做出选择：美埃关系的未来

做出选择：美埃关系的未来

在上一代人的时候，紧密的美埃关系为许多问题提供了答案。如，美国如何帮助召集阿拉伯国家反对萨达姆•侯赛因（Saddam Hussein）入侵科威特？美国如何帮助以色列确保安全？ 美国军队如何保护中东的重要资产？在埃及方面，埃及如何使其军队现代化？谁是支持埃及发展的强大经济伙伴？答案就是紧密的美埃关系。当时埃及是美国战略的基石，美国是埃及战略的基石，这样的表述合情合理。

现在，特别是在过去的5年里，美埃关系中的问题比答案多。埃及政府的一系列剧烈变动，以及随之发生变化的美国政策，使得双方关系开始紧张，双方的人民都认为当前的双边关系是不符合形势的。

在过去5年的大部分时间里，双方损失的是如何让紧密的美埃关系继续为两国利益服务。在安全、军事以及经济方面，双方存在着重要的合作，这些领域的合作既有利于两国的相互利益，又有利于两国的各自利益。此外，自1979年以来，双方一直保持密切的合作，要寻找可替代的政策选项对双方而言都需要付出代价。

许多美国人试图施压或者说服埃及领导层去遵循那种对美国很有效的治理模式。许多埃及人不信任美国的意图，不同意美国对埃及未来发展所开出的药方。这种对双方意志的考验不可能带来大的成功。一种更有希望的途径是，双方都欣赏彼此对保持美埃密切关系的承诺，在这对双边关系中，使自己成为对另一方有吸引力的伙伴，并使自己成为这种关系的有吸引力的合作伙伴。然而在许多方面，美埃关系似乎正在朝相反的方向发展。

四十年稳定，五年动荡

美埃是在20世纪70年代末建立关系，当时，埃及与以色列和平相处，并寻求与美国建立关系，体现了中东政治发生了根本性转变，这是美国中东安全战略的巨大胜利，也是美国在冷战中取得的重大进步。然而，随着美埃关系的逐渐发展成熟，双方都开始感到不满意。一些埃及人抱怨说，埃及一直让自己的国家利益服从于美国的关切。一些美国人认为，他们为埃及提供数十亿美元，却常常没什么成果。援助是美埃关系中的中心议题，问题也主要由此产生。援助在两国关系中的中心地位使得双方将交往视为一种交易，双方都专注于自己没有得到什么，而不是得到了什么。从20世纪70年代末到今天，已经过去了1/4个世纪，美埃交往密切但是双边关系并不是十分良好，很少有人认为美埃关系得到了充分发展。在过去的5年里，美埃之间越来越不密切，也越来越不信任。

过去5年的变化动摇了美埃关系的核心。许多埃及人认为，美国长期盟友穆巴拉克总统离职，而美国政府努力平息这一事件，这是不恰当的，其他人认为这是一种背叛。很少有人认为这是一个好的政策。美国对穆罕默德•穆尔西（Mohammed Morsi）和阿卜杜勒•法塔赫•塞西（Abdel Fattah al-Sisi）政府的立场，也没有帮助美国赢得许多朋友。许多埃及人已经相信，美国过于包容一个滥用权力的民选政府，对于一个未经选举但明显得到民众支持的政府又批评太多。

这种恶化从双方的层面都在进行。美国方面，许多人认为埃及人正在浪费宝贵的机会，他们应该首先推动真正的民主开放，并利用开放制定一个新的、更有效的方针，来解决埃及长期存在的一些问题，包括贫穷和极端主义。

在美埃建立密切关系的40多年里，当前的这种紧张程度从未出现过。然而，美埃关系正在让双方都不满意，找到替代选项也是不可想象的。埃及人和美国人都担心过度修正美埃关系会对这一关系构成威胁。更容易的做法是掩饰差异，把重新思考双边关系的工作留到以后。然而，埃及在过去5年发生种种变化，美国也重新思考其在中东的地位，在此背景下，重新思考美埃关系的时间已经到来。下文的讨论列举了密切的双边关系需要符合哪些利益，也突出了不同类型的美埃关系会带来什么后果。没有任何政策是不需要付出成本或毫无缺点的，但美国决策者需要了解与埃及保持密切关系可能带来的影响，以及替代政策可能带来的后果。

安全联系

美埃关系的基石是两国的安全联系。埃及在地理上跨越两个大陆，人口数量在阿拉伯世界中占据重要份额，再加上埃及在文化和政治上的影响，其在以色列边境的存在，这些因素都使得埃及成为冷战中被争夺的目标。当埃及还是美国的敌人时，它对抗美国在中东的利益，威胁美国的盟国，是阿拉伯心脏地带中一股不稳定的军事力量。20世纪70年代后期，埃及开始与美国发展友好关系，这从根本上改变了美国在该地区的立场，一种紧密的同盟关系取代了原先美埃之间脆弱的联系。

对埃及而言，从原苏联的盟友转变成美国的盟友是一步战略性的妙棋。安瓦尔•萨达特（Anwar Sadat）喜欢说“美国持有90﹪的牌”，埃及与一个全球主导力量结盟，而不是和一个崩塌的大国结盟，是一个精明的决定。作为与美国结盟的交换，萨达特不仅从美国的援助中获取了数百亿美元，而且还大大提高了埃及的军事装备，改进了部队的训练，并消除了埃及在战场上最可能遇到的敌人。

埃及人经常抱怨美国对埃及的军事援助是支持了美国供应商和承包商。这的确是事实。在美国的援助中，约1/3的援助资金用于购买新装备，1/3用于升级现有设备，另外1/3用于物流、维护以及培训。即使如此，美国的经费对埃及的防务也做出了重要的贡献。总体而言，美国的军事援助约占埃及国防开支的1/4。

30年的重点采购模式已经取得了一些成绩。首先，埃及的军事能力得到了显著提高。埃及现在拥有和使用超过200架F-16，这是世界上最强的战机之一。埃及还拥有和使用超过1000辆M1坦克，这是一种重型装甲、高速移动、远程作战的坦克。虽然在该地区，埃及不一定拥有最先进的武器，拥有最先进武器的首先是以色列，然后是那些人口不多但经济强大的海湾君主国家，但是埃及的军事能力仍然可以使它成为一个地区强国。在技术层面上，相比于原苏联在20世纪50年代和60年代给埃及提供武装的时候，埃及现在的能力要强得多。

其次，美国的援助促进了埃及与美国及其盟国军队的协同作战能力。当埃及加入美国及其盟友的战斗时，埃及的协同作战能力使那些国家受益，就像阻止萨达姆•侯赛因入侵科威特时发生的那样。协同作战能力也一直让埃及获益。西方军队与埃及军方密切合作，有助于遏制对埃及的侵略，强化埃及的国家安全。同样，共同的武器平台和战术也促进了埃及和阿联酋在埃及西部边界以及西奈半岛的军事合作。

第三，美国的援助帮助埃及增强了工业能力。例如，为M1坦克装配油箱套件的专业技能也有助于提高埃及的汽车制造能力。AAV汽车公司（Arab American Vehicles）由克莱斯勒和阿拉伯国家工业组织（Arab Organization for Industrialization，一家埃及国有军事制造商）联合组建，为消费者市场生产牧马人（Wrangler）和切诺基（Cherokee）吉普车，并为埃及生产供其使用和销售的轻型军用车辆。

将埃及作为一个密切的伙伴，也直接帮助了美国。在正常的年份里，每年有超过30艘美国军舰，包括核动力航空母舰，快速通过苏伊士运河，有超过2000架美国军机通过埃及领空。在战争期间，这些数字会增加数倍。虽然有更多的绕行方案可供选择，埃及可以使美国更加容易地使用这些线路，这对美国在中东、欧洲和非洲开展防卫非常重要。虽然条约义务要求埃及允许所有船舶通过运河，但埃及人认为他们可以自由确定通过船只的优先次序，他们还保留权利为核动力船舶通过运河设置条件。即便如此，埃及也还是允许美国海军舰艇，包括核动力舰艇，快速通过运河，并没有为此设置繁琐的条件。对美国海军而言，能够保证便捷地进行快速通过，也是其重要的一笔财富。

对美国而言，与埃及合作的另一个好处是埃及向其购买武器。当美国军售出现波动时，埃及的这些购买帮助美国维持了其军事工业的基础。向埃及市场进行大量的军售，可以满足美国的一些需求。

数千名埃及人通过美国培训机构（从飞行学校到兽医学校再到拆弹项目）参加培训，美埃两国都能从中受益。很难评估这种培训的金钱价值，但对埃及人和美国人来说，持续的培训有助于提高双方的协作能力，建立合作和双边关系的模式，这些在危机时期都能得到应用。从美国的角度来看，与埃及长期密切合作，有助于促进全球标准，这将使美国与埃及以及其他盟国的联系更加容易。除了对军队的改进，埃及也能从美埃关系中获得更广泛的好处。美埃关系的内涵在于消除该区域最强大的军事力量对埃及的威胁。埃及已经和以色列军队遭遇过4次，虽然它也取得过成功，但在战争准备和战场消耗方面往往也付出了巨大的代价。美国与埃及、以色列的关系，不仅阻止了过去的战争，而且使得战争在未来也不太可能发生。虽然埃及公开的军事演习有时显示部队与一支“蓝军”战斗，这只“蓝军”显然是代表以色列，但事实是，密切的美埃关系使得埃及不需要准备未来有可能与以色列发生的战争，让埃及更有精力去关注一系列更小规模的安全威胁。

对于美国政府来说，使埃及不再成为以色列的威胁，是对以色列这个美国关键盟友的巨大帮助。虽然有些人认为战争不再可能爆发，因此埃及不值得美国继续支持，但是有两种可能性需要考虑。第一种可能性是，埃及对那些损害以色列安全的行动视而不见。埃及不需要明确地敌视以色列，但它可以决定，在资源匮乏的时候不再把资金投入到维护西奈的边境安全。另一种可能性是，边境安全严重恶化，导致以色列和埃及之间发生战争，尽管这可能只是偶然事件。目前，对埃及军方而言，与以色列发生冲突是不可想象的，但不应该认为这种想法就会一直存在。这只是反映了当前不仅是美国，还有以色列、欧洲等给埃及提供了奖励。但是随着时间的推移，不同的奖励可以产生不同的想法，带来不同的结果。

更广泛的战略收益

埃及从美埃关系中获得的另一个好处是其在地区事务中的作用得到强化。埃及能够发挥作用，部分原因是埃及有更强大的军队，另一方面也是由于美国政府在该地区提供支持。美国通过埃及实现在该地区的主要倡议，这就使埃及不仅能够影响美国，还能影响美国的地区性盟国。埃及一直非常谨慎，不成为美国权力的延伸，例如，埃及没有参加2003年的伊拉克战争，穆巴拉克总统担心这场战争过于鲁莽，是一场受到了误导的战争。但埃及也常常能够让美国的权力倍增，作为回报，美国也常常能让埃及的权力倍增。埃及在地区防扩散行动中发挥主导作用，某种程度上也是因为和美国关系密切。埃及在1990年领导阿拉伯世界发出声音批评萨达姆•侯赛因入侵科威特的行动，其声誉也得到了提升。当然，埃及并不需要美国的支持就能成为该地区的一个重要国家，在美国出现在该地区之前的很长时期，埃及一直就是一股重要的力量。但是埃及的地区影响力已经衰退，美国及其盟友的支持帮助埃及强化了这种影响力。

同样，通过与埃及这一地区主要国家建立密切关系，美国在该地区的地位也得到了加强。不管是在1991年建立反萨达姆•侯赛因联盟时，还是在2011年帮助掀起“阿拉伯之春”运动时，埃及长期以来一直是阿拉伯世界的中心国家。有人认为埃及政府太弱，无法对地区事务产生持续影响，但这种观点忽视了最近发生的一切。当埃及发生革命，该地区就能感到革命的氛围，当埃及倾向伊斯兰时，该地区似乎就会倾向于伊斯兰。同样，原先人们认为穆斯林兄弟会在该地区的胜利即将到来且不可避免，但是随着穆斯林兄弟会政府在埃及的倒台，人们也不再有这样的认识。埃及政府的能力已不如往昔，但在所在地区仍然有相当的影响。

两国不仅从军事合作中受益，而且从反恐合作中获得好处。虽然许多细节仍然保密，但有证据表明，美国与埃及密切合作，通过遥感技术、边界强化措施（包括地下措施）和高空监控来保护该国的边界。此外，美国在西奈半岛向埃及提供了反恐方面的支持。据报道，美国提供了空中监控，可能还有一些涉及当地团体的通信情报。美国还向埃及出售阿帕奇直升机和辅助准备，以打击“耶路撒冷支持者”组织（Ansar Bayt al-Maqdis，现在是“伊斯兰国”组织的一个分支）和在西奈半岛的类似组织。最后，据报道，美国和埃及还分享有关危险分子的信息。埃及有许多训练有素的情报人员，在中东开展活动的极端组织中也有大量的埃及人，埃及可能已经利用这些优势，帮助美国政府渗透进了诸如“基地”组织和“伊斯兰国”等恐怖组织。

未来的困难

虽然有人强烈支持美埃保持密切关系，但前提条件并不总是存在。一些美国官员私下质疑埃及安全人员的能力，包括他们在西奈半岛和西部沙漠的反叛乱行动，以及在尼罗河谷的反恐行动。在战略和战术上的根本差异使得两国政府产生分歧，埃及的行动导致一些看似无辜的平民成为政府行动的受害者，美国官员对此并不赞成。与此同时，埃及高官也毫不掩饰自己的想法，他们认为美国对当前埃及政府有一种特别的反感。一位埃及高官抱怨道：“我不明白为什么美国不支持一个充满活力且强大的埃及。一个强大、稳定、安全的埃及符合美国的利益，难道不是吗？

在经济上，埃及不足以吸引大规模投资。虽然有一些经济指标令人鼓舞，而且埃及已经进行重要的财政补贴改革，但许多投资者仍然对埃及的未来表示担忧。埃及更广泛的政治问题仍然悬而未决，在这一时期，法律框架缺乏，官僚机构庞大低效，财政补贴继续消耗政府财力，为解决根本性的问题采取行动可能造成政治上的反弹。2015年7月至2016年7月期间，埃及镑相对于美元的价值损失了15﹪以上，但许多企业仍然无法获得美元或将从埃及赚取的利润输送回国，美元的黑市价格比官方汇率高25﹪。新的议会于2016年1月召开，但其任期和能力都不确定，低级政治暴力继续困扰埃及。虽然埃及总统仍然得到大量支持，但反对他的声音一直存在，而且似乎还在增长，特别是在受过教育的人和年轻人这两个群体中，而这些人的支持对经济增长至关重要。塞西总统的反应似乎是寻求更直接的控制，而不是通过谈判扩大他的联盟。以前的埃及政府通过“政治作秀”来招募大量的支持者，塞西总统与他们不同，似乎完全不信任政界人士。前任穆巴拉克和穆尔西自身都面临重大的安全挑战，塞西总统和他们不同，但是据说在担任总统两年后，他晚上睡觉的地方仍不为外人所知。在2016年2月24日的全国电视演讲中，他告诫埃及人：“请不要听信除我之外任何人的话。我是非常认真的。”他的声音显得信心不足。

此外，政府最近采取行动镇压政治反对派，可能使埃及的经济形势复杂化。人权团体表示，在过去两年中，有4万多名埃及人因政治罪名被监禁，监狱和警察局都不够用了。一些观察家指出，2016年，埃及监狱中的政治犯共有6万名。公民社会团体声称，被迫失踪人数（没有逮捕证而被捕和没有逮捕记录的人）在2015年春季急剧上升，这些人中包括世俗的自由主义活动家以及那些同情暴力伊斯兰主义的人。法院重申对数百名被告人作出死刑判决，其中就包括前总统穆尔西、现乔治城大学学者伊马德•沙欣（Emad Shahin）和半岛电视台编辑易卜拉欣•希拉尔（Ibrahim Hilal）。埃及的首席审计师于2016年3月被解雇，他声称每一年腐败都给埃及造成数百亿美元的损失。在针对他的指控中有一条是“诽谤政府机关”，也许是指控政府机关腐败。人们可以将这些定罪视为埃及政治分化的标志，政府和反对者的争执越来越多。人们也可以把这些看成是埃及政治碎裂的标志，在一个苦苦挣扎的政府眼中，到处都是敌人。无论如何，政治状况给埃及的经济环境增加了不确定性因素，在可预见的未来仍将如此。

应对政策、人权和限制条件

埃及的状况给美国及其盟国在政策上构成了挑战。虽然埃及从来都不是一个自由民主国家，但正如上文所述，它越来越多地采用特殊的法外手段，以处理自由反对派的声音并压制公民社会，这些行动日益影响到那些与国际社会有密切联系的埃及人。美国政府的一些人担心，埃及政府做出了糟糕的选择，不仅降低了自己成功的可能性，还可能使那些必须应对埃及暴力升级和经济崩溃后果的人付出更多的代价。人权活动家想知道外界人士可以发挥什么样的作用，以帮助引导埃及走向一条不同的道路。许多政府受到法律的约束，这些法律旨在规范它们与威权政府的关系，如果埃及沿当前的趋势继续发展，无论那些政府是否希望帮助埃及，它们都可能发现自己的手脚被法律或立法者所束缚。

在美国，大多数关于美国对埃政策的讨论都集中在人权问题上。一些美国人认为，基于埃及恶化的人权环境，美国不应该和埃及发展密切的双边关系。有一些人认为，美国应在其援助中设置限制条件，说服埃及政府更加严格地遵守国际准则。还有一些人认为美国接近威权政权就是自取其辱。

将双边关系与人权联系起来的想法源于20世纪70年代，支持这种想法的有两种人。许多自由主义者认为，冷战的迫切需求使得美国与威权政权建立了不道德的关系。许多保守主义者认为，人权可以被用作反对原苏联及其盟国的武器。他们双方都同意，更加民主的政府可能会更密切地为美国的利益服务，部分原因是民主社会被认为在应对极端主义意识形态（例如伊斯兰极端主义）时更具弹性，部分是因为民主国家的公众被认为渴望与美国建立密切的关系。然而与此同时，所谓的现实主义者在美国的政治决策中保持着强大的影响力，国务院的许多人仍然偏向于与其他政府接触，而不管其国内政策如何。

在援助关系中增加限制条件，有成功经验也有失败教训。在那些最成功的地方，都依赖于对离散和客观经济指标的评估。也就是说，当贷款以保持一定的外汇储备为条件，或者在货币供应量达到一定增长率时，援助国和受援国政府可以运用客观的工具来判断这些指标的实现程度。

对那些试图将它们用作限制条件的人，离散的经济指标有额外的好处：它们并不涉及到治理的核心问题。公众对经济学的欣赏通常带有主观性和印象主义色彩。例如，很少有公民关心外汇储备是涵盖一个月的进口还是6个月的进口。他们不会随便讨论货币供应的多少。因此，技术官僚们经常可以实施得到授权的变革，而不需要受到大量的公众监督。此外，虽然各国政府有许多政策工具可以满足援助国的基准，但它们也保留了许多政策工具，以减少或强调这些指标对公众的影响，还有更多的方法来塑造民众对这些影响的认知。

然而，当涉及治理问题时，限制条件带来的影响就不及经济问题。在某种程度上，治理的指标比经济学的指标更主观。民主更多是一个过程而不是结果，人们对民主好处的感受各不相同，特别是在转型社会中。但更重要的是，治理是现有政治权力生存的核心。治理的限制条件考虑到警察的权力、对犯罪的定义和反对派力量的活动。治理不是对现有统治者的生存产生切实影响，治理的核心就是确定他们在什么样的条件下会同意撤销权力。利益是存在的，且不仅仅是经济上的。

受这些条件限制，一些政治领导人可能会发现，采取抵抗行动并将此描绘成民族主义者对外国霸权的反抗，是对自己非常有利的一种做法。在经济领域，如果政府抵制对财政补贴的削减，就会把民族主义呼唤出来，但大多数公民并不关注国际金融机构或双边援助者想要实现的经济基准。而在治理领域也是如此，这样做往往为政府提供大量机会创造政治资本。毕竟，一个外国政府很难比一个本地的政府表现得更加爱国，而且，煽动对外国人的愤恨常常是政治家手中一个不错的政策选项。在某些情况下，一定程度上与国际社会保持距离，实际上有助于威权统治者获得民众的支持，并将改革者边缘化为叛徒。在一些情况下，例如在南非结束种族隔离的过程中，国际社会广泛的指责可以影响治理。但更多的例子是像古巴那样，美国几十年一直采取单方面的制裁和孤立措施，然而后果是古巴相对贫穷但是威权政权仍然存在。

从这方面出发，我们应该考虑美国对埃政策是否有可能以一种积极的方式塑造埃及的国内政治。然而，埃及过去所发生的让人无法感到乐观。这一悠久的历史可追溯到18世纪，那时埃及人已感受到被外国势力操纵。到20世纪中叶，这种感觉一直是埃及政治的中心组织原则。在过去5年的动荡时光里，埃及人越来越感觉到自己处于被围困之中。在整个后革命时期，埃及的政治家一直自称怀疑美国的意图、反对美国的政治干预，他们可以从这样的行为中获取力量。在当前的埃及政治中，不是公开怀疑就是偏执地认为外国对埃及有所企图，这已成为电视谈话节目、新闻媒体甚至是公益广告中的共同声音。许多埃及的电视谈话节目至少都接受了政府的一些暗中支持，一直发出反美声音。他们一再强调，美国正在实施阴谋让穆斯林兄弟会上台，埃及公众对美国意图的反抗羞辱了美国，拯救了埃及。除了在穆巴拉克担任总统的最后两周，到目前为止，反对外国介入的策略的确已赢得了埃及公众的广泛支持。

埃及政府官员认为在这个时候进行民主化是一种自杀行为。在私下谈话时，他们警告说，政治开放只会再次让穆斯林兄弟会进入政界，穆兄会就会清算那些在2013年将他们推翻下去的人。此外，他们还认为，一个更开放的政治环境将使埃及陷入多种势力的混战，利比亚和叙利亚就是因此而分裂。这样不仅会损害埃及的利益，而且会损害美国的利益。2011年春天发生的变动让埃及领导人认识到政治和解是愚蠢的，唯一的前进道路就是坚定不移。突尼斯的本•阿里和埃及的穆巴拉克试图与他们的反对者讨价还价，最终都被迫下台。巴林的哈利法家族和叙利亚的阿萨德可能还没有解决所有的问题，但至少他们仍在掌权。

美国急于在具体问题上向埃及施压，可能导致的是埃及的抵抗而不是服从。事实上，在埃及最近一段的动荡岁月里，穆巴拉克、武装部队最高委员会、穆尔西和塞西先后执掌政权，当他们面对外国批评时，都会产生敌对情绪、仇外心理和民族主义。

如果埃及感到自己被抛弃了，政府肯定会寻求新的援助者。新的援助者要很少约束埃及的行为，很少因埃及滥用权力而对其进行刁难。然而在现实中，埃及与其他国家的关系无法达到这些要求。俄罗斯因为油价下跌在经济上受到沉重压力，在乌克兰的行动也导致俄罗斯受到制裁。俄罗斯已经承诺提供贷款让一家俄罗斯公司建设埃及的第一个核反应堆，并同意出售给埃及几十亿美元的武器，但承诺能否得到执行仍然是一个挑战。中国谈到了埃及在战略上的重要地位，但即使向国有的埃及国家银行宣布提供7亿美元的贷款，与埃及中央银行达成10亿美元的融资协议，中国也远远落后于海湾国家在过去两年给埃及提供的援助，更不及美国在过去几十年提供的援助。中国当然对发展中埃关系感兴趣，但它仍然担心过多地参与中东地区的事务会得罪全球大国，陷入需求太多而利益太少的境地。中国有兴趣在埃及对西方的行动提供补充，而不是取而代之。至于西欧各国政府，他们和美国一样关心很多同样的问题。至于海湾国家，我将在后面讲到，去年它们在行动上似乎更加谨慎。

最近的事件表明，埃及政府不可能在这些合成的压力下放缓行动，而是会加倍行动。 2011年的阿拉伯动乱只是让中东国家的政府感觉到更紧迫的生存威胁，当埃及感到孤立和脆弱的时候，承担近期风险以获取长期回报的意愿就会降低。一个受到严惩的埃及不会紧跟美国，而是更有可能从双边关系中退出。

一个令美国担忧的情景是埃及遵循巴基斯坦当年的做法。20世纪90年代，巴基斯坦在成功进行核试验后，使美巴双边关系大幅降温。美国没有削弱推动巴基斯坦核政策的军事领导人的影响，对巴基斯坦的抵制反而削弱了民间对军方的反对声音。与此同时，新的一代巴基斯坦军官逐渐成长起来，他们从未与美国的同行们展开密切的合作，也就没有将此视为优先事项。今天，巴基斯坦仍然是一个让美国感到头疼的伙伴，反美主义在那里盛行，民选的政治领导人没有能力控制那些军官，这些人是美国着手行动的目标。虽然这两种情况有很多不同，但一个更加不受约束的埃及军队对美国感到深深的不信任，就不会为美国的利益服务。

维持美埃关系

美国和埃及都对避免危机的出现有着浓厚的兴趣。他们也有兴趣避免双边关系的逐渐恶化，因为这将使双方都付出代价。

双方的一个基础工作就是需要深思一下，双边关系后退对各自的利益意味着什么。在军事方面，美国将需要规划更多的绕行路线，以将其部队派往世界各地。美国需要深化与其他盟国之间的情报合作，如果埃及与以色列的关系从当前的良好状态中降温，美国需要找到方法使以色列安心。一个不稳定的埃及可能会在政府和公共层面让美国各盟国感到不安，它们一部分是担心不稳定的埃及所带来的影响，一部分是担心美国对它们的支持被证明可能是短暂的。这种情况就需要美国高官给予更多的关注，并要求美国能够应对更广泛的紧急情况。

埃及也应该考虑与美国保持更远的距离会出现什么样的后果。埃及不仅可能难以获得更多的武器，而且可能难以维持它已经拥有的武器。不仅是因为备件来自美国的供应商，美国公司还深入参与到了对现有设备的培训、维护和必要的升级之中。经济投资几乎肯定更难实现，银行会更加谨慎地参与埃及相关事务。没什么人会认为埃及在与美国敌视的情况下能取得成功。许多埃及精英人士可能会决定在海外寻求居留权，正如早期埃及发生镇压时他们也采取了这种做法。

为了维持美埃关系，双方都应该深刻思考从对方身上获得了什么。毫无疑问，随着时间的发展，对援助的关注已经腐蚀双边关系，因为每一方都认为对方是理所当然的，任何一方都没有拿出必要的能量来扩大和加深双边关系。双方政府都不愿意与自己的公众谈论它从双边关系中得到的好处：美国对此大多是保持沉默，而在埃及，接近政府和安全部门的记者得到政府的暗中鼓励，往往以捕风捉影的理由反对美国政府。双方在与另一方的关系中都面临着真正的政治制约，当各自国家的公众都认为双边关系的回报不大时，这些制约因素就会更加严重。对美国的许多人来说，埃及政府似乎并没有认识到它的行动正在限制自己与美国政府的关系，也没有认识到支持与埃及建立密切双边关系的美国选民数量正在减少。

埃及人也没有完全适应美国在中东立场上的转变。近年来，美国政府已经作出巨大努力，停止伊朗核计划，阻止“伊斯兰国”在叙利亚和伊拉克建立避难之所。埃及不是这些行动的核心。鉴于美国的优先事项，以及埃及全力应对其内部挑战，埃及已经从美国思考中东战略时的关键因素沦为计划外附属。

中东特别是海湾地区的一些政府官员认为，埃及“太大而不能失败”。在这种观点中，即使政府犯了根本性的错误，埃及崩溃的后果也是无法承受的。因此需要对埃及输送援助，至少让埃及可以缓慢前行。但这也存在道德风险，会鼓励埃及领导人采取鲁莽举动，因为他们无需考虑后果。美国和它在世界上的一些伙伴、盟友联合起来，就是为了制定政策支持埃及而不让埃及做出鲁莽的行为。为了理解这个政策的内容，政府必须重新审视为什么想要与埃及加强联系，他们必须重新思考如何建立这种联系。

埃及的主权不应该受到质疑。当前的美国政府并不是假定要为埃及政府做出选择，未来的美国政府似乎也不可能这样做。与此同时，对于埃及自己作出选择而带来危害，美国不应盲目地施救。埃及的行为引起了国会的正当关注，不仅是因为埃及政府经常运用美国的设备，还因为埃及政府对人权的态度，特别是在言论自由和结社自由方面与美国的价值观形成鲜明对比。白宫应该继续清楚地表明它正在关注埃及，无论是好是坏。当双方都认为时机恰当时，美国应该考虑到双方的密切伙伴关系而准备好支持埃及。

这一点很清楚：一个强大繁荣的埃及也是一个可靠的埃及。在这种情况下，埃及对美国的安全最有帮助，也能最有力地促进美国的利益。如果埃及最有前途的一些年轻人感到他们在国内没有未来，很难想象埃及会繁荣起来。很难想象反复无常的投资者会对埃及有足够的信心，除非他们对埃及的总体发展方向有更多的信心。

为了实现这一目标，埃及必须在战略稳定性方面进行投资，包括包容性的增长、开放和提高政府效率。安全不是说来就来，而是需要与其他因素一起实现。与埃及政府合作，采取整体的改革方法，既包括在补贴和税收等问题上采取技术措施，也包括在信心、乐观和广泛参与等问题上采取更多的质量措施。这符合符合埃及、美国以及美国在欧洲和海湾盟国的共同利益。

自20世纪50年代以来，埃及从援助中获益巨大，达到数亿美元。这些援助来自美国、原苏联、阿拉伯海湾国家和其他国家。然而，对埃及而言，援助已证明是一种权宜之计。埃及要想获得成功和稳定，只能依靠可以在国内外吸引投资的经济。为了让投资者产生信心，埃及必须在经济的监管和治理、政治的稳固与和解方面进行更深入的变革。如果投资者有了信心，美国政府可以促进甚至加快在埃及援助投资的进程，也可以让盟国这样做。欧洲仍然对埃及非常感兴趣，国际货币基金组织将在指导埃及经济增长方面发挥必要的作用。即使是中国，似乎也有兴趣参与美国领导的帮助埃及稳定的行动。但要想取得进步，需要埃及方面承诺在经济和政治方面采取坚定勇敢的行动，并提供安全保障。

埃及的成功对埃及、美国和世界其他国家都很重要，但这还远远不够。对于埃及和美国来说，仍然有一个强大的理由要求美埃保持密切关系。密切的关系将为双方当前以及未来更为广泛的利益提供服务。密切的美埃关系也有乘数效应。如果美国希望在埃及发挥领导作用，世界上许多人似乎都渴望跟随美国的领导。

对美国而言，当美国和埃及政府似乎发生争执时，主要的挑战是在埃及一方。埃及人相信，或许他们让自己相信，美国正在寻求削弱他们，而不是强化他们。从这一角度出发，出于善意的支持就只是一个陷阱。在这些条件下，美国很难和埃及建立真正建设性的关系。对于美国来说，重要的是保留与埃及建立更积极的双边关系的可能性，即使当前这种前景看起来不太好。

埃及的选择更加艰难。特别是埃及领导人需要对其战略目标和实现方式进行长期和艰难的思考。埃及想要什么样的经济，鼓励什么样的内部行为，在中东寻求什么样的角色？我们理解埃及领导人现在认为他们是在为生存而战斗，还能追求什么其他成功的措施吗？随着埃及领导人从更广的角度思考如何成功，他们就需要考虑，除了美埃关系以外，还有什么其他的双边关系将真正为国家的长期目标服务。尽管其他双边关系可以提供短期的支持，但很难看到它们能在各个领域满足埃及的目标。此外，与美国敌对，只会损害埃及想做的事情。

可以说，十年前就应该认真思考美埃关系，当时，人们已经发现双方开始互相怀疑。过去5年的裂痕还没有显露出来，这段时期使得事情变得更加困难。

许多埃及官员的感觉就是好像过去5年的一切都没有发生。他们建议美国应该只回到现状，埃及愿意忽视美国阻止提供援助所带来的耻辱，美国也应该忽视其支持的非政府组织在埃及被关闭，这被视为镇压公民社会的举措。美国还要忽视数万名被监禁的政治活动家和更多被流放的人，以及军方取代民选文职政府的行为。

对许多美国人来说，他们有一种本能来判断埃及，判断的依据不是它以前是什么或现在是什么，而是它可能是什么。埃及一直希望建立有效的伙伴关系和更加活跃的公民社会，但经常深受官僚惰性和威权集中化之害。当埃及似乎处于急剧变化的边缘时，毫不夸张地说，美国政府中有许多人存在乐观情绪，那段时期转瞬即逝的希望也引发了人们现有的挫折感。

未来所要做的，不仅是重新思考为什么在过去能建立如此密切的双边关系，还要思考在未来这种密切的关系如何为两个国家服务。埃及需要什么样的关系来实现其目标？什么是必要合作的重点领域？埃及需要什么样的合作伙伴来做些什么，他们想要什么回报？埃及能提供什么是别人不愿提供的？埃及能提供什么是别人不能提供的？

我们仍然有充足的理由保持密切的美埃关系，放弃这一切需要付出有很大的代价。双方应对今后的发展进行彻底的沟通，这符合美国的利益，也极大地符合埃及的利益。

原文标题：Making Choices：The Future of the U.S.-Egyptian Relationship

选自美国战略与国际研究中心报告 2016年8月

乔恩·阿尔特曼（Jon Altermmaann）

张 骐／译