治理挑战

治理挑战

“一带一路倡议”为中国展现其全球领导力提供了一个难得的机会。目前，该倡议已经开始实施，但显然中国必须解决其面临的主要实施和治理挑战。假如中国的倡议是货真价实的，而不仅仅是宣传噱头；假如中国的近邻以及更远的经济体是主要受益人，而不是中国经济本身，那么就应当以尽可能开放透明的结构和程序来实施“一带一路倡议”。

中国应当建立涉及“一带一路倡议”所有潜在参与者的协调一致的治理架构。而通过一系列双边和多边协议以及国内机构进行的特别实施方法很可能是低效的，或有可能出现腐败和冲突情况。

中国想要借助该倡议向世人表明，其全球角色将从国际议程的跟随者转为制定者。为巩固这种角色转变，中国应当尽量减少向多边发展银行（MDBS）借款，迅速偿还旧贷款，还要加强其债权人的角色。这样做不仅可以表明中国地位的转变，还可以释放出这些机构的资源，以支持在其他国家的“一带一路”项目。

中国当前的世界地位

按购买力平价计算的2015年GDP显示，中国已经成为全球第一经济体。对此，中国的领导者们理应感到骄傲和自豪。但另一方面，中国人均GDP按购买力平价计算仅为14200美元，位列世界第82位，远低于“一带一路倡议”的许多潜在参与国，例如马来西亚、哈萨克斯坦、俄罗斯、土耳其、阿塞拜疆、泰国和土库曼斯坦。此外，国际货币基金组织还预测，中国到2020年时排位只会上升到第77位。

在未来十年，中国经济的中心问题是能否避免落入中等收入陷阱——几乎没有几个国家能够避免。1960—2008年间，只有13个经济体躲开了这个陷阱，包括中国香港、爱尔兰、以色列、韩国、新加坡和中国台湾；而仍在陷阱中的经济体的数量是上述经济体数量的4倍。经济快速增长通常得益于人口红利，例如人口数量增速减缓，劳动力从农村地区（未就业）向城市地区（正式就业）转移。但随着更多的总投资致力于取代资本存量，劳动力增速将会减缓，最重要的是随着全要素生产率下降，导致资本积累率下降，最终使得经济增速放缓。

中国并不缺少关于如何避免中等收入陷阱的建议。经济合作与发展组织认为，避免中等收入陷阱的关键是持续推进经济改革，促进创新；拓展和深化金融体系；提高土地政策和劳动市场以及其他政策的效率。这些改革应当鼓励更多国内消费，防止对投资和出口的依赖。贸易应当更多体现中国的附加价值，以及对服务行业的直接或间接依赖。对中国来说，逃离或避免中等收入陷阱是有可能实现的，但并不存在所谓的神奇公式。

同时，鉴于中国的经济规模与其经济繁荣之间存在较大差异，外界对“一带一路倡议”的目标多有疑虑。它是否为了提升中国在地区和世界的领导地位？或主要是为了推动中国经济发展，促进经济转型？它是不是欧亚大陆的“马歇尔计划”？到目前为止，答案似乎是两者皆有。中国正在进行一个涉及国内和国外经济政策的双层博弈。而实施和治理的挑战是，两种政策是否会相互阻碍。

经济架构

“一带一路倡议”的经济作用是最主要的。亚洲地区将极大地受益于改善的基础设施、增加的跨境投资以及减少的贸易壁垒（经济壁垒和物流壁垒），尤其是中亚地区。该倡议还试图加强与欧洲、甚至非洲的联系，那么它将有可能影响到60个国家，约30亿～40亿人口（甚至更多）的生活。然而，正是由于“一带一路倡议”预计将惠及如此广泛的人口和经济体，这个雄心勃勃的计划显得有些含糊不清。

与世界其他地方一样，亚洲地区的基础设施亟需大幅改善。同时，该地区也缺乏以亚洲为中心的多边机构。评级机构穆迪对全球范围35个多边机构进行评价，其中亚洲开发银行是唯一一个业务主要面向亚洲地区的多边机构，不久后，亚洲基础设施投资银行也将加入进来。“马歇尔计划”通过欧洲支付联盟和欧洲经济合作组织（后来被经济合作与发展组织所替代），为二战后欧洲经济的融合奠定了基础。但不同的是，中国目前尚未提出一个国际金融架构来配合其“一带一路倡议”。

关于融资问题，中国建议可借助亚洲基础设施投资银行、新开发银行（金砖国家新开发银行），甚至潜在的上海合作组织融资机构等多边机构。否则，它计划依靠中国的金融机构，如丝路基金、中国国家开发银行、中国进出口银行以及其他政策性银行。私人资本在该倡议中的地位还不明确。

关于合作与协调问题，中国再次提议利用现有国际机构，如上合组织、亚太经合组织(APEC)、中阿合作论坛(CASCF)以及亚欧会议(ASEM)。中国计划使用的合作方法包括谅解备忘录、双边试点项目以及其他机制，还包括扩大其货币交换和贸易协定的网络(NDRC 2015)。

第一条建议

为缓解部分顾虑，我对中国政府的第一条建议是就“一带一路倡议”建立正式的合作与协调机制。其架构也许未能完全制度化，但必须成立一个由所有参与国组成的秘书处。这些国家在实施“一带一路”项目中，应当承诺遵守国际化标准和保障措施。治理架构应能成功推动多边项目的设计和融资工作，而这是非常具有挑战意义的。中国对“一带一路倡议”的宏伟愿景可能导致同时建立几个平行的架构，例如连接东亚、西亚（包括次大陆）和中东即及非洲的架构。

实 施

“一带一路倡议”的许多潜在参与国在政府治理方面都存在一定缺陷。中国不会干预其他国家的内部事务，但像中国这样渴望承担全球经济和金融体系稳定责任的国家来说，不能睁一只眼闭一只眼地任由违反国际准则的事情发生，逃避自身责任。因此，实施和治理架构应当从整体上增强“一带一路倡议”的透明性。

既然中国已经成为全球第一大经济体，它在诸如国际货币基金组织等国际机构中拥有的表决权股份即升至第三位，在世界银行中拥有的有表决权股份进一步扩大，其货币也已被纳入国际货币基金组织特别提款权货币篮子，那么对中国的考验将不仅包括如何有效组织和实施“一带一路倡议”，还包括如何切实履行其在国际经济体系中的义务。

中国“一带一路倡议”的目标重点，不应主要集中在通过利用钢铁等行业的过剩产能来确保各种项目直接支持中国的经济。中国应当利用“一带一路倡议”造福其他国家，从而间接地促进自身经济。如果该项目可以推动邻国或合作伙伴实现经济发展，中国将从中获得一些利益。正如美国在复兴欧洲经济过程中所做的，“马歇尔计划”之所以成功，是因为该计划的主要目标并不是直接发展美国自己的经济。

在亚洲基础设施投资银行的建立过程中，中国政府很好地履行了自身义务。它并没有为中国保留大多数投票权以及其他权力；它不仅向其他非成员国开放了使用，还向其他非成员国开放了采购；中国还承诺亚洲基础设施投资银行将尊重受影响各方在环境和公正方面的国际标准与保障措施，尽管亚洲基础设施投资银行的领导层已表示将简化上述标准和保障措施。其中一个小问题是，作为“一带一路倡议”的融资工具，亚洲基础设施投资银行能否成功满足国际社会的广泛期待。

相比其他多边发展银行，中国也想简化亚洲基础设施投资银行的项目申请流程，而不愿设置一个对每个项目都进行审批的常驻董事会。推动多边发展银行的标准惯例实现一定程度的现代化发展是个合情合理的目标，正如多边发展银行之间也应当存在一定程度的竞争。

与“一带一路倡议”有关的更大问题是，这些项目并非通过亚洲基础设施投资银行或其他多边发展银行进行审核，而是由中国机构或融资或以特别联合项目的形式组织。在这些项目中，将采用何种标准和保障措施？缺少了国际标准和保障措施的透明性，出现腐败的可能性将会增加。相关问题本身涉及对项目的责任和义务。如果项目绝大部分由中国方面管理和修建，则接受国不仅无法获得国内就业机会，发生冲突和低效的范围也会加大。中国在世界范围内有2730亿美元的投资和建设项目都面临“成本超支、工期延长等问题。其中一些案例并不单独或完全由中国方面承担责任。

当谈到“一带一路倡议”中国项目的融资问题时，中国政府有关部门应当最大限度地使用其自身金融资源或依赖来自私募市场的资源，尽量减少使用多边机构有限的金融资源，例如世界银行、亚洲开发银行和亚洲基础设施投资银行以及金砖国家新开发银行。

第二条建议

因此，我在“一带一路倡议”实施方面对中国政府的第二条建议是，它应当向世界发出信号，表明其正在加快偿还对世界银行和亚洲开发银行的现有贷款，尽量避免再从这些机构贷款，以此改变中国的全球地位。2015年，中国在世界银行拥有170亿美元未偿债务，是全球第二大贷款人。2014年底，亚洲开发银行向中国提供的贷款为140亿美元，占其总贷款额的26﹪。加快偿还这些债务不会对中国的国际储备产生影响。相反，中国的行动将释放更多的金融资源，以帮助那些不太富裕的“一带一路倡议”参与者。

中国的领导层可能难以接纳这条建议。他们仍将中国视为发展中国家，享受着因此带来的利益。据报道，他们也很重视由银行在位置偏远、治理较弱的省份提供技术援助、能力建设以及项目监督。另一方面，中国的领导层又渴望跻身世界一流国家的行列，但多数一流国家不会从开发银行贷款，尽管它们可能还将接受技术援助。不过，如果一个国家在国际机构中既要承担主要责任，又是主要的借款人，则可能出现利益冲突的情况（如果不是事实的话）。

结 论

世界正密切关注着中国将如何推行“一带一路倡议”。它将为中国、其近邻以及很大一部分国家带来巨大的利益。为了使倡议取得成功，中国应建立协调一致的治理架构，以监督每个地区的项目进展。为借助该倡议进一步巩固其作为主要经济和金融大国的地位，中国应加快偿还对世界银行和亚洲开发银行的贷款，尽量减少再从多边开发银行或亚洲基础设施投资银行贷款用于其“一带一路”项目的建设。

节选自美国智库彼得森国际经济研究所报告 2016年

爱德温·M. 杜鲁门（Edwin M.Truman）