确定。我们研究发现，开展共决劳动规章制度活动，能融职代会、平等协商、厂务公开等民主管理制度于一体，有效地实现制度联建、工作联动。同时，《劳动法》、《工会法》、《公司法》及《江苏省企业民主管理条例》等相关法律法规对此也都作了强调。因此，制定合法有效的企业劳动规章制度，依法履行民主程序，这既是强制性的法律规范，也是工会开展共决劳动规章活动的法律支撑点。

选准非公有制企业关注的敏感点。有效建立非公有制企业民主管理制度，其难点、关健点，都在于企业主的认同和支持。劳动规章制度是企业内部法律，是企业进行劳动管理必不可少的工具。对劳动规章制度是否具有法律效力，企业主十分关注，一旦企业主知晓，因程序或实体违法，劳动规章将缺失法律效力，将无法对职工进行有效的管理，发生劳动争议，还要承担不利后果，企业主肯定会比谁都着急。共决劳动规章，就是围绕企业主关注的敏感点推进民主管理工作，很容易得到企业主的认同。因此，选准非公有制企业关注的敏感点，往往是工会有效维权的切入点。

瞄准依法维权的薄弱点。当前，企业劳动规章制度违法，已经成为企业隐性侵犯职工合法权益的重灾区，一些非公有制企业劳动规章制度表现为“奖励只有半页纸，处罚条文一厚本”，因劳动规章制度违法引发的劳动争议呈上升趋势。从侵权表现来看，一是内容违法，主要表现为制度文本不合法、规定不合理、劳动管理不文明；二是程序违法，主要表现为没有经过职代会讨论、没有经过协商程序、没有向职工公示等。开展共决规章活动，既能保障职工理性表达合法诉求，从制度层面上切实维权，又能增强劳动规章的执行力，减少企业的管理成本和劳动者的维权成本。开展共决劳动规章、促进基层民主管理活动，开辟了新时期维护职工合法权益的新领域。

二、强化刚性约束，激发非公有制企业民主管理规范运行动力

镇江市总工会充分利用《劳动合同法》等法律法规对企业制定劳动规章制度的刚性约束，强化法律规定，细化程序要求，明确操作步骤，建立健全倒逼非公有制企业依法开展民主管理的有效机制。

为履行民主共决规章设置“程序按钮”。充分借助法律的力量进行依法规范，是开展共决劳动规章坚持的原则。2010年8月，我们联合市人社局、市中级人民法院，制定《关于规范用人单位规章制度、促进基层民主管理工作的指导意见》。《指导意见》明确规定，企业制定劳动规章制度必须经过职代会讨论、平等协商、厂务公开等民主程序；未按照民主程序制定的劳动规章制度，工会和职工有权拒绝接受；违反民主程序制定的劳动规章制度，劳动行政部门、法院在裁决劳动争议案件时，视为无效。该《指导意见》不仅为开展共决劳动规章制度活动提供了有力的法律支撑和程序规范，也成为镇江市各级工会与人社局和法院等部门直接处理劳动争议时的一致共识，更成为企业依法制定劳动规章制度的“硬约束”。

为依法规范民主程序制定“操作指南”。共决规章活动中需要履行职代会讨论、平等协商等民主程序，程序性、操作性都非常强，履行是否到位，直接影响到企业民主管理工作质量。我们精心编写了三方面的操作指南，确保企业规范实施。一是制定《企事业单位职代会操作指南》，从职代会制度建立、代表产生、会议组织、表决方式等方面进行详细说明，从把握节点上提升职代会质量。对职代会即将到期或已经过期的企业，我们还建立了职代会到期换届提醒制度。二是制定《企业共决劳动规章工作操作流程》，从文本起草、讨论组织、协商确定、公示到位等方面进行具体规范，从流程管理上提升共决环节质量。三是联合市人社局制定《企业劳动用工规章制度参考文本》，从劳动报酬、劳动纪律、工作时间等方面进行示范解读，从文本制定上源头规范企业管理行为。我们将这三方面的材料印发给全市所有建会非公有制企业，并在工会网站上免费供企业下载。

为依法履行民主程序明确“认定要件”。针对非公有制企业在制定劳动规章时，对履行民主程序不重视、不到位、不规范等问题，我们探索性地建立了非公有制企业履行民主程序举证制度，规定在制定、修改、公示劳动规章时，必须承担举证责任，要求提供一系列的认定要件，证明自身已经依法履行相关的民主程序；如不能提供，将承担制定程序违法、劳动规章无效的不利后果。如在制定程序上，规定非公有制企业必须提供职代会制度（包括职代会届期、职工代表人数、产生办法等）；职代会讨论规章制度的会议纪要和公示情况；职代会召开情况报告表；协商代表签名的协商会议记录等。在告知程序上，提供包括用人单位公示规章制度的照片以及相关材料，职工签收有关规章制度的记录等。举证制度的建立和运行，有效调动了非公有制企业依法履行民主程序的积极性、主动性。

三、坚持服务为先，创新非公有制企业民主管理作用发挥新途径

镇江市总工会在共决劳动规章活动中，坚持事先评估、依法指导和积极引导并重，寓管理于服务之中，以强化服务提供维权实效。

建立法律效力评估服务制度，变事后纠偏为事先提醒。针对非公有制企业劳动规章制度颁布实施后，事后维权的成本高、难度大的实际，我们联合市人社局建立劳动规章制度法律效力评估服务制度，非公有制企业制定、修改、补充和完善劳动规章制度，履行民主程序之前，都可以请市总工会、人社局对其法律效力免费进行评估服务，目前此项制度已经覆盖全市非公有制企业。法律效力评估服务制度，实质上为用人单位劳动规章制度建立了定期“法律体检”制度，变事后纠偏为事先评估，变事后维权为事先提醒。为了扩大评估服务制度的运行效果，我们还定期深入到辖市区乡镇、行业、局工委，免费送服务上门，为非公有制企业进行“集中体检”，深受企业主欢迎和响应。

建立规章文本法律会审制度，变缺位管理为到位指导。在依法维权实践中，我们高度重视因劳动规章制度文本违法引发的劳动争议，建立了劳动规章文本法律会审制度。从2010年至2014年，联合市人社局和法院，对全市612家非公有制企业劳动规章文本进行集中会审，发现存在问题的条款665条，涉及非公有制企业305家。为了督促企业整改落实到位，市总工会、人社局联合下发《企业劳动规章制度法律会审意见书》，并及时提供指导服务。如一家民营企业2012年因劳动规章制度不合理造成职工与企业管理方发生冲突，在我们直接指导下，企业方就《员工手册》的修改多次召开职工代表座谈会，听取和吸纳职工意见，历经4 次修改，最终在职代会上全票通过，得到了职工的一致赞同。

建立共决能力培育提升制度，变个案维权为源头维权。共决劳动规章活动能否取得成效，与基层工会主席维权能力、企业负责人认识程度以及社会氛围引导营造等因素密切相关。我们多措并举，提升共决能力：一是实施固本强基行动。从2010年开始，对各级工会干部开展拉网式培训，重点培训共决劳动规章的主要内容、协商程序以及工作标准，突出程序性要求。共举办142期，8410名工会干部参加了培训。二是实施宣传引导行动。召开21场共决劳动规章工作推进会，在新闻媒体上刊发违法规章条文、案例解读文章40多篇，不断扩大共决活动的影响力。三是理念提升行动。把提升企业负责人的思想认识作为推进共决活动的难点和重点，先后联合市安监局、企业家协会、人社局举办5期培训班，共培训800多名企业负责人。

经过4年多的积极探索，镇江市共决劳动规章、促进基层民主管理工作成效不断彰显，共决劳动规章的“倒逼效应”不断呈现，“三多”现象成为反映共决劳动规章工作成效的最好注解和反映：一是主动要求组建工会的非公有制企业越来越多，共决活动开展以来，198家非公有制企业主动要求建立工会组织，依法通过劳动规章制度；二是主动建立并坚持职代会制度的非公有制企业越来越多，全市208家非公有制企业主动要求建立职代会制度，星级职代会达标企业已有1085家，三星级职代会企业85家。三是主动梳理完善劳动规章制度的企业越来越多，2085家建会企业参加共决劳动规章活动，3292家（次）企业主动依法修改企业劳动规章条款7880条。