社会救助内涵拓展研究

吴燕民，蒋 艳

(安徽工程大学 人文学院，安徽 芜湖 241000)



社会救助内涵拓展研究

吴燕民，蒋 艳

(安徽工程大学 人文学院，安徽 芜湖 241000)

社会救助作为社会保障体系的重要组成部分，是公民生存权的最直接保障，是社会保障制度的最底线。随着改革开放的不断深入，人们的经济生活水平日益提升，物质以外的精神救助、服务救助需求也逐渐被提上日程，社会救助内涵拓展成为一个新的课题，构建社会救助内涵拓展体系建设成为更好进行社会救助的关键。

社会救助内涵拓展；救助需求多元化；发展性救助

一、社会救助内涵拓展基本涵义

社会救助作为社会保障体系的重要组成部分，是公民生存权的最直接保障，是社会保障制度的最底线，实施社会救助制度的目的在于实现整个社会保障覆盖面的最大广泛性。

社会救助从涵义上理解，是国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助，以维持其基本生活需求、保障其最低生活水平的各种措施。这是传统社会救助的内涵，可以理解为对需要群体给予物质的、资金的帮助。“我国社会救助可以分为三大类，即基础救助、专项救助和临时救助”[1]。而最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等救助形式则共同构成了传统社会救助体系*《社会救助暂行办法》，中华人民共和国国务院令，第649号。。

社会救助内涵拓展依托于改革开放后国家经济快速发展与国民生活水平日益提高的大背景，在人们的物质生活不断充实后，精神与生活领域衍生出多元需求，为更好解决伴随社会发展变迁涌现出的新的社会问题，社会救助尝试从救助内容、救助主体、救助服务性质等多层面做出实质性的改革。力求在救助主体层面实现由政府单渠道提供服务向多渠道提供服务转变；在救助内容层面实现由有形的现金或物质救助向服务性、发展型救助转变；在救助服务性质层面实现由普惠性服务向个性化服务转变。

二、社会救助内涵拓展的意义

拓展为开拓、扩展之意。社会救助内涵拓展是以传统救助为核心，在救助主体、客体、内容上向外拓宽，在夯实困难群体“经济福利”的同时，对部分群体实施不以增进受助者的“经济福利”为目标的服务性救助与提升性救助，拓展后的社会救助内涵与西方发达国家、港台地区的社会工作性质相近。传统社会救助是社会保障的最后一道防线，属于经济不发达、人们生活水平低下背景下的广普性的物质救助层面，是社会贫困群体的生存保障。随着人们生活水平的不断提高，人们的物质贫困问题日益得到解决，精神贫困不断彰显，社会救助需要不断地与时俱进来满足社会各种贫困群体的多元化需求。适应社会发展需要的社会救助内涵拓展具有多方面意义。

(一)能够达到助人自助的目的

助人自助是社会工作的核心价值观和基本理念，最早的社会保障法——英国的《伊丽莎白济贫法》中就曾提及应对有工作能力暂时陷入困境的人进行发展式的自我救助。印度经济学家阿玛蒂亚·森在其贫困理论中将贫困的原因归纳为两种：权利贫困与能力贫困。森认为“如果权利体制不合理或者失败则会导致贫困与饥荒，或者当一个人的市场交换权利减弱或被剥夺时，即发生贫困”[2]。能力贫困被称认为是贫困的主要根源，提升受助者个人能力是解决贫困的必由之路。社会救助内涵拓展以后对身体健康、有工作能力有工作意愿的案主利用优势视角、增权理论帮助其挖掘潜能、提升生活能力、树立自信是有效案主问题的最佳路径，也是最一劳永逸的助人路径。

(二)能够降低社会救助成本

传统社会救助无论是专项救助还是生活救助主要方式为物质救助，民政部从财政预算中拨出或预留专项资金，以金钱或物质弥补弱势群体的各种需求。弱势群体再以现金方式购买自身所需各项服务，如需家政服务购买家政服务、需精神服务购买精神服务。社会救助内涵拓展则是物质救助的形式外延到服务层面、发展层面。社会救助主体的政府或社会组织将需求群体细化，需服务层面的社会救助不再以现金方式满足其不对称的需求，而是直接安排志愿服务方式或者购买政府服务方式进行服务，此种服务的性质为低偿服务或无偿服务。如案主需求类型为发展型救助仅需在案主成长过程中给予资金扶助，在案主完成成长达到自助以后无需任何后续资金投入。将案主需求细化、服务内容拓展以后大大降低了政府的社会救助成本。

(三)有利于提高救助效果

社会救助内涵拓展是新时代下社会福利思想的转变，是需求与给予的一一对应式的救助。理想的社会救助应该是在实行社会救助之前先评估案主的需要，进行有针对性的救助。这既能够减少资金投入又能提高案主的满意度，使救助主体与客体处于双赢的状态。仅仅以物质或现金进行救助的方式是一种懒政的做法，整齐划一的物质救助没有建立在案主需求基础上，所以案主的满意度较低。将救助工作精细化以后，社会救助不但有做而且有效。

三、社会救助内涵拓展存在问题及原因分析

(一)社会救助内涵拓展存在问题

1.社会救助服务覆盖面窄

社会救助内涵拓展属于发展性救助，是我国在救助领域的新尝试。从无到有的新事物的尝试要从点滴开始，在经过时间的考验与获得良好的社会效益后，再以点带面推动整个行业的发展。所以，首次尝试的社会救助内涵拓展在服务开展区域、服务项目选择、服务受益者层面都有一定的局限性。在救助服务开展区域上表现为服务范畴仅限于市辖区，下辖的乡镇尚未享受到相关救助政策与救助服务，覆盖面有限。服务项目选择以共性群体的需求为主，个体选择性服务较为有限。

2.社会组织建设不足

社会组织是承接政府职能转移和为社会提供公共服务的载体。公民社会组织的存在与发展在一定程度上能弥补政府与市场的失灵，是不能为国家所淹没的社会生活领域。我国长期以来社会慈善组织缺失与发展不良的现状直接导致社会慈善文化的萎缩。国家垄断的社会救助在范畴与模式上不断拓展加深以后，发展性社会救助的专业化使有项目无社工、有资金无服务的矛盾凸显。专业社工所属的社会服务机构的匮乏一方面导致政府的一些救助项目无法实施，另一方面使政府只能将一些项目由志愿者组织或社区组织购买，从未接触过社会救助的此类组织购买到政府的服务项目后却又一无所知不知从何做起。

3.社工队伍不成熟

将社会工作作为一种职业来建设始于2004年，这一年国家和社会保障部颁布了《社会工作者国家职业标准》，社会工作正式成为我国的一个新兴职业，这是社会工作职业化道路的开始。2006年中央第一次明确提出要建设一支“宏大的社会工作人才队伍”，将社会工作人才建设上升为国家计划，各级地方政府在国家政策引导下开始着手组建专业的社工队伍。2008年我国开始建立社会工作师考试制度，这是对我国社会工作者的职业认证，也为专业社会工作者队伍建设拉开了序幕。

经过几年的不懈努力，我国已经组建一支具备专业技能的、能用社会工作方法与理论解决社会问题的专业社工队伍。但是，这支队伍的数量对照科学合理的每300户居民配备一名社会工作人员的配备比例来说，仍然存在大量的缺口，总体数量不足。

4.资金投入不足

目前部分地方政府对社会救助内涵拓展建设缺乏前瞻性、长远性认识。在我国公民社会分层日益复杂、社会需求日趋多样化的背景下，政府在社会救助领域财政投入的增量远远低于社会需求的增量，社会救助服务总量严重不足。社会救助服务作为一项准公共产品，缺少政府这个强大的后盾将致使一些项目的深入开展受到阻碍，项目的进行难以为继。

中国的企业与个人的慈善捐款主要是在重大自然灾害之后向灾区捐赠或者捐给红十字会与慈善总会，极少有个人、企业、社会团体以公益项目方式支持社会救助或民生工程领域。政府与民间注入社会救助领域的捐款都极为有限，要想更好地开展工作有一定难度。

5.社会服务机构缺少独立性

“政府购买服务依据购买主体间的独立性与购买流程中竞争性两个维度可以分为形式性购买、独立非竞争性购买和独立竞争性购买”[3]。

形式性购买指政府直接出资资助社会组织承接公共服务，此模式下社会组织失去独立性。独立非竞争性购买是指社会组织购买程序上没有采用竞争的方式，而是由政府直接指定某一社会组织来承接政府购买的公共服务。独立竞争性购买模式是指政府采取竞争的方式，用契约合作的形式向具有独立性的社会组织购买公共服务的行为模式。这一模式对社会组织本身的发展水平要求很高。

在社会组织数量有限、大量社会救助服务需要承接的大背景下，建立独立竞争性购买模式的条件尚不成熟，现有购买模式多为政府直接出资与社会组织建立合作关系，社会组织未经公开投标方式完成购买。此种模式未认真甄别社会服务机构的工作性质与能力，容易导致服务效果不显著，不利于社会服务机构的市场化，难以刺激社会服务机构提高服务质量。同时，对政府的过度依赖也会导致社会服务机构难以可持续发展。

6.评估机制不到位

评估是现代社会问责的需要，也是对政府、对社会组织、对社工工作效果评价的需要。按照专业要求，每一项救助服务活动的开展，无论是在服务前、服务中还是服务结束都应有一套科学的指标体系进行评估。

社会工作在中国开展的较晚，科学的评估体系尚未形成，也未得到充分的重视，社会救助普遍存在轻预估、轻评估的现象。个别城市的项目评估仅靠民政部门负责人通过简单抽样的方法以受助个体的满意度作为工作效果的参考。效益评估、效果评估、过程评估均被忽略，邀请第三方进行的客观评价更是很少，甚至可以说从未实施。

(二)原因分析

1.中国社会工作发展的特点

中国社会工作发展的特点是专业化先于职业化，从上世纪80年代开始到现在，我国已有200多所高校设有社会工作专业。近年来，又有一些高校设有社会工作专业硕士点。经过30多年的发展，社会工作专业课程设置与专业实践逐步成熟，每年培养出近万名的优秀毕业生。但是，与大批量的社会工作专业毕业生相符合的就业市场并没有形成，供需严重失衡。

专业社会工作的重大转折是在2010年，这一年广州市政府在每个街道设立一个家庭综合服务中心，通过政府购买服务方式依靠社会组织开展社会服务。社会工作一夜之间成为广州市各街道普遍开展的一项工作，广州市呈现出政府鼓励支持社会服务机构发展，社会服务机构四处招揽社会工作者的局面，长期被忽视突然被重视的职业转折使广东省出现“社工荒”现象。

2.社会组织的保守发展

非营利组织是非政府非商业性且具有慈善及公共服务特征的组织。长期以来政府对社会组织发展存在担忧、防范和控制心理，担心社会组织的蓬勃发展会破坏社会的和谐稳定，导致中国社会组织的发展并不活跃。缺少大力发展的坚强后盾，境外资金输入有限，非营利组织只能依靠自身力量在社会上生存，其生存境况不容乐观。在此大背景下，在中国社会缺少根基的社会服务机构更是少之又少。即使是社会工作走在全国前列的广东省，社会服务机构的大量成功注册也是2010年以后的事。

3.社会保障的不成熟

英国是世界上最早的福利国家，十七世纪就颁布了《济贫法》，现在英国的社会保障、社区照顾都发展得相对成熟。而我们国家的社会保障制度起步较晚，制度覆盖群体还不全面，导致一些低收入群体因缺少社会保障而生活贫困，需要政府与社会的救助。如果孕妇都能为自己即将分娩的孩子参加医疗保险，就不会有现在社会上发达城市的“安全岛”出现，就不会有对“安全岛”的是与非的讨论。如果市民都能参加医疗保险、大病保险就会减少因病致贫的家庭的出现。如果有更多的残疾人保障政策，就会减少因身体障碍问题贫困家庭的出现。

4.经济发展水平制约

经济是一切社会服务良性发展的基础。在社会救助内涵拓展尚未走上成熟的初期，内发式的社会组织尚未形成只能依靠外部力量的资金注入缓解压力。政府作为社会救助内涵拓展的最大推手，理应在启动、扶持、引导环节承担最大的物质责任与政策制定任务。政府在社会救助领域财政支出的数量直接决定社会服务项目的多寡、受助群体的规模与项目的持续性问题。政府在民生层面的投入，除去思想意识方面的固守之外，当地经济发展水平的制约是无可跨越的障碍。社会工作的发起地上海、繁荣的珠江三角洲地区都是我国经济发展水平最高的区域，因物质繁荣而繁荣的上层建筑使它们有此方面的意识形态，亦有将意识形态化为社会行动的雄厚资金。经济发展水平相对落后的中西部地区则依然为GDP奋斗，社会救助内涵拓展还在他们的意识之外，亦或是心有余而力不足的轻描淡写。

5.政社不分的影响

计划经济的影响不仅表现在社会保障问题方面，还表现在社会管理方面，就是政府的责权不分、政社不分的问题。“大政府，小社会”的理念还在影响社会救助工作，还存在政府职能“越位”现象，干涉社会组织服务决策与管理决策、对社会组织进行行政管控，将两者之间平等的契约关系变成上下级的隶属关系，导致社会组织处于半官半民的模糊状态，严重影响社会组织的自治与独立，影响社会组织的长远发展。

6.宣传不到位

与社会工作性质相同的社会救助内涵拓展在国内的境遇与社会工作相同，公众对其认知还停留在低保、灾后救助、流浪儿童救助等层面，认为这是政府管理范畴的工作，与社会、社会组织无关。

媒体对社会救助内涵的宣传媒介有电视、报纸、网络、社区的道德讲堂。因宣传频率有限、宣传媒体过于低端等原因导致受众面小和宣传效果不甚理想。政府、社会组织在宣传媒体的选择方面没有深入把握大众心理。在同等条件下，视觉效果对人的心理冲击最大，所以，最好的宣传媒介是电视，只要电视密集性、多时段的反复轰炸地宣传社会救助内涵拓展，一定会在公众心里留下抹不去的印痕。无纸质时代公众对报刊的阅读有限，所以通过报刊宣传效果难以立竿见影。网络拥有众多的使用公民，截止2013年底，我国网民已突破6.2亿。但是网络信息量宏大，网民拥有更多机会选择其他喜欢的信息，角落中的社会救助内涵拓展宣传可能被忽视。

四、社会救助内涵拓展体系构建

(一)救助对象

计划经济年代“亚社区”结束之后，“单位人”变成了“社会人”，个体与单位的关系由原来的紧密变为松散，从单位剥离出来的社会福利、社会服务下放到居民居住的社区，社区逐渐取代单位成为各种资源的汇集地。政府与社会组织可以依靠社区资源获取救助对象资料，对需要群体进行归类，将农民工、留守儿童、空巢老人、生活特困人员等群体纳入帮扶范畴。“弱势群体变成弱势群体并非是弱势群体本身自愿的脱离，而是由于来自于社会对弱势群体的歧视与排斥，以及弱势群体无法正常享受到社会资源和权利无法得到保障造成的”[4]。对受助群体的精细化归类能够改变以往只注重表象不注重问题缘起的做法。只注重表象会只停留在现象的外在特征，多半是贫穷的种种表现上而不去追究事件的内里，即致贫原因，同时会忽略受助者的心理意愿。在社会救助内涵拓展以后，随着救助内容的充实，受助者不同的需求将得到不同方式的满足。

(二)救助类型

改革开放以后人们的生活水平普遍得到提高，绝对贫困家庭的比例在下降，相对贫困的人口在上升。部分相对贫困群体的需求是在与社会上层的社会比较中产生的，如物质、生活方式等。户籍制度的放开导致了更大程度上社会群体的裂变，外出就业产生了大量的流动人口、空巢家庭、留守老人和留守儿童，人口政策的变化更加大了空巢家庭出现的可能性。每种群体都存在本群体区别于他群体的需求，就业群体存在能力提升需求、空巢家庭存在精神需求、留守老人存在服务需求等，物质救助、能力救助、精神救助、生活救助等救助类型能够满足多元化的救助需求。

(三)救助主体

社会救助是社会最后一道安全网，是公民生存权利的基本保障。我国社会救助工作实行政府主导、民政牵头、部门协同、社会参与的工作机制。搞好社会救助政府单渠道救助已经不能完全满足社会需求，更多的社会服务机构与志愿服务机构已经越来越多参与到社会救助的主体当中。志愿服务机构可以志愿无偿为案主提定期或非定期的免费服务，社会服务机构可以通过“政府出资，定向购买，契约管理，评估兑现”以项目购买或岗位购买方式为有需求群体提供服务。

(四)救助方法

个案社会工作、小组社会工作、社区社会工作是社会工作的三大服务方法，社会救助随着内涵拓展将更多应用此三种社会服务方法去解决案主的问题。针对个性化需求使用个案工作方法，针对有共性的受助群体开展利于小组成员经验分享共同成长的小组活动。社会服务机构也将更多地运用社会工作行政的方法进行机构管理。如确定救助最低资金标准，超过确定标准的资金须征得理事会全体通过。用社会工作行政方法管理社会组织，保证了组织的制度性、规范性和透明性，利于组织的可持续发展。社区照顾也将是社会救助内涵拓展后使用较多的一种社会工作模式。社区照顾的基本理念是“在社区照顾”“由社区照顾”，能够使案主在不脱离原有生活环境的情况下接受志愿者与社会组织的服务。

(五)资金来源

在弥补政府资金投入有限的问题上，可以走传统募捐与现代募捐相结合的道路，通过多种方式鼓励社会捐助，筹集善款。

传统劝募方式就是通过报纸、电视等方式传递募款的讯息，然后透过捐款者亲自以现场付款、邮政划拨、薪资定期扣款等方式来完成捐款。随着科技水平的提高，社会服务机构也可以与网络结合，利用网络资源(微信、微博、朋友圈等方式)来实现市民捐助行为。还可以通过集体行为的轰动性引起社会关注以达到筹资目的，如通过义卖等方式筹集资金。

(六)社会工作队伍建设

在我国社会转型期的大背景下，社会救助内涵拓展服务的完成不仅需要大量的专业社会工作者，还需要组建一支宏大的有奉献精神、公益心理的稳定的志愿者队伍。

政府应采取强制手段要求妇联、残联、青联、福利院等从事社会工作相关部门的工作人员参加社会工作者职业水平考试来提高社工队伍的专业化与规模化。通过完善考前培训、岗前培训、克服社工职业疲倦感的定期培训制度，提高社会工作队伍的实际操作能力，加快民政专业人才队伍建设。政府还要制定详细的薪酬标准、行业标准与岗位设置标准提高社会工作者待遇与保障社会工作的稳定性，来吸引社会工作专业毕业生从事对口工作。

加强志愿者的制度化管理，强化志愿者的责任感、时间观念、角色定位，保障服务质量。建立以服务时间和服务质量为主要内容的认定制度，减少志愿者的爱心成本、加强人身保障是今后志愿者发展应思考的问题。

(七)建立评估机制

针对社工组织与社会服务质量检验存在的、主要由政府主管部门领导通过简单抽样调查被助对象满意度来进行简单评定服务效果的现状，各地政府要尽快完善评估机制。通过建立事前评估、过程评估与事后评估、内部评估与外部评估(第三方评估)相结合的评估机制，使社会救助评估走上科学化的道路。

目前，很多发达城市都已采取第三方评估方式。如广州市通过的《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法(试行)》(穗民〔2010〕221号)就提出可以引入第三方评估。同时规定对社会组织的不同的考核结果将给予不同程度的奖惩以激励和惩罚该社会组织。

社会救助内涵拓展在我国还处于试点阶段，是民政部主持下的地方政府的首次尝试，难免带有一定行政色彩。但是，这种自上而下的推行方式也有它的益处，一是它具有强大的推动力，二是有明确的发展规划、发展目标与发展内容。在社会救助内涵拓展工作逐步走向成熟之后，自下而上的发展路径将取代初始时期政府主导模式的自上而下的发展路径，一线社工与社会组织将自我决定服务内容、服务计划并参与和影响相关制度的制定。政府将继续进行职能转化与自身角色重塑，加大权力让渡进程与范畴，推动“小政府、大社会”的践行。社会组织将进入市场模式，采取竞争性购买政府服务模式，依靠自身的服务质量与服务效率走可持续发展的道路。由政府一手扶持的社会公益组织与民间自发成立社会组织将向社区型社会公益组织发展，实现社区、社会、社工的三社联动理想状态。通过政府不断地反复宣传，加之社会组织通过自身良好服务创下的口碑相传，社会救助内涵拓展将成为人人皆知、争相参与的一项公益事业，它将为更多的普通民众带去生活的希望，感受生活的美好，它将为我国社会的和谐稳定、人民的安居乐业做出不可估量的贡献。

[1]李敏.社会救助政策“碎片化”表现极其整合[J].人民论坛，2016(08):141-143.

[2]马新文.阿玛蒂亚·森的权利贫困理论与方法述评[J].国外社会科学，2008(2)：69-74.

[3]林闽钢.推进政府购买服务的着力点[N].中国社会科学报，2014-01-29(01).

[4]胡正云.对我国城市化进程中的农民工身份认同问题的分析[J].琼州学院学报, 2015(4):92-97.

(编校：何军民)

The Connotative Expansion of Social Assistance

WU Yan-min, JIANG Yan

(School of Humanities, Anhui Polytechnic University, Wuhu Anhui 241000, China)

Social assistance, as an important part of the social security system, is the most direct guarantee of the right to live, and the bottom line of the social security system. With the continuous deepening of reform and opening up and the increase of people’s living standard, besides substances, mental and service assistance are covered, therefore connotation of social assistance expands to be a more comprehensive concept and its construction becomes a crucial part to promote social assistance.

connotative expansion of social assistance; the diversification of assistance demand; assistance for development

2016-04-05

安徽省高等教育提升计划项目(kz00215092)

吴燕民(1973-)，女，吉林四平人，安徽工程大学人文学院讲师，硕士，主要研究方向为社区建设及社会救助。

G422

A

1008-6722(2016)03-0050-06

10.13307/j.issn.1008-6722.2016.03.08