欧元区财政能力建设的先决条件

欧元区财政能力建设的先决条件

概 要

没有财政联盟的货币联盟通常被视为是残缺不全的。我们建议分三个阶段提高财政职能的集中化，并讨论达到各个阶段的先决条件。财政一体化（fiscal integration）的首要问题是政治互信，而目前欧盟的政治互信处于很低的水平。

第一阶段是完善银行业联盟并确立更可靠的不救助条款（no-bail-out clause）。在财政层面解决银行业联盟问题的先决条件是银行业政策框架的非国家化——包括关于主权债务风险敞口、处理不良贷款以及财政支持的合法化。

第二阶段是在第一阶段基础上，增加欧盟公共产品和投资的预算资金。该阶段将建立一个再保险框架以帮助欧元区国家承受较重大冲击。对欧盟的预算及其他资源进行检讨是该方案的前提。监督与制衡（check and balance）的体系非常重要。结构性趋同（structural convergence）是建立重大冲击处理机制的必要前提。

第三阶段构成我们的分析基准（analytical benchmark），在该阶段，主要政府支出转移到中央层面。欧元区的财政稳定性（fiscal stabilisation）将完全集中化。为使该方案落地，需减少国家之间的实际经济差异，并建立适当的政治联盟，其正当性和政治融合程度与现状存在显著差异。

1.引 言

关于欧洲货币联盟需要哪种类型财政联盟的争论，可以追溯到欧洲经济货币同盟（Economic and Monetary Union，EMU）成立之前，并伴随着近年来的经济危机而重新发酵。有种观点认为，由于财政联盟是政治联盟的肇端，而欧元区国家并不接受政治联盟，所以欧洲财政联盟在货币联盟成立之前已被否决。但以德国前总理赫尔穆特•科尔（Helmut Kohl）为代表的另一种观点认为，欧元区将不可避免地最终走向欧洲统一。

历史比较研究表明，货币联盟和财政联盟相辅相成。对联盟成员国债务的不救助条款以及足以提供联盟内公共产品和服务的中央预算，是运转良好的联盟体的最低限度要求。中央预算通过体现政治合法性的适当机制做出决定。已有的政治联盟中，中央预算通常足够保障财政稳定性。

建国之初的美国经常被作为欧盟的参照，但这种比较有很大的局限性。当时的美国，已存在的相当程度的政治融合，且债务市场相对较小，财政体系也较简单。再则，美国各州整体上都是“小政府”，增加联邦这个层级影响甚微。但在欧元区，成员国政府的财政支出相当大，约占GDP的40﹪～58﹪。如果财政联盟意味着财政政策的集中化，就必须考虑将大量财政支出从国家转移到联盟层面的可行性。

当前的情势并不合适讨论财政联盟问题。近年来公众对欧盟的信任度持续下滑并保持在低水平（下图）。但一些调查表明，英国脱欧公投后，很多国家对欧盟的支持度反倒有所上升。尽管有相反观点认为，改善货币联盟运行机制的唯一办法是采取进一步融合措施，但英国脱欧通常被视为对更深层次融合进程的反弹。而且对于究竟哪些进一步融合措施是确实有益且必要的，仍然见仁见智、观点各异。

图：对欧盟的信任度

据我们预测，当前欧元区的机制建构存在很多关键性问题。由于缺乏可信度，且未能实现财政持续性与财政稳定性的最优组合，当前的财政规则难以落地。欧盟财政框架还面临重大的度量难题。更糟糕的是，在货币政策效果受制于零利率下限约束（zero lower bound）的情况下，欧元区财政政策立场缺乏明确界定。公众不再相信可以建立必要的财政缓冲，使得国家自动稳定器在面临冲击时发挥作用。各国在应对重大国家冲击时的风险分担极为有限。但也有观点认为，由于不救助条款缺乏可信度，财政支持可能提供给债务不可持续的国家。

在这种背景下，我们提出在欧元区层面强化财政框架的三个改进步骤，以实现：通过更可靠的不救助条款，减少对国家财政政策的干预，提高风险分担与欧元区层面公共产品的供应程度，以及财政稳定性。

2.强化欧元区财政框架的“三个阶段”

我们提出通过三个阶段增加财政集中度。第一阶段可视为让欧元区建立在更牢靠基础上的最低要求，而第三阶段可看作分析基准，在该阶段，联盟具有集中化的财政预算以及充足的资源发挥财政稳定性的作用。第二阶段是过渡期，采取的措施有：集中开展一些活动，更好地提供欧盟公共物品，引进重大意外冲击的风险分担要素，以提高财政效率。

尽管欧盟制定了详细的财政规则框架，但财政政策的决策责任仍属于国家。一个有效的财政框架需明确划分欧盟与成员国层面各自的责任和合法性。这意味着在极端情况下，不救助条款必须具有一定的公信力。根据欧盟联盟公约（即1991年签署的《马斯特里赫条约》，包括《欧洲经济与货币联盟条约》和《政治联盟条约》——译注）第125条规定，不救助条款是指允许向可持续的债务提供贷款，但不得向不可持续的债务提供贷款。公信力可界定为财政硬约束（hard budget constraint），即只有申请救助国通过债务可持续性分析，才能实施相应的财政救助计划。财政稳定性越强，不救助条款的公信力越高。向金融体系及基本政府支出提供财政支持（如通过欧洲稳定机制ESM/直接货币交换OMT计划）可以提高财政稳定性。更具体地说，为加强财政稳定性，降低银行的主权债务风险敞口很重要。

有点自相矛盾的是，不救助条款的公信力取决于财政金融的集中化程度。与成员国实施几乎全部政府职能的联盟体相比，随着重要政府职能的集中化实施，在极端情况下保持稳定变得更为容易。因而财政金融的集中化程度与国家层面的执行责任相关联。

2.1 第一阶段：完善银行业联盟

第一阶段的首要任务是完善银行业联盟。这需要建立欧洲共同存款保险机制（European Deposit Insurance System，EDIS），提供适当的财政支持以及进一步推进银行业政策的非国家化，包括减少主权债务风险敞口和改变银行所有制结构。对于希望即便面临主权债务危机时仍能保持稳定性的货币联盟而言，银行业联盟必不可少。财政稳定性很大程度上取决于银行业的稳定性。在取得上述进展的基础上，我们随后可以设想逐步减少欧盟财政规则对成员国的干预并改革欧盟的财政规则。

为确保主权债务不受自我实现的流动性危机的制约，延续欧洲稳定机制和直接货币交换计划非常重要。欧盟成员国的主权债务仍是国家责任，与货币联盟之外的主权债务相比，仍是安全资产。只有在欧洲稳定机制和直接货币交换计划认为债务不可持续的极端情况下，其性质才会发生改变。

该方案不能解决整个欧元区层面的宏观经济管理问题。尤其是在零利率下限时，欧洲中央银行在实现通胀目标上变现欠佳。在这种情形下，需要财政和经济管理部门加强宏观经济管理，采取适当的财政和结构性政策。但在第一阶段，除货币政策外，没有其他集中性政策工具确保价格稳定。松散的财政政策协调机制应当能够发挥作用，但不能完全胜任。

第二个问题是对于公共资金管理不善且失去市场准入的国家，为避免巨大的顺周期财政紧缩，除欧洲稳定机制外，可动用的财政工具非常有限。

第三个未解决的问题是缺乏任何融资机制，为气候政策或安全防卫措施等普遍接受的公共产品提供资金。

2.2 第二阶段：提供欧洲公共物品、为投资提供融资以及为重大意外风险投保

在第二阶段，我们设想增加联盟层面的财政能力，为部分尚未纳入欧盟预算的公共产品提供资金支持，如内部与外部安全、气候政策和移民政策。该财政能力还能为全欧范围的投资提供资源。该部分财政联盟限定在欧元区范围，但也可以涉及整个欧盟，因为公共产品并非局限于欧元区。而且还将建立保险体系（如欧洲失业再保险），帮助受到重大冲击的欧元区国家。

第二阶段至关重要的增加值是为欧洲公民共同面对的问题提供常用解决方案——这确实是欧洲公共产品。此外，取决于上述公共产品的融资方式，该财政能力将对整个欧元区的周期性稳定做出贡献。收入来源的周期性越明显，其稳定性越强。这种财政能力能创造一种社会机制，减少重大危机对最易受影响国家的影响。一旦某个国家的借贷受到限制，其隐含的风险分担机制多少有助于帮助该国的财政稳定政策。

但整体上而言，该方案并未在欧元区层面创造足够的财政能力来管理财政稳定性政策。为使国家自动稳定器充分发挥作用，保持稳健的国家财政政策仍然至关重要。

2.3 第三阶段：建立真正的财政联邦，赋予联邦层面的支出和税收权力

第三阶段是我们的分析基准，为使财政和公共政策中的重要职能集中化或联邦化，大量支出项目将转移至联盟层面。这是一项更加雄心勃勃的计划，旨在将全欧范围的解决方案推广到国防和社会政策领域。联盟层面将负责稳定化政策的重要部分，如将占到全部政府支出20﹪的失业保险、健康保险和养老金体系集中化。它将让欧元区财政联盟更接近美国模式，在美国全部政府支出的65﹪集中在联邦层面。开征联邦税和发行联邦债权的权能是该方案的一部分。实现这一阶段意味着国家财政政策协调机制的终止。欧元区的财政能力将达到足够的规模，应对欧元区财政事务的方方面面，包括分配的、再分配的和保持财政稳定性的领域。与此相应，国家财政政策的重要性将下降。在该方案中，对成员国发行债券的不救助条款将通过制度设计获得相应的公信力，并将保持集中化。

3.每个阶段的先决条件

在货币联盟中实现不同程度财政融合首先是政治问题。它涉及复杂的政治信任问题，将合法性和问责制从国家转移至超国家层面，并处理不同的公众偏好。一般而言，考虑到能减少跨境事务的外部性，在欧洲层面提供全欧范围的公共产品更为有效。但如果公众偏好的差异很大，公共产品的集中化供给可能并不合适。

第一阶段实现的财政联盟可归结为管理重大转型的问题，但也是与银行业政策相关的重大政治问题。另一方面，第三阶段实现的完全财政联盟牵涉到的政治融合程度与当前存在显著差异。第二阶段面对的困难介于两者之间。不同方案的时间范围也是不同的。2～5年的时间可能足以完成第一阶段，第三阶段作为分析基准，尚未进入政策制定者的视野。

3.1 第一阶段的先决条件

第一阶段旨在减少在预算事项上对财政治理的干预，同时推进财政和特定银行业政策的欧洲化。管理好国家主导型银行业体系向欧洲银行业政策体系的转型仍是主要问题。自2012年6月国家和政府首脑会议决定“打破银行业和所在国政府之间的恶性循环”以来，对该问题的政治争议持续不断。

第一项先决条件：从财政层面解决银行业联盟问题

单一监管机制（Single Supervisory Mechanism）和单一解决机制（Single Resolution Mechanism）创设以后，目前争议转到银行业联盟的第三支柱——欧洲共同存款保险机制。由于涉及的银行业联盟的财政方面，关于欧洲共同存款保险机制及其财政支持的辩论很有必要但也充满争议。存款保险的首要功能是建立并保持金融体系的公信度。对于以法定货币（fiat money）为基础的货币体系而言，存款人对其银行存款安全性的信心是金融稳定和银行业稳定的根本。有三种基本观点呼吁创设合并的欧洲保险体系。首先是规模：保险机制覆盖的银行越多，运转得越好。如果某个国家的保险仅覆盖少数几家银行，保险费率必然提高，因而加重该国银行体系的负担。第二，集中监管与分散化的存款保险难以协调。极端情况下，国家存款保险和国家纳税人将不得不处理欧盟监管不充分产生的问题。第三，让银行与主权国家脱钩是银行业联盟的目标，这需要欧洲共同存款保险，否则公众信心仍将取决于主权国家的信用。因而欧洲共同存款保险机制将提高金融稳定性并改进危机管理。

第二项先决条件：确保银行政策非国家化

但仅有欧洲存款保险机制及其财政支持并不足以完全实现银行业政策的非国家化。最重要的是，银行的主权债务风险敞口必须降低。此外，能对银行业稳健性产生实质影响的其他政策必须纳入，包括破产法及政府对银行所有权的影响等议题。

如何才能降低银行对国内主权债务的风险敞口？降低银行的主权债务风险敞口是创设欧洲存款保险机制的前提之一，否则该保险机制将不得不涉及主权债务问题。但引入简单的风险敞口规则或主权债务风险权重在引入之初就会产生大量问题。其主要风险是弱势债券的持有人将其出售，因此诱发主权债务危机。解决该过渡性问题的办法是创设过渡性买家。有人建议设立一个连带的稳定基金（joint-and-several stability fund），但其他人指出欧洲央行目前就是主权债务的大买家，因而引入风险敞口规则的风险有所趋缓。考虑到银行的国债持有量逐渐下降，可能需要引入优惠待遇的债务篮子或者安全的欧洲债务，或许以集合式的欧洲安全债券（ESBies，European Safe Bonds）形式。

第三项先决条件：解决银行体系的不良贷款

随着银行业联盟推进，银行承受过渡问题的能力取决于其资产负债表的整体状况。当前很多国家的银行业在不良资产上存在的严重问题。这意味着金融体系在应对不可预测冲击和适应新架构要求时仍很脆弱。无疑，在过渡期内，抓住适当时机，通过有效的方式解决问题债务问题是完善银行业联盟的重要先决条件。

第四项先决条件：确保财政支持的合法性和问责制

建立这一全面的银行业联盟框架也会产生政治责任问题。欧元集团是欧洲单一监管者的合适政治伙伴吗？是否需要设立政治专员负责上述欧洲财政支持？谁有法律和政治权力来划拨资金？一个可行的措施是设立永久性的欧元集团总统，由欧元集团和欧洲议会的欧元区成员进行任命。但只要上述资源主要来自国家税务机构，就会存在重大的宪法性和政治性问题。要把该框架转移到完全集中化的机构，就需要构建相应的法律基础。

第五项先决条件：减少联盟对国家财政政策的干预

最后，在该阶段，欧洲现行财政框架也需要改革。如果前四项先决条件得到落实，不救助条款将更具公信力，因而开展日常干预性财政监督的必要性下降。我们设想通过改革将实现稳健公共财政的责任主要交由国家承担。财政规则可在联盟层面制定，但需由国家机构实施。整体而言，这将促使国家财政政策充分发挥财政稳定性作用，即财政政策仅取决于可获得的财政空间，而非适用欧盟《稳定与增长公约》（Stability and Growth Pact）相关建议做出的政治限制。

3.2 第二阶段的先决条件

在第一阶段已实现目标的基础上，第二阶段将向中央层级分配部分财政资源，由其提供普遍性的公共产品，以增加全欧范围的投资，确保应对重大的国别冲击。通过向中央层面分配资金，该方案与现行体系存在显著差异，因而需要成员国之间签订新的协议。我们设想这些资源将用于管理边境防卫、投资、以及面临重大冲击时的欧洲失业再保险。需要重点讨论的议题为融资和治理。

第一项先决条件：为确属全欧洲性的公共产品提供融资

提供全欧洲性的公共产品首先是政治意愿问题。在当前情形下，重点是向各国公民证明欧盟政策能带来实实在在的增加值。融资来源很重要。大多数公共产品并非只针对欧元区。有些与申根地区（Schengen area）直接相关，有些与整个欧盟相关。欧盟预算可能是上述公共产品的主要融资来源。部分资金大概可以来自当前欧盟预算的支出审查。问题是应当从哪里获得额外的财政资源。整体上讲，它要么来自成员国财政捐赠，要么来自中央层面的新税源。这些选项对治理、法律基础和经济稳定性能的影响极为悬殊。

第二项先决条件：建立监督制衡体系

如何确保政治上的监督制衡、问责制和善治？由欧盟中央层面履行的职能越多，这个问题越趋向中央化。例如，外部边境控制是受公民关注的重要议题。它可以由欧盟边防局这样的专业性机构提供，但需要制定授权该机构履职的政治命令以及政治问责制的明确规则。同样重要的是实施、有效性、决策流程以及与国家机构的职责边界。任务的执行越集中化，越需要关注集中化机构的合法性和监督制衡。政治合法性不能仅来自政府间协调机制，同样需要来自公民社会的资源。

第三项先决条件：增强冲击承受力

为强化重大冲击的风险分担，改善结构以提高冲击承受能力不可或缺。货币联盟缺乏汇率这一调整渠道。因而，需要弹性劳动力市场等其他调整机制应对冲击。但弹性劳动力市场这一调整机制可能会干涉欧洲社会模式。

额外财政风险分担需要相应的机制性融合，这样在应对同样冲击时，国家政策才不会搭保险的便车。例如，为创设一个为国家失业保险提供再保险的机制，需要各国劳动力市场机制的一些最基本的融合。但完全的欧洲失业保险需要相当程度的融合乃至建立单一的劳动力市场机制。

越希望强化财政风险分担，越需要减少实际经济分散并增强政治合法性。

3.3 第三阶段的先决条件

第三阶段需要前两个阶段的先决条件全部到位。即包括共同监督、欧洲存款保险机制和财政支持的银行业联盟业已建立。国内银行部门与主权国家的关系较现在松散，相互依赖程度明显下降。对欧洲公共产品的构成进行明确界定，并由欧盟层面的集中预算予以提供。已制定明确的规则划分机构权责并开展问责制。充分的结构性融合得以实现，提高了应对国别冲击的承受能力。

尽管尚未建立完全的财政联盟，这些启动条件意味着一些财政资源已经合并归集。但成员国仍负责财政预算，因而对其宏观经济稳定承担责任。以下为继续前进的两项先决条件。

第一项先决条件：降低实际经济分散

经验表明结构性差异具有持久性。尽管欧元区已经存在一些融合，但各地收入水平差异仍高于美国（见下表）。为保持凝聚力（cohesiveness），完全的联邦制实施直接财政转移，将财政资源从相对富裕地区转到相对贫困地区。不过如果地区差异过大，其在政治上不具有可持续性。但是欧元区的就业率差异与美国相近，通过部分失业保险的形式具有可能性。

表：欧元区国家实际经济分散度与美国的比较：人均GDP和就业率

备注：人均GDP和就业率为劳动年龄人口的百分比。变异系数是可资比较的常用离差度量。数值越高说明各州之间差异越大。相关数据基于18个欧元区成员国。其中，欧元区最初11个成员国的1999年、2015年的就业率（不含卢森堡）分别为0.059、0.052。

减少实际经济差异有助于提高风险分担的可接受度。结构性改革——如大幅改善司法系统和政府部门的效率、改进教育成果、更好管理债务悬崖或破产、以及加强金融体系的弹性——对各经济体的增长表现及应对全球冲击的承受能力非常重要。我们认为这些领域的改善是更广泛的财政风险分担的重要政治前提，但我们着重强调旨在增强联盟内部不同生活水平地区凝聚力的财政转移支付。

第二项先决条件：税收和代表权

要将宏观经济稳定职能从国家层级转移到欧盟中央层级，需要将主权、财政支出和税收等转移到欧盟中央层级。这需要形成政治意愿授予联盟层级直接征税权力，以及通过政治授权成立适当的欧元区政府，负责集中化的政策领域。为此，根本任务是将政治问责制和公共机构转移到不同层次。其结果将是实质性的政治联盟，且在联盟层面具有民主的决策机制和执行机构。我们认为实现这一蓝图尚很遥远。也许最重要的先决条件是欧盟成员国公民形成明确的欧洲人的身份意识。

4.结 论

提高财政能力对欧元区经济稳定是可接受的，且能改善经济表现。但实现这一目标在政治上困难重重，并产生凝聚力以及需要多大程度的经济融合等重大问题。我们讨论了进一步融合需要的前提条件。问题是对政策制定者而言哪种类型的政策是可行的，以及欧盟层面怎样介入是可接受的。宏观经济失衡评估等工具已被证明相当无效。最后，这取决于成员国政策制定者采取行动以及欧盟伙伴协调行动，推动设立具有合法性和有效风险分担的机制并更好地管理欧元区的财政状况。这也包括通过实施决策和宣传政策效果赢得公众信任。

原文标题：What Are the Prerequisites for a Euroarea Fiscal Capacity?

选自比利时智库布鲁盖尔国际经济研究所报告 2016年

玛利亚·德米列切斯（Maria Demertzis） 冈特拉姆·BB.. 沃尔夫（Guntram B. Wolff ）

冯和林/译