新时期人民调解制度的法律思考

殷秀丽

(河南司法警官职业学院,河南 郑州 450011)



新时期人民调解制度的法律思考

殷秀丽

(河南司法警官职业学院,河南 郑州 450011)

摘要：作为非诉讼解决社会矛盾纠纷重要组成部分的人民调解制度在缓解司法机关的司法压力、均衡合理配置司法资源等方面发挥着重要作用。我国人民调解制度还存在一些问题，可以通过提高调解人员的素质、从经济方面激励调解员的积极性、在法院附设调解、进一步加强司法对调解协议的确认来完善我国人民调解制度。

关键词：人民调解制度；现状；存在问题；完善建议

一、人民调解制度概述

调解是指矛盾纠纷双方以外的第三人，对纠纷双方进行疏导、劝说，促使他们在相互谅解、平等协商、自主自愿的基础上达成协议，以期消除纷争的活动。从这里，我们可以看出，调解实际上包含了三层内容：调解是一种正当有效的纠纷解决机制；调解是由中立第三方居中形成的多方结构；调解以促成当事双方自主解决纠纷为目的。

人民调解是指在人民调解委员会主持下，以法律、法规、政策及社会公德等为依据，通过规劝引导纠纷双方互谅互让，平等自愿协商，从而消除争议的一种群众性自治的纠纷解决方式。[1]它作为一种制度在非诉讼纠纷解决机制中历史最为悠久。在我国，始终存在着与正式的国家司法、诉讼程序并行不悖、相辅相成的非正式的民间调解及其他纠纷解决方式，可以说传统的调解是现代调解制度的渊源。而作为我国现代调解制度核心的人民调解制度根植于我国的历史传统中，正是在继承过往民间调解合理成分的基础上产生和发展起来的。

作为我国司法制度的重要组成部分的人民调解制度，则是指由我国人民调解相关联的一系列的专门法律、法规以及规范性文件所规定的有关调解活动必须遵循的各种规范的总称。[2]为此，2010年8月28日第11届全国人民代表大会常务委员会第16次会议通过了《中华人民共和国人民调解法》(以下简称《人民调解法》)，以专门法律的形式正式确立了人民调解制度的法律地位。至此，我国的人民调解制度正式走向法制化轨道，标志着我国的人民调解工作进入了规范化阶段。2012年，为了适应快速发展的现实需要，更是为了便于实践操作和更好地服务社会，新的《中华人民共和国民事诉讼法》颁布实施，最高人民法院发布了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，2015年发布了《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，真正意义上实现了诉讼外调解与诉讼的有效衔接。但无论如何，一部专门的人民调解法的存在和上述三个法律中的有限条款，并不能使该制度达到尽善尽美，依然需要我们在实践中不断总结、探索并完善之。因此，以更广阔的视角和实事求是的态度，全方位审视和廓清该制度相关内容是当前理论研究的任务，更是法制实践的内在要求。

二、人民调解制度现状及其运作中存在的主要问题

从《中国法律年鉴》整理得到的数据看，截至2014年年底，全国共有人民调解组织82万多个，人民调解员422.9万人。全年共调解矛盾纠纷933万件，调解成功率97%。截至2015年，全国共设立行业性、专业性人民调解组织3.6万个，调解员14.6万人。完善人民调解与行政调解、司法调解联动工作体系，人民调解达成协议后司法确认13万件。[3]人民调解协议司法确认效力制度是我国在建立多元化纠纷解决机制背景下的一种有益的创新尝试，它以司法的方式赋予了人民调解协议强制执行力，有效地克服了其效力羸弱的问题，降低了当事人的诉讼成本，更加有效地缓解了司法重压，实现了多方共赢。

不过值得注意的是，虽然多年来，人民调解组织每年调解的各类矛盾纠纷都保持在数百万件，且已广泛运用到解决民间纠纷诸如医疗事故纠纷、交通事故损害赔偿纠纷等领域，但从目前情况看，随着改革进入深水区社会矛盾呈现出愈发复杂的情形，因土地承包经营、乡村事务管理、城乡征地拆迁、企事业改制以及企业法人重组破产等等引发的具有群体性特征的事件时有发生，现有的人民调解制度因其本身存在的问题而受到了严峻挑战。

(一)人民调解的组织形式在社会转型期受到挑战

按照《人民调解法》第7条规定，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。人民调解的制度设计也主要依托于具有群众性和民间性的人民调解组织，比如除了原有的村民(居民)委员会的调解委员会和乡镇、街道调解委员会外，各地还出现了企事业单位调解委员会以及区域性、行业性的调解委员会，但无论如何变化，人民调解制度也因此一直被定性为一项基层群众的自治活动。也正是由于其群众性自治组织的性质，作为行使人民调解权的人民调解委员会既不能行使政府的行政职能，又不能行使人民法院的司法职能， 必然缺乏公信力和权威性。这显然已不能适应新形势发展的需要。

(二)人民调解员的素质不能适应新时期人民调解工作的需要

《人民调解法》第14条对人民调解员任职资格作了相应规定，即：应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。但到底什么才算公道、正派，热心到什么程度，水平达到什么标准才称得上有文化等等，至今仍然没有具体的量化标准，这必然导致在调解实践中因难以操作而使得人民调解员的素质参差不齐。基层情况的复杂性又恰恰要求我们的人民调解员必须具有较高的工作能力和业务素养。目前的情况却是：人民调解员因不注重法律政策知识的储备心有余而力不足，重结果轻工作方式、方法的现象时常发生。因此，出现一些违背法律、法规、政策和社会公德的调解结果也就不足为奇了。人民调解员的素质偏低、专业性和中立性较差，已经远远不能适应新时期人民调解工作的需要。

(三)人民调解协议的法律效力和司法确认仍有不足

我们知道，无论是行政机关的行政调解、人民法院的司法调解还是仲裁机构的仲裁调解，作为纠纷处理结果之一的调解协议(也有可能因双方意见分歧较大未达成协议而必须通过诉讼途径解决)的法律效力，直接关系到纠纷解决方式的有效性和权威性，如果付出了大量时间成本辛苦达成的调解协议仍处于不确定状态，那么纠纷当事人一定就会谨慎选择这种方式。因此，从这个角度看，可以说人民调解协议的法律效力是人民调解制度实行的核心，它直接关系到人民调解这种纠纷解决方式的生命力。通过梳理发现，我国现行的人民调解制度的法律对于人民调解协议的法律效力规定近乎于持否定态度，公信力也就大打折扣。许多已经达成了调解协议却因无强制执行力，一旦当事人不履行或不完全履行，仍需通过诉讼程序来解决，增加了解决社会矛盾纠纷的成本，也大大降低了人民调解的权威性。《人民调解法》第32条明确规定了经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。但仍未赋予其人民调解协议的强制执行力。与此同时，虽然该法第33条亦规定了经过双方当事人共同申请司法确认调解协议后既具有强制执行力，但此条规定也过于笼统，操作性不强，仍需对司法确认的原则、范围、司法救济等加以补充和细化。

三、对策

(一)提高人民调解员的专业素质，走专业化、职业化道路

有专家学者专门针对目前我国从事人民调解工作的人员结构的计量分析后发现，不是人民调解人员越多纠纷解决的数量就越多，也即：调解人员数与纠纷解决数之间并无直接关联，反倒是具有一定专业知识、处理纠纷能力比较强的专职司法助理员的人数与民间纠纷解决数之间具有相对稳定和均衡的关系。也就是说，调解人员的专业素质比人员的数量对民间纠纷的解决影响会更大一些。因此，为了适应新形势发展的迫切需要，提高人民调解的效率并进一步提高人民调解在解决纠纷中的地位，当务之急是应当尽快提高人民调解员的专业素质。不妨尝试逐渐促进调解人员的法律化、职业化。[4]具体措施：一是建立考试选拔制度，提高人民调解员的准入门槛；二是加强对现有或即将从事人民调解工作人员的业务素质培训，尤其要改变过去那种重形式轻内容的走马观花式的培训模式；三是设立定期考核机制，有奖有罚，奖罚适度。

(二)加大扶持力度，提供必要的资金支持

虽然《人民调解法》第16条规定了人民调解员的待遇问题，但未明确补贴的主体，造成了实践中人民调解工作资金常常不能到位，严重影响了调解人员的工作积极性。因此，有必要从国家的角度给予必要的资金扶持，设立专项扶持资金，各行业在设立专门的调解委员会时交一定的建设基金，以保障调解人员应该享有的待遇，提高他们的积极性。

(三)尝试在人民法院附设调解

从目前来看，人民调解的过程仅是当事人一方和人民调解委员会两方参与，任何一方都不具有权威性，进而导致达成的调解协议权威性不足。因此，不妨尝试附设在法院的调解，即以法院为主持机构并受法院指导的调解。[5]我国台湾地区的诉前调解、日本的民事调停以及美国的附设在法院的调解均属于此。它完全独立于审判程序的调解程序，性质上属诉讼外纠纷解决机制，由一名法官和两位民间人士共同组成调解委员会主持调解，且调解委员会主任通常由法官担任，但该法官不再是以后进入诉讼程序审理同一案件的法官。这种附设在法院的调解与民间调解相比，由于其设在有权威性的法院，其对法制化与程序的规范化要求均相对较高，比如日本的《民事调停法》，这种调解作为替代诉讼的纠纷解决程序独立运行于审判之外，属非诉讼程序，目的是基于优化司法资源、发挥非诉讼纠纷解决机制的功效，同时，又能遵循和保持诉讼程序本身的运作规律和基本原则，使调解和诉讼在两个各自独立甚至可以说对立的前提下进行有效衔接，从这个角度考量，它与诉讼程序连接最为紧密，具有易于操作、简便快捷等优势，是非诉讼纠纷解决机制利用司法资源的最重要的路径。

(四)尽快出台司法解释以细化现有的司法确认效力

《人民调解法》第33条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。”但此条规定依然存在着许多弊端且条件规定过于苛刻：一是仍未能赋予人民调解协议自身以强制执行力；二是机械地规定了双方当事人必须自调解协议生效之日起三十日内向调解组织所在地的基层人民法院提出；三是要求必须是双方当事人共同提出申请，以上这些限制性的规定显然提高了人民调解协议司法确认的门槛和条件，同时也给双方当事人留下反悔的空间。同时又规定人民法院应当及时对调解协议进行审查，但法院对调解协议如何进行审查——是形式审查还是实质审查？审查程序如何？这些过于死板的规定势必会影响到人民调解协议的认定和权威性。笔者认为，鉴于人民调解协议司法确认程序从性质上既非诉讼程序，亦非非讼程序，而是介于诉讼与非诉讼之间的特殊审判程序，因此有必要对该程序的相关内容比如司法确认的原则、司法确认范围、司法确认错误如何补救等加以规定和细化。

参考文献：

[1][2]谭世贵.中国司法制度[M].北京：法律出版社，2005：6.

[3]中国法治建设年度报告[N].民主与法制时报，2015-07-16.

[4]吴俊.人民调解制度的再完善[J].学习与探索，2012(1).

[5]范愉.ADR原理与实务[M] .厦门：厦门大学出版社，2002：452.

(责任编辑王勇)

收稿日期：2016-03-20

作者简介：殷秀丽(1970-)，女，河南信阳人，河南司法警官职业学院讲师、法律硕士，主要从事民商法学教学与研究。

中图分类号：DF71

文献标识码：A

文章编号：1672-2663(2016)02-0069-03

Legally Thinking the People’s Mediation System in the New Period

YIN Xiu-Li

(Henan Judicial Police Vocational College, Zhengzhou, Henan 450011)

Abstract:As a non-legal way to solve social disputes, the people’s mediation system plays an important role in alleviating the justice of judicial organs pressure and rationally allocating judicial resources. There are still some problems in the people’s mediation system in our country, however, it can be perfected by enhancing the quality of mediators, inspiring the enthusiasm of mediators from the aspects of economy, giving mediation at court, further strengthening the judicial confirmation of mediation agreement .

Key words：the people’s mediation system; status quo; problems; perfect suggestion